改革机制谈之领导小组

● 周 望

改革开放以来，在丰富的改革实践尤其是新时代全面深化改革实践中，一些持续性长、遍及性广、活跃度高的中观层次改革机制值得关注，这其中的一个重要机制就是领导小组。领导小组机制是对广泛存在的领导小组、协调小组、工作小组、联席会议、委员会等议事性、协调性工作机构和机制的总称。为加强对改革行动的组织和领导，成立相应的改革领导小组，已成为一种改革工作惯例。尤其是全面深化改革启动以来，纵向上从中央到地方、横向上各个具体领域已存在的全面深化改革领导小组，以及其他为数众多的专项专题改革领导小组，全方位地主导着各层级、各领域的改革活动（见表1）。

领导小组的功能，主要在于对改革工作的组织领导。改革事项的复杂性、跨部门、跨地域等特征日趋明显，单一部门往往难以胜任，这就需要新的组织运行模式和机制。领导小组的作用方式，就是通过对常规序列机构中相关因素进行“定向选取”和“重新组合”，党政主要领导人担任领导小组的正副组长，职责相关联的若干常设部门根据业务相近程度重新排列组合成为领导小组的成员单位。于是，改革启动之后，各种事项的组织、沟通、协调，得以通过领导小组这一新平台实现并顺利运转。在领导小组正副组长的“高位推动”下，领导小组各成员单位“各领其命”“分头去办”，改革工作能够很快有效运转起来。

一、领导小组机制的延续性

对若干重要领导小组的历史基因进行整体式回溯，可把领导小组机制的发展演化划分为三个主要阶段。即从最初的中央工作5小组体系，进阶到较为齐全的中央领导小组6门类体系，再到当前的中央全面深化改革领导小组及6专项小组体系。在类型分布、功能定位、职责配置等方面，各个不同时期的领导小组呈现出较为明显的前后承继性（见图1）。

领导小组机制开始进入到中国治理舞台的标志性事件，是中央工作5小组的成立和运行。1958年6月10日，党的八届四中全会结束后，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》（以下简称《通知》），决定成立财经、政法、外事、科学及文教等5个小组。《通知》指出：“党中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组。这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权”。这一通知较为全面地提出在中共中央层面设立相应的小组，并确立了其在治理体系中的基本功能和地位。

经过反复的调整、重组与新设，领导小组机制在中国治理体系中的运行逐渐趋于稳固和常态化。到党的十八届三中全会之前，中共中央层面的各个领导小组已经稳定分布在组织人事、宣传文教、政治法律、财政经济、外事统战、党建党务这六大门类中。除了这些保持着常规性运行的重要领导小组之外，中共中央出于工作需要，还会经常性地设立一些临时性的领导小组。这些领导小组在特定领域、一定时间段内发挥重要作用，待任务完成后同步撤销。

表1 中央全面深化改革领导小组历次会议中有关于“领导小组”的表述

随着全面深化改革事业的启动，领导小组机制继续在新时期、以新的形式发挥作用。为完成重大战略性任务、有效推进各项重大改革，一批新的高层次领导小组陆续产生并开始运转，如2012年下半年成立的中央海洋权益工作领导小组、2013年12月30日成立的中央全面深化改革领导小组、2014年2月27日成立的中央网络安全和信息化领导小组、2014年3月15日成立的中央军委深化国防和军队改革领导小组、2015年7月30日成立的中央统战工作领导小组等。其中最引人注目的是中央全面深化改革领导小组及6个专项小组。成立伊始，中央全面深化改革领导小组就被定位为改革的“顶层设计者”，负责承担改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实等。同时，从该领导小组被赋予的具体职责内容来看，基本覆盖了改革的所有领域和全部重要环节。因此，中央全面深化改革领导小组实际上是一个改革的“全面负责者”。为了与自身职责设计更加匹配，同时也为了更好地完成承担的重任，中央全面深化改革领导小组还在其下设置了经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革6个专项小组，它们分工负责、分口把关，各自独立承担着改革任务。以此为开端，各个业务部门、地方各个层面的全面深化改革领导小组陆续成立，全面深化改革领导小组形成了一套完整的组织体系。

二、领导小组机制的现代化

就现实功效来看，领导小组机制在功能定位、组织架构、运作方式等方面都有着较为独特的设计，能有效地克服部门主义、本位主义、地方主义等局限，进而确保整体性和战略性治理目标的实现。同时，也要看到，领导小组机制在现实运行中也带来了一些衍生影响。要更好地契合治理现代化的发展要求，领导小组机制未来需在运行的法治化、标准化、公开化等方面有效提升。这包括强调领导小组运行的规范度和程序性、确立领导小组设置和撤并的标准化条件、明晰领导小组的权责关系、健全对领导小组的监督和评估机制等。

在推进领导小组机制运行现代化所需尽快推进各项工作中，最为核心的是理顺正式制度体系与领导小组机制之间的关系。领导小组机制承载着填补常规组织体系力不能及之处这一职责使命，同时又与正式制度体系中的各种要素存在着紧密联系。一方面，为弥合、填补正式制度体系中的功能缝隙和职责空白，通过“定向选取”和“重新组合”各种制度性要素，在正式制度体系之外形成了领导小组机制这一“独立设计”。正式制度体系自身的特点和需求决定着领导小组的规模、类型和存续等。另一方面，领导小组的功能发挥都需要借助和依赖正式制度体系中的各种资源。领导小组的设置及运行并非“自成一体”、“另起炉灶”，他们仍然需要借助、依靠常规组织机构中的相关要素，只有通过这些要素才能发挥其组织使命。领导小组机制在承担着补充和协助性角色的同时，也对正式制度体系施加了相应的作用力。

图1 领导小组机制演进简示

在全面深化改革时期，几乎任何一个方面的改革议题都具有跨部门、跨地域、系统性强、战略意义深远等特点。面对种种牵扯到各方面关系和利益的大问题、新问题，全面深化改革领导小组、各个承担具体改革任务的领导小组，与正式序列机构中的相关部门一起，相互配合、形成合力，协同参与这一系统工程。由于参与到改革行动中的机构及人员范围达到了前所未有的广泛性，因而保持改革活动中协调、组织、实施等关键环节的顺畅，就构成了全面深化改革工作本身的一个重要组成部分。即便是具有极大权威的中央全面深化改革领导小组，在成立伊始就已强调提出与正式制度体系中的其他要素保持有效互动的重要性。具体包括：专项小组、中央改革办、牵头单位和参与单位，要建好工作机制，做到既各司其职、各负其责又加强协作配合，形成工作合力；有关部门的改革责任机制也要尽快建立起来，并同领导小组形成联系机制。需要强调的是，领导小组机制的建立及运行，虽然在某种程度上是对已有部门分工的一种超越，但决不是要代替这些部门行使职责，更不是要闲置现有组织体系。以治理现代化为目标，就是要将领导小组机制更为合理且有机地置于中国党和政府治理结构中，更好地实现领导小组机制与正式制度体系中各种要素之间的互促、协同发展，共同对改革事业贡献力量。