甘肃省医养结合推进现状、问题与对策研究

吕英 曹晨 王晓庆

摘 要：老年群体队伍不断壮大，老龄化形势越发严峻，老年人照料问题日益突出，为积极应对人口老龄化带来的负面影响，国家从顶层设计层面提出了“医养结合”理念。通过对甘肃省医养结合现状的调研，深度分析了甘肃省医养结合工作存在的问题，并对医养结合良性发展提出针对性建议。

关键词：医养结合；甘肃省；人口老龄化

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.26.009

0 引言

老年群体随着身体素质下降，表现出既要养老、又要看病的需求，但我国现状是“养不能医，医不能养”。一方面，传统的养老院无法提供专业化的治疗和康复护理服务，老人经常奔波于医院、养老院之间，不仅浪费时间，得不到及时的就诊，也给家人带来压力和不便。另一方面，医院无法提供养老服务，老人大多患有高血压等慢性病，需要长期治疗，形成严重的“压床”现象，床位流转率低，医院无法发挥其应有的价值。这对我国养老模式的发展提出了新的要求和挑战，如何推进养老服务与医疗服务的有效结合，是目前中国政府面临的保障人民生活质量、创建和谐发展社会的重大问题之一。

为积极应对老有所依、老有所养，实现“养”和“医”无缝衔接，“医养结合”应运而生。2013年，国务院先后出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》和《关于促进健康服务业发展的若干意见》，指出要统筹医疗服务与养老服务资源，探索医疗机构与养老机构合作新模式。

医养结合模式的提出给老年化严峻的甘肃省指明前进的方向。近年来，甘肃省积极推行医养结合实施，但我省老年人口基数大、增速快，养老机构和医疗机构推进“医养结合”困难重重，仍无法满足老年人日益增长的功能性需要。如何有效衔接医疗资源和养老资源，实现医养结合有序发展仍是目前我省亟待解决的问题。

1 甘肃省医养结合政策梳理

自“医养结合”提出以来，甘肃省政府积极响应中央号召，先后出台文件统筹养老服务资源和医疗服务资源。2016年3月，甘肃省卫生计生委等八部门依据甘肃省发展现状联合发布《关于加快推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》，意见指出保障基本，突出重点。通过医疗和养老有机结合，确保人人享有基本健康养老服务。2016年4月，为加快推进医养结合“试点先行、示范带动”，省卫生计生委与民政部门联合印发了《关于确定省级医疗卫生与养老服务相结合试点单位的通知》，确定了省第二人民医院、省第三人民医院等6个单位为省级医养结合试点单位并确保取得成效。2016年7月，两部门再次印发了《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》，就医疗机构设立养老机构、养老机构内设医疗服务室等审批许可做出了明确规定，确保建立一站式“无障碍”审批通道，并提供政策保障和相关支持，促进医养结合工作有序推进。2016年8月，《医疗卫生与养老服务相结合工作重点任务分工方案的通知》，明确各部门职责以及权利义务，鼓励探索开展形式多样的合作机制，确保医养结合各项工作任务落到实处。

2 甘肃省医养结合推进的现状

截至2015年，甘肃省60岁以上老年人389.35万人，占常住人口的14.99%，截至2016年，65岁及以上老年人数为236.72万，占全省人口9.07%，预计到2020年，全省60岁以上老年人将超过435万人。同年，全省人均GDP为 26209.56元，均低于全国平均水平，呈现出人口老龄化超前于社会经济发展的现象，“未富先老”问题十分突出。

目前，甘肃省在医养结合试点、医养结合服务推进、养老护理人才培养等方面成效显著。全省14个市州79个县市区出台了医养结合政策文件，确定国家级、省级、县市区试点地区和单位48个，市县乡试点机构303个。全省136个二级以上综合医疗机构为老年人开设就医绿色通道，33%的医疗机构通过与养老机构建立合作关系或签订合作协议等方式为机构老年人开通绿色通道和双向转诊服务。养老护理人才队伍建设也取得巨大突破，自2016年以来，全省共建立养老服务培训基地和技能鉴定机构11家，先后组织培训养老护理员4898人，持证上岗率达到70%。

