差别化土地政策与区域协调发展：互补亦或冲突

陆思璇

摘要：差别化土地政策是依据中国土地资源异质性特征提出来的，它虽然对区域土地利用及经济发展起到了良好的推动作用，但是从目前实施情况来看仍存在着诸多问题，如政策执行缺乏灵活性，对“度”的把控不够，补偿机制存在“短板”，不能维护利益受损区域的合法权益以及政策体系不完善等。因此，建议实行弹性的供地政策，完善相关补偿标准，加快构建差别化土地政策体系，增强差别化土地政策与其他政策的协调性，以促进区域之间协调发展。

关键词：差别化；主体功能区；补偿标准；弹性供地；政策体系

中图分类号：F061.5 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）14-0136-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.14.033 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： Differential land policy is put forward based on the heterogeneity of land resources in China，although it has played a good role in promoting regional land use and economic development，but from the current implementation situation，it still has lots of problems such as the lack of policy implementation flexibility，inadequate of control degree，the "short board" existence of compensation mechanism，without maintainability in legal rights of benefit injured areas，and imperfect of policy system. Therefore，it was suggested to adopt the flexible differential land supply policy，perfect the related compensation standards，speed up the building of differential land policy system，and strengthen the coordination between differentiated land polity and other policies，in order to promote the coordinated development among regions.

Key words： differentiation； main functional areas； compensation standards； flexible land supply； policy system

随着土地资源的日益稀缺，科学管理土地的理念也愈来愈得到重视，近年来中国土地利用方式逐渐实现了粗放型向集约节约型的过渡。同时，由于各区域资源禀赋的差异性，国土资源部于“十二五”规划纲要中明确指出要实施“落实资源优先节约，实施土地差别化管理”的战略部署，随后各地政府积极响应国家号召，制定各区域的差别化土地政策。差别化土地政策无疑成为各区域完善土地制度改革的重点。

差别化土地政策是针对中国土地政策“一刀切”的弊端提出来的，土地具有数量有限性和位置固定性两种特性，理应更加精细化和多样化地运用。此外，由于区域本身具有空间异质性[1]，即各区域在土地的数量、质量、结构等方面的差异，使得目前实行的具有普适性的宏观政策与土地差别化使用的原则背道而驰，这显然不利于土地利用效率的提高和资源效益的实现。

关于差别化土地政策，国内学者从不同角度对其进行了研究。有些学者对差别化土地政策本身进行了研究，如林超等[2]基于土地利用管理生命周期模型，从土地利用总体规划、土地利用年度计划管理和土地供应管理等5个方面构建了差别化土地管理政策框架体系。杨刚强等[3]基于土地资源、资产和资本的属性，从区域土地要素供给、土地资产价格和土地金融市场3个方面阐释了差别化土地政策的传导机制。有些学者是从差别化土地政策和区域协调发展的关系分析，何佳等[4]认为差别化土地政策的实行可能会带来区域利益的非均衡，提出要制定配套的補偿政策。任艳胜[5]针对主体功能区划分，定量测算了其对不同区域农地价值的管制程度。郭冬艳等[6]认为现有的土地政策类型主要分为三种，即区域差别化土地政策、产业差别化土地政策和地类差别化土地政策。

本研究拟从政策本身、政策体系以及补偿机制角度出发，探讨差别化土地政策面临的困境，分析其对区域非协调发展的影响，并提出相关的完善建议。

1 现有差别化土地政策面临的困境

1.1 政策实施灵活性不够，缺乏对“度”的把握

为了缩小中西部地区与东部地区的发展差距，政府在颁布的差别化土地政策中明确指出要合理配置土地资源，在用地指标分配上给予中西部地区政策倾斜，以促进中西部地区城市化和工业化的发展，从而带动区域经济的整体发展。尤其是对于经济刚刚起步的地区，土地对经济发展的边际效用较高，对地区经济发展起到了很大的促进作用。东部地区随着地区经济发展水平不断提高，土地对经济发展的推动力呈现边际效用递减的趋势，加上技术和人力资本等要素对土地要素的替代作用，使得土地对经济发展的边际效用进一步降低，因而国家有必要缩减对东部地区新增建设用地的指标分配，对经济相对落后的中西部地区以更多的政策支持。

