推进生态环境治理体系和治理能力现代化为打好污染防治攻坚战提供坚强保障

文/翟 青

翟 青：生态环境部副部长

生态环境部高度重视生态环境体制改革工作，与中国机构编制管理研究会等单位连续三年举办以生态环境保护体制机制为主题的研讨会，围绕生态环境管理体制、监测执法体制、农村环保管理体制、区域流域机构改革等议题开展交流，主题鲜明，成果显著，为我国生态环境治理体系与治理能力现代化建设提供了重要的参考和借鉴。生态环境部一直非常重视研讨会的举办，李干杰部长参加了2016年会议，赵英民副部长参加了2017年会议。李干杰部长还对本次会议专门作出批示，要求认真准备，由于出访在外，委托我参加这次会议。根据会议安排，我谈三点认识和体会，与大家交流。

一、推进生态环境治理体系与治理能力现代化是全面加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战的重要支撑保障

推进生态环境治理体系和治理能力现代化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是深入贯彻习近平生态文明思想，加快解决生态环境问题、改善生态环境质量、实现建设美丽中国目标的根本要求，也是适应决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的基础保障，意义十分重大。

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央始终把生态文明建设和生态环境保护放在治国理政的突出位置，谋划开展了一系列具有根本性、长远性、开创性工作，特别是对生态文明体制改革作出了一系列重大部署，推动我国生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性、全局性变化，思想认识程度之深、污染治理力度之大、制度出台频度之密、执法督察尺度之严、环境改善速度之快前所未有，生态文明建设取得显著成效，美丽中国建设迈出坚实步伐。

党的十八届三中全会提出，改革生态环境保护管理体制，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。党的十九大把污染防治作为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一，提出要加快生态文明体制改革，改革生态环境监管体制，完善生态环境管理制度。2018年5月18日至19日，全国生态环境保护大会在北京胜利召开，习近平总书记出席大会并发表重要讲话，为全面加强生态环境保护，坚决打好污染防治攻坚战作出全面系统部署。习近平总书记在大会上强调，要加快构建生态文明五大体系，包括构建以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系，强调要通过加快构建生态文明体系，确保到2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现。到本世纪中叶，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升，绿色发展方式和生活方式全面形成，人与自然和谐共生，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化全面实现，建成美丽中国。2018年6月16日，党中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，对改善完善生态环境治理体系作出具体安排。

我们要深入贯彻落实党中央、国务院关于推进生态环境治理体系和治理能力现代化的决策部署，把生态环境保护体制改革工作放在更加突出的位置，加快构建生态环境治理体系，不断提升生态环境治理能力，为打好污染防治攻坚战提供重要支撑保障。

二、推进生态环境治理体系与治理能力现代化成效明显，任重道远

过去几年，我们不断推进生态环境领域改革，生态环境治理体系与治理能力建设取得重要进展，“四梁八柱”性质的生态文明制度体系初步建立。中央全面深化改革领导小组审议通过40多项生态文明和生态环境保护改革方案，生态文明建设目标评价考核办法、党政领导干部生态环境损害责任追究、中央环境保护督察、生态保护红线、控制污染物排放许可制、生态环境监测网络建设、禁止洋垃圾入境、绿色金融体系等一批标志性、支柱性的改革举措陆续推出，开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度、区域流域机构、生态环境损害赔偿制度等改革试点，为深化改革积累经验。环境法治保障进一步强化，环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、环境影响评价法、环境保护税法、核安全法和建设项目环境保护管理条例等法律法规完成制修订。最高人民法院、最高人民检察院出台办理环境污染刑事案件的司法解释，北京、陕西、河北等10个省（市）组建环保警察队伍，生态环境司法保障得到切实加强。