3 甘肃省医养结合推进存在的问题

3.1 养老机构推进“医养结合”困难重重

目前甘肃省397家养老机构中已有166家可以为机构内老年人提供医疗服务，但养老机构内设医疗设施的比例不足10%。我省养老机构推进“医养结合”困难重重，表现在两方面：第一，卫生部门规定，申请医疗机构职业许可的前提是具备医务室的功能分区等硬件要求，如诊室的分类等，而我省养老机构大多规模较小，建筑面积有限，申请医疗机构职业许可比较“为难”。试点单位城关区康乐医院将心理咨询室、营养咨询室、戒烟实验室合三为一，挤在不到10平米的小屋。第二，申请医保定点资质要经过上报资料、现场察验、公示以及审批等一系列复杂的手续，时间周期较长。试点庆阳市医疗机构执业许可办理，申请人需要提交《医疗机构申请执业登记注册书》等八份资料，45个工作日内才可完成办理。

3.2 醫疗机构参与养老服务的热情不高

公立医院虽然是政府举办纳入财政预算，突出公益性，但逐利机制尚未彻底破除，对进入“投入多，利润薄，回报周期长”的养老行业意愿不够强烈。数据显示，目前甘肃省各市县综合医院老年病科均未全面建立，省会兰州市仅18家医院设置了老年病科和老年床位，占比69%；试点庆阳市仅第二人民医院建有老年保健医院，设立老年病科的二级以上医院也仅有3家，占比仅19%。另外，设立养老机构，对老年人生活的配套设施要求较高，需要长期高额的资金投入来配备完善的医疗设施。由于缺乏专项资金支持，目前甘肃省尚未就医疗机构设立养老机构享受相应补贴方面出台和落实相关优惠政策。因此，医疗机构内设养老机构、开展养老服务受到的外在激励不足，热情不高。

3.3 社会力量参与养老服务力度不足

我省社会力量投资建设的养老机构共37家，床位6112张。虽然我省的社会力量与民间资本在一定程度上参与养老服务业，但总体规模偏小、参与程度不足，其整体发展还不能适应人口老龄化带来的巨大市场需求。一方面，“非营利性”决定了社会力量所参与的养老服务业具有“微利”和公益性的特征，一直以来，社会活动大多表现为捐赠衣物、捐赠生活必需品等。另一方面，与公办养老机构相比，民营养老事业无论在资金、土地保障还是政策配套等方面均处于弱势地位，融资难、用地难仍是困扰社会力量和民间参与养老服务业发展的最大难题，抑制了民间资本参与养老服务业发展的积极性。

3.4 专业照护人才稀缺

养老机构护理人员紧缺，护理能力有待提高。目前，全省共有养老护理员3894名，与机构养老床位比例1：16，远远高于国家要求的“一位全护理人员服务两位老人”的标准。护理人员大多属于临聘人员，没有编制。如庆阳市社会福利院166名职工中仅有26名正式职工，占比15.7%，员工福利难以保障，护理工作脏、累、苦、枯燥乏味且待遇水平不高，很难吸引到专业人才从事相关工作。兰州市公立养老院护理人员工资扣除五险实际可得3000元左右，庆阳市公立养老院护理人员工资仅1500左右且尚未缴纳五险。目前，甘肃省养老院护理人员主要以“4050”人员构成，文化水平和持证上崗率低，几乎都是边工作边积累经验。

3.5 医养结合以基层为重点不突出

目前，甘肃省医养结合工作还未全面渗透到社区和家庭。我省依托社区服务设施建设和“双联”行动，支持以城乡社区日间照料中心为载体的养老服务设施建设，现覆盖38%的行政村（社区），无法满足高龄、失能老年人生活照料和医疗护理叠加的服务需求。甘肃省居家养老家庭医生服务签约包补助、长期护理保险等配套长效机制还未建立。庆阳市自2016年被列为全国第一批医养结合试点城市以来，家庭医生签约服务老年人等重点人群覆盖率仅达到36.6%。因此，要改变“养老不治病、治病不养老”的现状，基层工作范围广、任务重。