但是给予政策上的支持并不意味着不顾经济发展的实际，一味地偏向中西部地区。据有关数据显示，东部地区建设用地占全国建设用地的比重已经由“十一五”的49.8%下降到了“十二五”的37.0%，而中西部地区却上涨到了63.0%。促进区域间协调发展是当前经济改革的重中之重，但是从目前中国经济发展状况来看，区域发展差距还将维持较长时间，在短时间内单凭缩减对东部地区供地的方式来促进中西部地区的发展，则可能会导致整体经济出现不增反减的状况。

同时，政府在制定供地指标时并未考虑时间因素的影响，比如有些地区会因为国家颁布的相关政策而在一段时间内出现经济大热的情况，那么原有的土地供应指标势必不能满足有关地区对土地的需要，如果此时政府部门只是盲目地执行相关政策，而不是灵活地增加供地量，就会导致违法用地现象的出现。因而有关部门在制定或执行政策时应该遵循灵活和适度的原则，不能墨守成规或急功近利。

1.2 差别化土地政策补偿机制不健全

1.2.1 生态补偿机制不健全 中国在“十一五”规划纲要中将国土空间分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类主体功能区。从字面上看，优化开发区和重点开发区无疑是国家财政重点资助和经济发展最为发达的地区，而限制开发区和禁止开发区则是国家进行生态保护的重点规划区。但是土地的资产性特征决定了两种用途所带来的经济和社会效应将产生截然不同的结果。优化开发区和重点开发区本身就是经济实力较为雄厚的地区，而限制开发区和禁止开发区相对来说经济比较薄弱，该项差别化土地政策的实施实际上就是牺牲了限制和禁止开发区的经济发展机遇，而将经济发展的任务完全分配给了优化和重点开发区，也就是说限制和禁止开发区要为优化和重点开发区的经济发展任务承担生态保护的成本，这对它们来说显然是不公平的。

虽然国家有关文件中提出对这类地区实施“合理的生态补偿”，但是该种说法过于模糊，不利于政策的执行。因为各地的资源禀赋具有明显的差异性，所需的生态补偿也因地而异。尽管有相关学者对生态补偿的标准进行过实地调研并得出了相关计算结果，但该类计算结果又因专家们所采取指标的不同而相距甚远，因此只有政府对相关生态补偿标准进行界定，才有利于生态补偿的落实，才能促进区域的协调发展。

1.2.2 土地发展权转移补偿缺失 在国家划分主体功能区以便发挥各地的资源优势、实施差别化土地政策时，容易形成“资源诅咒”[7]，即资源较为富足的地区反而比资源贫乏的地区经济增长得更慢，这个理论可以在省际关系中得到论证。以湖北省和浙江省为例，湖北省在功能定位时被国家划入粮食主产区，而浙江省却被划入了粮食主销区，据朱新华等[8]研究数据显示，粮食主销区无论是GDP总量还是增长速度都远远高于粮食主产区。也就是说粮食主产区的功能被定位为耕地保护和粮食供给，而不是实现自身的经济发展。根据有关学者的研究可知，土地兼具生产性和承载性，而土地用作承载性的用途所带来的效益要远远高于其生产性所带来的效益。这就说明粮食主产区牺牲了自身的土地发展和升值的权利来推动粮食主销区经济的发展和全国粮食的供给。

从图1可以看出，13个地级市粮食总产量的排名与GDP的排名在总体上呈负相关的发展趋势。从统计局提供的数据来看，江苏省内粮食供给总量排名前十的市（县）都是来自于苏中和苏北地区，这也就再一次验证了某些经济落后地区是为经济发达地区的发展买单的，而中国在土地发展权方面的规定也是比较笼统和模糊的，因而有必要完善相关的补偿标准，从而促进区域间公平发展。

1.3 差别化土地政策未形成完整的政策体系，反而加剧了地区发展的差距

中国现有的差别化土地政策可谓是“孤军奋战”，还没有形成一个完整的政策体系，且差别化土地政策与其他政策之间的衔接性和协调性还有待提高。容易导致差别化土地政策调控功能难以发挥，甚至出现地区之间的差距不断拉大的现象。政府虽然意识到了东部与中西部地区之间的发展差距，也提出了诸如“西部大开发”以及用地指标向西部倾斜等援西措施，但是却没意识到单靠各项政策独自发挥作用是难以解决这一问题的。经济发展问题是一项长期问题，必须要靠建立相关政策体系，发挥政策之间的合力作用才能解决。