特别是这次党和国家机构改革，组建生态环境部，整合分散的生态环境保护职能，进一步充实污染防治、生态保护、核与辐射安全三大职能领域，加强统一监管，实现了“五个打通”：一是划入原国土部门的监督防止地下水污染职责，打通了“地上和地下”；二是划入水利部门的组织编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护，以及南水北调工程项目区环境保护等职责，打通了“岸上和水里”；三是划入原海洋局的海洋环境保护职责，打通了“陆地和海洋”；四是划入原农业部门的监督指导农业面源污染治理职责，打通了“城市和农村”；五是划入发展改革委的应对气候变化和减排职责，打通了“一氧化碳和二氧化碳”。同时，贯通了污染防治和生态保护。新组建的生态环境部，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，重点强化了统一生态环境政策规划标准制定、统一监测评估、统一监督执法和统一督察问责四大职能，充分体现了习近平生态文明思想，尤其是体现了统筹山水林田湖草系统治理的整体系统观和用最严格制度保护生态环境的严密法治观，实现了所有者和监管者分开，相互独立、相互配合、相互监督的要求，将在一定程度上解决长期以来我国生态环境领域体制机制方面存在的部门职能交叉重复、叠床架屋、多头治理问题，以及监管者和所有者职责边界不清、既是“运动员”又是“裁判员”等问题。

同时，聚焦重点领域和关键环节，进一步深化放管服改革，不断加大简政放权和职能转变力度，大力清理规范行政审批事项，强化事中事后监管，优化政务服务，在推进生态环境治理体系和治理能力现代化的同时，充分释放发展活力，激发有效投资空间，创造公平营商环境，引导稳定市场预期，实现环境效益、经济效益、社会效益相统一，为经济高质量发展和生态环境高水平保护提供有力支撑。

经过不懈努力，我国生态环境治理模式进一步优化，新的生态环境治理体系正在形成。在工作理念上，对保护与发展关系的认识更加深刻，人与自然是生命共同体、绿水青山就是金山银山等理念正在牢固树立，抓生态环保就是抓发展、就是抓可持续发展逐步深入人心；在工作动力上，从以自上而下为主，向自上而下、自下而上相结合转变，发挥社会监督作用，努力构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的生态环境治理体系；在工作目标上，从以抓污染物总量减排为主，向以改善生态环境质量为核心转变，努力提供更多优质生态产品，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要；在工作任务上，坚决向污染宣战，着力解决突出生态环境问题的同时，加强生态保护与修复，推动加快形成绿色生产和生活方式；在工作格局上，从生态环境部门单打独斗的“小生态环保”，向地方党委、政府及其有关部门落实“党政同责、一岗双责”的“大生态环保”转变；在工作对象上，从以监督企业为重点，向“督政”与“督企”并重转变；在工作手段上，从以环境影响评价制度为主，向环境影响评价、排污许可、“三线一单”等制度一起抓转变；在工作保障上，着力强化环境法治、科技支撑、资金投入、基础能力和国际合作等保障，并取得显著进展。

在看到成绩的同时，也应当看到，生态环境治理领域还存在不少短板，基础仍很薄弱，实现生态环境治理体系与治理能力现代化任重道远。本次研讨会围绕生态环境管理体制、生态环境保护综合执法管理体制、应对气候变化管理体制等方面开展讨论，十分必要。总体而言，这些领域的改革工作正在积极推进并取得重要进展，但仍然还有不少工作要做。

从生态环境管理体制来看，生态环境部按照“先立后破、不立不破”“编随事走、人随编走”原则和“先转隶、再‘三定’”步骤要求，积极推动相关职责及机构和人员编制划转事宜。截至目前，生态环境部“三定”规定已经印发，机关和部分事业单位转隶任务已基本完成。但还存在一些问题，一是当前生态环境管理体制与生态环境事业发展需要、打好污染防治攻坚战的繁重任务相比，依然需要进一步完善，政府职能有待进一步转变。二是机构改革后，新组建部门在事权划分、职能配置和机构设置等方面仍有待进一步完善，中央与地方之间的分工仍然存在一些需要磨合和进一步明确的问题。三是生态环保“党政同责、一岗双责”的制度政策还不完善，在改善生态环境质量的同时倒逼高质量发展方面还存在不足。

