浅谈PPP模式在云南省农田水利项目的应用

李仲　陈少妹

摘 要 PPP模式作为发展农田水利项目的有效途径，能有效解决农田水利的“最后一公里”问题，但农田水利项目也对社会资本的引入有着较高的要求。基于此，以云南省陆良县恨虎坝中型灌区为例，探讨PPP模式在云南农田水利项目中取得的成效以及遇到的问题。分析表明，引入社会资本能有效解决恨虎坝灌区水利基础设施建设资金的来源问题；企业加盟能提高落后地区的工程技术和管理水平；农田水利工程缺乏实际抵押物，难以获得银行融资；农田水利工程盈利方式单一，还款能力差，PPP模式难以持续。

关键词 农田水利；PPP；恨虎坝

中图分类号：F323 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.18.092

1 项目背景

2014年6月，汪洋副总理考察云南水利工作，实地考察了云南省陆良县恨虎坝中型灌区，并对云南省水利改革提出了相关要求。云南省水利厅将陆良恨虎坝中型灌区、陆良县小百户镇中坝村、澄江县高西社区作为云南农村水利改革试点，按照“先建机制，后建工程”的总体要求，在恨虎坝中型灌区引入社会资本和市场主体，以解决农田水利“最后一公里”问题[1]。

PPP模式是指政府与私人部门建立合作关系，在农田水利工程基础设施建设过程中，引入社会资本对农田水利工程进行建设和管理。由于云南省地处于少、边、穷地区，基础设施建设主要依靠政府投入，政府财政压力较大，管理经验缺乏，现有农村水利管理水平落后，只有通过采取PPP模式才能解决农田水利设施建设、运营和管理“最后一公里”的问题。PPP模式在陆良县恨虎坝中型灌区试点的应用，已成为云南省农田水利发展的必经之路。

2 项目区基本情况

2.1 基本概况

陆良县地处云南省东部珠江流域南盘江一级支流上游，恨虎坝中型灌区改革试点工程项目区，位于陆良县西部的小百户镇。项目区所在地属炒铁村委会，农业种植作物主要以水稻、烤烟、洋芋、玉米为主，人均占有耕地面积667 m2。灌区主要供水水源为恨虎坝水库，已建成干渠10余公里，但无田间工程配套设施，灌溉主要靠农户拉水[2]。

2.2 存在的问题

2.2.1 灌区运行管理水平落后

灌区内水利工程管理体制不健全，运行机制不合理。云南省在实施农村水利改革前，主要由政府主导水利工程基础设施的建设，存在重建设、轻管理，重枢纽、轻配套的普遍问题[3]，政府主导投入资金有限，大多工程缺乏资金投入配套设施的建设和维护，同时灌区灌溉技术落后，缺乏资金对灌溉技术进行更新，灌区的供用水管理水平较差。

2.2.2 现有水价低，节水意识薄弱

灌区核定的水费标准较低，农业灌溉水价仅0.04元/m3[2]，

远低于用水成本。落后的灌溉技术也造成了水资源的浪费，大水漫灌、串灌是改革前普遍使用的灌溉方式，低廉的水价及按种植面积收费的传统管理方式，淡化了农民的节水意识。

3 改革内容

3.1 机制建设

针对陆良恨虎坝中型灌区存在的主要问题，改革机制主要需要解决的问题为合理水价的制定以及管理模式的转变。

3.1.1 初始水权建立

通过自上而下进行用水总量控制指标分解，最终确定项目区可供水量，通过种植结构需水计算最终确定恨虎坝中型灌区用水总量控制为323万立方米[4]。根据用水总量控制指标，建立初始水权分配机制，将用水量确权到户，由陆良县水务局核定后将农业用水水权证颁发到农户，农户根据水权证来行使水资源的使用权。

3.1.2 合理水价制定

对供水成本以及运行水价进行进一步复核，在引入社会资本646万元时，供水成本水价为1.28元/m3，运行水价为0.79元/m3[4]，考虑用水户承受能力和支付意愿，最终执行水价为0.79元/m3。

3.1.3 实行节水激励

在合理水价及用水控制指标的基础上，对农户进行节水激励，鼓励农民改善落后的灌溉方式，激发农民学习使用灌溉新技术的热情。陆良县人民政府对采取节水措施的用水户，按年度给予奖励，对于用水量超过水权证核定的用水额，采取超额增收的方式进行补收。