3.6 养老服务信息化建设不足

由于受经济社会发展水平等诸多因素制约，全省社区养老服务信息化建设总体水平不高，尚处于起步阶段，存在明显不足。一是老年人参与率低。目前社区信息化建设在管理系统建设方面投入较多，而对养老服务信息化考虑较少，老人服务主要还是通过电话联系来实现，老人响应不积极。二是信息资源整合不够。涉及养老服务的单位都有自己的信息化平台，但基本上是自成体系、各自为政，“一站式”综合服务少，而且基础信息在不同平台间重复录入，行政服务效能低下，资源浪费严重。三是信息服务内容单一。有些社区虽然建立了信息化平台，但多数只能提供接入服务，而贴近老人生活、满足老人需求的综合服务内容不多。

4 甘肃省医养结合推进的政策建议

4.1 简化养老机构、医疗机构申请医养结合许可的程序

我省各级民政、卫生计生部门要建立一站式“无障碍”审批通道，相关部门应加强沟通、协作，简化机构设立审批程序，方便申办人办理机构申请。一方面，支持养老机构开办医疗机构，提供基本医疗服务。凡符合准入资格的，不得以任何理由限制。另一方面，鼓励医疗机构内设养老床位或转型为特色养老机构，并在建设、运营和相关税费方面给予优惠政策。

4.2 完善养老产业扶持政策体系

我省应出台“医养结合”养老产业的医疗保险政策、土地规划、财政补贴和税收等支持措施。扩大医疗保险范围，将“医养结合”养老机构产生的医疗护理费用适度纳入其范围内，建立长期护理保险制度，科学规范长期护理保险内容，通过政府财政补贴激励社会人员参保，以城镇职工医疗保险为平台，探索甘肃省长期护理保险试点。鼓励保险公司开办有关的商业保险，构建“医养结合”保险体系。同时，规划“医养结合”机构用地规模，鼓励利用闲置厂房、办公用房等改建医养结合项目，合理安排用地以促进产业健康发展。政府还应加大财政补贴力度，每年列支专项资金用于医养结合服务业。实施医养结合机构床位建设补贴、床位运营制度、人才教育培训补贴和医养结合项目收费减免制度。

4.3 鼓励社会力量参与养老服务业

仅靠政府力量难以应对日益严峻的人口老龄化，必须坚持政府主导和社会主体作用，按照“政府扶持、社会参与”的整体思路，将养老事业作为未来带动发展的新型拳头产业来抓。一方面，政府要制定优惠政策，通过土地优待、建筑优惠、服务补贴等优惠政策鼓励支持民办养老机构发展。鼓励社会力量积极融资，积极引导慈善资金、社会捐赠资金的介入，建立社会资本举办医养结合项目奖励机制，对社会投资举办的医养结合机构经评估达到一定额度，财政给予一次性奖励。另一方面，引导民间资本拓展适合老年人特点的文化娱乐、休闲旅游等服务，加强对残障老人的专业化服务。

4.4 加大人才培养和支持力度

首先，着力提升行业人员的医疗护理水平。将老年医学、康复医学人才作为急需紧缺人才纳入人才培训计划，鼓励高校开设相关的课程。对高等院校设置老年护理专业及相关养老技能培训专业的，由教育专项基金在相关基础设施配备、实习实训平台建设等方面给予适当支持。同时，市、县两级成立培训基地，将医养结合机构医护人员、护理员纳入年度培训计划，实施免费培训。其次，壮大医疗养老机构人才队伍。鼓励医疗机构组建专业护工队伍，加大培训力度，努力提供更高水平的签约护理服务。财政机构可划拨部分资金出来，用以提高工作人员的工资，或者建立医养结合护理员入职奖励、特岗补贴和工龄补贴。探索落实养老护理员“三金”补贴制度，鼓励相关的专业人员从事养老服务，提高从业人员的积极性。