据薄文广等[9]研究，虽然国家通过“西部大开发”等战略实现了西部地区人均GDP的飞快增长，且2001—2009年西部地区的实际GDP增长率超过了同期的东部地区，但是东部地区的经济发展水平仍然占有绝对优势，而这一优势是由东部地区的区位和历史发展成果所决定的。东部地区因为其历史成果所获得的人力、财力和物力资本是西部地区在短时间内无法企及的，再加上中国在主体功能区的划分上还存在“随意性”的特点，经济发展好的地区更容易被划分为重点或优化开发区，因此东部地区也就更容易获得政府在财政补贴上的支持和企业家们在投资建厂方面的青睐，若是此时国家再缺乏相关鼓励产业转移的政策，就更容易加剧地区经济发展的不平衡。

差别化土地政策体系的缺乏所导致的地区差距增大还体现在主体功能区的划分对不同功能区地价的影响上。以江苏为例，苏南地区在省内基本上扮演了經济发展“领头羊”的角色，2016年苏南地区房价的迅猛增长更是对其地位的稳固起到了推波助澜的作用。而与之相反，苏北等地的房价却基本未变甚至有个别地区还出现了倒退的现象。这一方面是由于苏南地区土地资源紧缺所致，另一方面是由于主体功能区的划分所致。如图2所示，主体功能区划分之前，苏南的地价为Pa，苏北的地价为Pb，两者之间的差距为（Pa-Pb）；在实施主体功能区划分后，苏南由于地理位置和经济发展实力被划分为重点或优化开发区，其内部土地资源更是供不应求，相应地，其地价增长到Pe，增长了（Pe-Pa）。而与之相反，由于苏北等地是粮食主产区或者生态保护区，其本来地价就低于苏南，再加上国家对限制开发区和禁止开发区的限制，其土地价值的实现更是受到了进一步的管制，这就使得其地价由原来的Pb下降到了Pc，即原先未实施政策前更加偏远地区的地价。地区之间地价差异更加明显，在原来的基础上增加了（Pe-Pa）和（Pb-Pc）。从图2不难看出，差别化土地政策的不完善使得区域差距进一步增大，这更加显示出了差别化土地政策体系的缺失对经济落后地区所带来的负面影响，因而有必要建立和完善差别化政策体系，以减少“资源诅咒”对该地区的消极作用。

2 结论与建议

2.1 实行弹性的供地政策

2.1.1 整体弹性 所谓整体弹性是指整个差别化土地政策体系都应该有可调节的余地，而不是牵一发而动全身[10]。整体弹性可以保证政策可以有较长的生命周期，在减少了频繁更换政策所带来的交易费用的同时，又避免了制定新政策所产生的“时滞效应”，因而更具效用和效率。从供地政策角度来看，政府可以在制定供地指标时预留10%左右的指标，以便在个别地区出现经济增长势头时政府可以及时起到“候补”的作用。

2.1.2 局部弹性 所谓局部弹性是指在政策实施的各个环节中都应该有一定的弹性，而不是呆板地按章办事，不知变通。在供地审批环节，对于大型公路、石油天然气等国家重点项目，由于其投资大、效用高，如果按照一般的供地审批流程势必会延误其进度。有些地区为了尽早收回成本，就会做出土地未批先用等违背国家法律法规的事情。因而在土地审批环节应该做到因事而异，对于一些项目级别高的重点工程应该纳入到国家先行用地政策的范围。同时为了鼓励西部地区提高未利用地的效率，应该减少其审批流程，从而提高其开发未利用地的积极性。

2.1.3 时点弹性 所谓时点弹性是指政策应当依据经济发展的不同阶段制定不同的供地指标。这里不仅指经济发展过热时实行紧缩性供地政策，经济发展滞后时实行扩张性供地政策，还应该指在经济发展的某一阶段内对供地政策进行把控。根据毛良祥[11]的调查研究，在中国城市化进程中，全国农村人口不断减少，但是农村居民的供地面积却不减反增，人均居住用地在1996—2008年增长了15.72%，这一现象说明了政府缺乏对经济发展某一阶段内的供地数量的控制，因而有必要实施据实供地政策，实现各个时点的供地均衡。

