生态环境保护部门在生态补偿机制建设中的职责与任务研究

张晓晴，万宝春，耿幸雅

（1.河北省环境科学研究院，河北 石家庄 050037；2.河北省环境保护宣传教育中心，河北 石家庄 050051）

1 生态补偿研究进展

党的十八大把生态文明建设放在突出地位。生态补偿是生态文明系统化思维的具体体现和政策工具，是生态资源环境价值“市场化”的公共制度安排。生态补偿的目标是追求“绿水青山”保护者与“金山银山”受益者之间的利益平衡，通过对生态利益的重新分配，建立协调社会经济发展与环境资源保护之间矛盾的机制。

20世纪80年代以来，国内外很多国家和地区进行了大量的生态补偿实践，涉及森林生态系统、公路建设、碳排放市场、景观保护、流域水环境等多个领域。国外最早的生态补偿研究源于高速公路生态补偿，此后对森林环境服务市场、补偿支付方式与影响贫困等进行了较多研究[1～4]。国内生态补偿实践开始于矿区生态和森林生态效益的补偿，近年来国内学者采用不同方法对自然保护区、湿地、流域、水源地等的生态补偿进行了实践研究。大多数研究主要针对生态补偿的概念内涵、理论基础，以及不同自然领域评估标准和机制框架构建。刘强等[5]运用生态保护成本法和条件价值评估法，对珠江三角洲城市群重要饮用水水源地——东江流域生态补偿标准进行估算；吴强等[6]建议探索小尺度的森林生态补偿标准和激励相容的补偿机制。郭辉军等[7]以云南省为例建立了以生态服务功能价值为最高标准、木材采伐价值为最低标准的自然保护区生态补偿标准确定方法。高新才等[8]提出甘肃矿产资源开发生态补偿机制框架，对补偿主体、方式、类型、标准等进行阐述。部分相关研究从主体功能区各区域间要实现基本公共服务均等化的角度出发，进行了主体功能区划生态补偿机制的创新研究[9～11]。本研究通过全面梳理国家对生态补偿的要求，以环境要素在其相关功能区划里的分类作为补偿方式，根据《河北省生态环境保护责任规定》和《河北省环境保护厅机关“三定”实施方案》，分析归纳了河北省生态环境保护部门在不同领域生态补偿方面的职责，旨为行政管理部门决策提供技术支持[12，13]。

2 基于环境功能区划的生态补偿职责和任务

2.1 国家对环境保护部门生态补偿的要求

国土空间优化开发及空间管制是生态补偿的基础和依据，生态补偿是空间管制得以实施，保障区域间均衡发展的基本途径[14]。2008年环境保护部和中国科学院联合编制了《全国生态功能区划》，综合考虑了生态系统类型、生态系统服务功能、生态系统敏感性等对自然地理空间进行非行政区性质的划分，是对国土空间进行分类生态管制的重要依据。2010年《全国主体功能区规划》印发实施，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类，确定了主体功能定位。

随着国土空间优化开发工作的不断深入，生态补偿的类型、层面和标准等也在不断改进，两者同步进行。党的十八大以来，生态文明建设的战略部署日益清晰，顶层设计取得突破，“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”是其中的重要内容。十八届三中全会进一步指出，实行生态补偿制度，坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。四中全会强调，用严格的法律制度保护生态环境，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规。党的十九大报告又将“建立市场化、多元化生态补偿机制”列为“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的内容之一，体现了生态补偿的重要性。

国家生态补偿发展要求基本建立。在《关于健全生态保护补偿机制的意见》中对生态补偿进行了系统全面部署，提出“十三五”末实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立[15]。明确指出了重点领域、重点区域和地区间的补偿任务，涉及国家发展改革委、林业局、财政部、环境保护部等不同部门。早在2007年9月，国家环保总局提出在自然保护区、重要生态功能区、重要矿产资源开发区和流域水环境保护区开展生态补偿试点工作，探索多样化的生态补偿方法模式，制定和完善生态补偿政策法规。本研究结合《环境保护部机关“三定”实施方案》[16]，梳理了国家对环境保护部门生态补偿的任务要求（表1）。

2.2 河北省生态环境保护部门关于生态补偿机制的职责与任务

2007年和2009年，河北省先后制定并实施了《河北省生态功能区划》和《河北省主体功能区划》。2016年，《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》强调了河北省健全生态保护补偿机制的具体工作安排和部门任务分工[17]。2017年，《关于推进建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》就河北省流域上下游补偿基准、补偿方式、补偿标准、建立联防共治机制、签订补偿协议等主要内容提出了具体措施。结合《河北省生态环境保护责任规定》和《河北省环境保护厅机关“三定”实施方案》，基于环境功能区划提出了河北省环境保护部门在生态补偿方面的职责和任务（表2）。

《河北省环境保护厅机关“三定”实施方案》和《河北省生态环境保护责任规定》明确提出，组织编制环境功能区划，参与制定本省国民经济和社会发展主体功能区划，包括组织编制全省环境功能区划，拟定地表水和近岸海域等专项环境功能区划，组织开展全省生态功能红线划定工作，组织制定和修编全省大气环境功能区划，参与制定全省主体功能区划。组织拟订和监督实施环境保护规划及重点区域污染防治规划，包括组织编制饮用水水源地、重点流域、近岸海域、地下水污染防治规划，拟定全省大气污染防治规划，组织编制全省自然保护区建设规划，组织编制农村环境保护规划及畜禽养殖污染防治规划。目前，全省已出台的环境功能区划和污染防治条例有《河北省水环境功能区划》 《河北省水功能区划》 《北戴河地区近岸海域环境综合整治及功能提升规划（2016-2018年）》 《河北省大气污染防治条例》 《河北省水污染防治条例》 《河北省地下水管理条例》 《河北省城市集中式饮用水水源保护区划分》和《河北省湿地保护条例》，基于以上功能区划已开展的生态补偿机制有流域上下游横向生态补偿机制、大气质量生态补偿机制、重点生态功能区生态补偿机制。今后，环境保护部门需要制定和完善水、大气、土壤等相关环境功能区划，在近岸海域生态补偿机制、饮用水水源地保护生态补偿机制、地下水保护的生态补偿机制、地表水断面生态补偿机制、跨区域大气污染生态补偿机制、耕地保护生态补偿机制、畜禽养殖生态补偿

机制、耕地重金属污染生态补偿机制、湿地保护生态补偿机制、自然保护区生态补偿机制等方面深入开展实践。

表1 国家对环境保护部门生态补偿的任务要求Table 1 National task requirement for ecological compensation of environment protection departments

表2 河北省环境保护部门关于生态补偿机制的职责和任务Table 2 The responsibilities and tasks on the eco-compensation mechanism of the environment protection department in Hebei Province

3 结语

基于不同环境要素的功能区划是建立生态补偿机制的必要条件，生态补偿机制是推动环境功能区划各分区利益均衡发展的有力工具。全面实施生态补偿机制、改善环境质量，重点在于环境功能区的划分上。环境功能区划是提升生态环境空间管制效力、健全河北省生态文明建设制度的重要举措，各级政府要充分发挥环境功能区划的基础性和约束性作用，把实施环境功能区划作为履行政府环境保护法定职责的重要手段和决策区域开发建设活动的重要依据；要积极推进排污权交易等市场化的生态补偿模式，引导社会各方参与环境保护和生态文明建设。