4.5 落实以基层为重点

公共卫生服务、常见病诊治是社区卫生机构的长项，因此，社区卫生机构应与养老机构合作，开展定期体检、日常照料、上门巡诊等一体化服务，加强与居民的联系。做实家庭医生签约服务，以家庭医生团队为基础为签约居民提供免费基本公共卫生服务和个性化医疗保健服务，针对不同人群提供个性化服务，以实实在在的服务加强与签约人群联系，同时，加强家庭医生签约服务的质量控制，加大对签约服务数量、服务质量、服务满意度等考核力度。落实以基层为重点，需要政府和市场激励，让参与各方“有利可图”。例如，通过养老及医疗保险、政府补贴等让中低收入的老年人能支付得起基本医养服务费用。

4.6 搭建医养结合养老服务信息平台

建立养老服务信息网络系统，通过信息平台为老人及服务机构建立信息数据库和档案，开展老人健康档案信息化，建立电子病历、数据库等，实现养老机构与医疗机构共享老人健康数据，适时监督老人状况，做好养老机构与医疗机构的对接。将政府、社会服务机构等信息整合进入养老服务信息网络，向老年人推广智慧养老，鼓励老年人自主穿戴养老服务APP设备，使养老服务系统平台与老人需求、社会服务相衔接，保证信息中心能根据老人需求迅速开展服务；将养老服务信息化建设纳入“智慧城市”发展规划，与“智慧城市”建设同谋划、同部署、同实施，力争实现养老服务信息化网络全覆盖。

5 甘肃省医养结合政策实施的保障

為了支撑甘肃省医养结合有效可持续发展，积极应对老龄化问题，需要从以下几个方面做好实施保障。

5.1 建立部门联动机制，实现政策有效衔接

统筹各方资源，建立由政府主导、相关部门通力合作的协调推进机构，创立联席会议小组，总体部署医养结合养老服务事业，研究制定相关法规，厘清各部门的责任，打破行政壁垒，各部门全力配合，密切合作，逐步理顺医养结合中的各项政策，完善政策的执行主体，保证政策的有效对接，形成齐抓共管的推进机制。

5.2 抓好试点示范

试点单位是“医养结合”的“试验田”，通过兰州市、庆阳市、陇南市等试点单位总结经验得失，由点及面，探索适合我省的规律。规划建立以省级医养结合带头，市州为纽带，县市区为支柱的医养结合发展体系。各部门密切协作，共同筛选并确立一批集医疗、养老、宜居于一体的省级医养结合示范基地，逐步建立一批示范性强的试点项目，通过试点的示范作用适时总结经验并不断推广，推进医疗卫生与养老服务融合。

5.3 加强舆论引导

各级政府及相关部门树立正确的引导理念，通过政策支持、新闻、刊物、知识讲座等形式，宣传医养结合工作的意义，引导全社会转变传统观念，高度重视并积极投身于健康养老事业。总结医养结合试点单位的经验，加大先进经验的宣传力度，营造健康养老的信心和社会氛围。村（社区）和养老机构、医疗机构通过为老人免费体检、健康知识讲座等多种形式，宣传老年人康复理疗、慢性病防范等知识，引导群众树立正确的健康理念，进一步创设一种全社会关心支持养老事业的良好氛围。

5.4 加强考核和监督管理

各级卫生计生、民政等相关部门建立为老人服务质量的监督和评估机制，以老年人满意度、照护质量等为主要指标，对医养结合机构服务质量进行动态考核评估，加强养老服务的日常监管和指导工作。及时查处违法违规行为，对享受政府补贴而不履行政府职责、套取医疗保险费用等情节严重的医养结合机构依法进行处理。将医养结合工作纳入年度各市（县、区）目标责任制，加强对医养工作过程中的监督管理，定期对目标实施结果进行考核，确保责任到位，任务落实。

参考文献

[1]黄姗姗.“互联网+”对医养结合养老模式的影响分析[J].赤峰学院学报：自然科学版，2017，33（13）：33-34.

[2]汪碧薇.“医养结合”养老产业发展的探究——基于合肥市的调查研究[J].中国商论，2017，（1）：147-148.

[3]耿爱生，曹倩倩.农村医养结合适度发展：理论依据、现实困境及其消解[J].山东行政学院学报，2017，（3）：78-83.

[4]刘洪银.推行医养结合中的瓶颈与对策[J].开放导报，2017，（4）：93-96.