3.2 工程建设

工程建设需要解决的主要问题为灌溉制度的改进，实施微灌高效节水灌溉措施，设计灌溉面积672 hm2，主要的工程建设内容为新建泵站2座，铺设灌溉管道

243 km，田间管网1 111 km，并在田间配套用水计量设施472套和用水自动化控制系统[5]。

4 社会资本的引入

4.1 主要内容

2014年11月27日，陆良县恨虎坝中型灌区创新机制试点项目召开引入社会资本投资招商比选会。招商公告通过报刊及网站等媒体进行了公开发布，共有12家投资单位报名参加，最终经过比选，确定了甘肃大禹节水集团股份有限公司为本试点项目的投资企业，恨虎坝也是全国首个引入社会资本投资的农田水利试点项目[6]。

最终确定的工程建设投资方案：政府投入2010万元，社会融资646万元（其中大禹节水集团公司的投资为452万元），群众自筹55万元。资金主要进行田间工程的建设、经营和维护，水源工程、计量设施及自动控制设施由政府投资建设和管理。

4.2 取得的成效

4.2.1 解决了农田水利工程建设资金来源问题

基础设施建设若由政府单一出资投入，政府压力大、资本利用效率低下，而社会资本的引入，可以有效减轻政府的财政负担，极大提高资本的利用效率。恨虎坝中型灌区田间工程建设投资中政府投入占比为74%。

4.2.2 提高了管理水平

恨虎壩农田水利工程长期处于政府部门的建设和管理，由于政府缺乏实际的建设和管理经验，农田水利工程得不到有效管理，落后的灌溉技术既浪费了水资源，又阻碍了水价的合理制定。而大禹节水集团股份有限公司的加入，不仅将在恨虎坝灌区推广了节水灌溉的先进技术和经验，同时带来了先进的管理经验。

为使公司与农户有效合作，村民自愿组建了用水专业合作社，采取“企业+合作社”的模式，共同参与水利工程建设管理和运营[7]。企业和合作社共同出资，组建陆良大禹节水农业科技有限公司，成为恨虎坝中型灌区的投资、建设、管理主体。农民既是用水户又是投资人，更能发挥主观精神参与工程的管护。

4.3 存在的问题

4.3.1 难以获得融资，企业投资压力大

由于恨虎坝中型灌区田间工程建设主要为管道建设，无实际抵押物，企业难以获得银行融资，增加了企业一次性投资负担，而水利工程收益年限长，尤其是农田水利工程，管道在建设完毕后的运行管护费用高，收益达不到管理费用。

4.3.2 盈利方式单一，还款能力差

恨虎坝中型灌区作为典型的农田水利工程，盈利方式单一，仅能靠征收用水户水费。最终执行水价考虑用水户承受能力和支付意愿，也仅为运行水价，水价相较成本仍然偏低，还款能力差。最终由于工程运行维护成本高，水费收益达不到管理费用，进一步拉长了工程的收益年限，导致甘肃大禹节水集团股份有限公司撤出了项目的后期运行管理。

5 结语

陆良县恨虎坝灌区作为云南农村水利改革试点，成功实现了“先建机制，后建工程”的总体要求。在建立初始水权，水价改革等机制中都取得重大成效，可逐步复制推广到云南省大中型灌区、高效节水灌溉等农田水利工程中，甚至骨干水源工程、农村饮水安全工程均可借鉴该经验。

恨虎坝水利改革试点，也是引入社会资本解决农田水利“最后一公里”问题的典型案例[8]，社会资本的引入在云南各类水利工程中起到示范作用，帶来了宝贵的经验。虽然恨虎坝灌区项目中社会资本未能长效持续，但在农田水利工程建设管理中实施PPP模式，是社会资本进入农田水利行业的一次重大突破和有益尝试。未来还需进一步研究影响PPP模式在农田水利工程应用中可持续的关键因素。

参考文献：

[1] 吴德平.引入社会资本解决农田水利最后一公里问题云南恨虎坝改革试点浅析[A].云南省水利学会2016年度学术年会论文集[C].云南省水利学会，2016.

[2] 戚娜，王树鹏，马显莹.引入民间资本解决恨虎坝灌区“最后一公里”问题经验探讨[J].水利发展研究，2016，16（4）：7-9，20.

[3] 董国华.农业水利化“重建设轻管理”困局之解[J].人民论坛，2011（28）：66-67.

[4] 吴德平.引入社会资本解决农田水利“最后一公里”问题的恨虎坝探索[J].中国水利，2016（1）：4-7.

[5] 陶丽琴.从政府的“独角戏”到政府与社会资本的“二重唱”[N].中国水利报，2016-01-01.

[6] 刘伟芳.大禹节水中选全国首个引入社会资本投资农田水利试点项目[J].中国水利，2014（23）：74.

[7] 亚盛祥.陆良县恨虎坝中型灌区引入社会资本解决农田水利建设与运营管理实践探索[J].水利建设与管理，2015，35（11）：80-82.

[8] 王淑娟.恨虎坝做活“水文章”[N].云南日报，2015-09-16.

（责任编辑：赵中正）