从生态环境保护综合执法管理体制来看，根据中央改革要求，生态环境部正在牵头开展生态环境保护综合行政执法改革，推进整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法。目前已形成《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》。江西等地方已开展生态环境保护综合执法体系的探索，并取得了不少成功经验。目前存在的问题主要包括，一是生态环境执法涉及部门多，职责分割严重，缺乏协调，分散执法观念根深蒂固，整合难度较大。二是生态环境监管执法保障能力普遍较弱。生态环境监管执法能力呈现“倒金字塔”特征，越到基层，力量不足的问题越突出，“小马拉大车”现象未得到根本改观，需要在生态环境保护综合执法改革中着重考虑。

从应对气候变化管理体制来看，已相应调整国家应对气候变化及节能减排工作领导小组组成人员。积极开展试点示范，先后三批开展低碳省市试点，推动了应对气候变化相关规划统计制度的建立与实施，一些城市制定了温室气体排放达峰时间表和路线图，探索运用信息技术加强排放统计与管控。以发电行业为突破口，启动了全国碳排放交易体系，积极构建全国碳排放权交易市场，积极探索气候投融资试点，推进低碳技术研发推广。存在的问题主要有，一是应对气候变化的法治体系还不健全，目前直接规范温室气体排放的部门规章或规范性文件法律位阶较低，在发挥制度效力方面受到限制。二是如何使应对气候变化和大气污染治理的各项措施协同增效，还有待进一步研究实践。三是地方应对气候变化能力有待提高，全国碳交易市场还不完善，应对气候变化投融资体制、温室气体排放源管控措施等还存在缺位。

三、加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化，坚决打好打胜污染防治攻坚战

下一步，生态环境部将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，认真贯彻习近平生态文明思想，全面落实全国生态环境保护大会各项决策部署，坚持以解决制约生态环境保护的体制机制问题为导向，以强化地方党委、政府及其有关部门生态环保责任和企业生态环保守法责任为主线，以提升生态环境质量改善效果为目标，统筹当前和长远，坚持标本兼治，建立健全生态环境保护领导和管理体制、激励约束并举的制度体系、政府企业公众共治体系，显著增强综合管理、执法督察、社会服务能力，大幅提升专业素质和保障支撑水平。具体举措包括：改革生态环境管理体制，推进生态环境保护综合执法队伍的整合组建，加强包括应对气候变化在内的生态环境监管能力建设，构建规范化、标准化、专业化的生态环境保护人才队伍。

在生态环境管理体制方面，继续做好生态环境部机构改革相关工作，推进跨地区环保机构试点，加快组建流域环境监管执法机构，按海域设置监管机构，全面完成省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革，完善中央和省级生态环境保护督察体系，推动督察工作向纵深发展。

在生态环境保护综合执法管理体制方面，配合有关部门加快出台生态环境保护综合执法改革的指导意见，推进综合执法队伍特别是基层队伍的能力建设，提高执法人员素质。加强基层环境执法标准化建设，统一执法人员着装，提高执法机构硬件装备水平。推动移动执法系统建设与应用，实现国家、省、市、县四级现场执法检查数据联网。

在应对气候变化管理体制方面，充分发挥国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的作用，加强应对气候变化工作的统筹协调。推动地方应对气候变化工作队伍建设，开展应对气候变化能力建设和人员培训，不断提升应对气候变化工作水平。进一步加强应对气候变化工作的政策协同，将应对气候变化管理融入现有的生态环境统计、监测、督察、执法等政策体系，实现协同管理、协同控制，促进应对气候变化与改善生态环境质量的有机融合，增强控制常规污染物及温室气体排放的协同效益，助力转方式、调结构，提高增长质量、形成增长新动能。