2.1.4 地域弹性 所谓地域弹性是指政策应当根据不同地域的发展实际制定供地标准。此前已有学者提出要在供地政策上予以中西部地区政策倾斜，因此本研究在强调这一点的基础上，提出应注意政策倾斜“度”的把握。在增加中西部地区供地数量之前，应该对西部地区的土地利用效率进行调研，看它能够最大程度利用的土地面积是多少。同时，应该对东部地区的存量土地利用效率进行调查，看它在充分利用存量用地之外至少需要新增多少供地面积以维持经济的正常运转。从而避免之前出现的中西部土地利用盈余，而东部土地供需严重失衡的情况。

2.2 完善相关补偿标准，推动补偿机制实施

鉴于相关补偿标准的缺失也是导致区域发展不协调的重要原因之一，完善相关补偿标准政策就显得尤为重要。它不仅可以增强区域发展的协调性，还能提高区域发展的公平性，为早日实现共同富裕添砖加瓦。目前关于补偿标准的不足之处主要有两个方面，一是相关补偿机制没有明确的补偿标准。这就造成了各个地方制定标准的随意性很大，使得不同的地区有着不同的标准，甚至同一区域内也会产生补偿的差异，这不利于维护区域之间的公平。因此政府需要明确政策语言，制定补偿的参照标准，给予地方一定的灵活性，使其在坚持国家总体政策的基础上依据自身实际调整相关补偿额度。

二是补偿政策的落实方面存在不足。这就需要政府设立专门的监管部门督促补偿政策的实施，尽快实现财政的横向转移支付，保障利益受损者的合法权益，促进地区之间协调公平地发展。

2.3 加快构建差别化土地政策体系，增强差别化土地政策与其他政策的协调性

1）应该对现有土地政策进行整理，对其中不符合当前实际的土地政策予以废除，防止已制定的政策之间出现冲突或矛盾。以西北藏区为例，国土资源部虽然赋予了它们先行先试的改革权利，并提出增加该地区的新增建设用地指标，以促进西北藏区提高未利用土地的使用效率，但是由于国土资源部并未调整以往关于严格控制未利用地指标的政策，导致西北藏区陷入了“虽有权利，但无资源”的窘境，未利用地使用效率也大打折扣。因而有必要对现有政策进行梳理，在制定新政策的时候还应该注意调整前期制定的相关政策，实现政策制定的纵向一致。

2）加快差别化土地政策配套政策的制定，构建政策体系，形成政策合力，以弥补单方面实施差别化土地政策所带来的负面效应。加快对土地利用评价和监督机制的构建以及土地供给政策、土地财税政策和土地金融政策的完善，形成能够对政策执行的事前、事中和事后3个阶段进行调节的政策体系（图3）。土地供给政策主要负责事前控制，政府在分配供地指标之前应对当地的土地需求情况进行实地调研，以制定出合理的土地指标分配方案，缓解土地供需矛盾。土地财税政策和土地金融政策主要负责事中控制，土地财税政策可以通过发挥地价这一经济杠杆的作用，减缓差别化土地政策的实施对经济落后地区地价的消极作用，同时在土地税费这一“收益再分配”工具的协助下，弥补落后地区收益损失并缩小地区收益差距。土地金融政策的完善可以促进土地金融市场的构建，这就为用地指标富余但发展资金缺少的地区提供了高效的融资渠道，也为用地指标紧缺但发展资金充裕的地区提供了额外的土地资源，实现了资源的有效配置。土地利用评价和监督机制主要负责事后控制，通过对各地土地利用效率的评估，为来年的指标制定提供参考意见，具体表现为对土地利用效率较高的地区可以适当多分配一些用地指标以激励其集约节约土地的积极性，对土地利用效率较低的地区可以适当减少指标的分配，以增加它对土地利用效率的重视。

3）加强差别化土地政策与其他政策之间的衔接性和协调性，使政策之间的联动作用得以发挥。差别土地政策应该加强与产业政策的合作，为符合当地产业政策导向的项目提供土地方面的支持，并通过控制用地指标的方法来推动区域产业结构优化升级和经济发展方式的转变，实现区域经济快速发展与土地高效利用“雙赢”，促进政策制定“横向一致”局面的形成。

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