浅谈卫生监督在医疗安全监管中的问题与对策

张大壮

【摘 要】目的：近些年来，各大媒体上都会报道很多医疗安全事故和医疗纠纷，这些问题已经成为一种普遍的社会现象。因此各级卫生监督机构都需要加强对医疗服务机构的安全监管，不断调整完善卫生监督职能。本文将会简单介绍现有的法律法规所存在的主要问题，以及医疗安全监管中的现状和问题，并根据这些问题提出相关的决策措施。希望通过本文的分析研究，可以对医疗安全监管有所帮助。

【关键词】医疗安全；卫生监督；安全事故；措施

【中图分类号】R197.39 【文献标志码】B 【文章编号】1005-0019（2018）10-226-01

对于卫生监督工作而言，做好医疗安全监管是分内之事，其监管水平决定了医疗事故、医疗差错和医源性疾病的发生概率，能够对公众的身体健康产生重要的影响，而且还影响了卫生监督的公信力，决定了卫生监督系统的社会公众形象。但是，因为近些年来医疗事故和医疗纠纷频频发生，医疗机构需要完善调整自身的卫生监督职能，加强医疗安全监管，强化以医疗安全为主的医疗服务领域监管工作。而且，经过大量的调查研究，医疗安全监管中的卫生监督尚存在很多问题没有解决。

1 现有医疗法律法规的问题

1.1 缺乏统一的法律体系 根据《中华人民共和国执业医师法》和《医疗机构管理条例》中的相关规定，未取得医疗机构执业许可证，或者未经过相关部门批准，就擅自开办医疗机构或非医师行医的组织与个人，都要接受不同额度的处罚措施。然而在《中华人民共和国执业医师法》中，对于这类组织或个人的处罚是“由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及药品器械，并给予10万元以下的罚款，吊销医师的执业证书，……”，在《医疗机构管理条例》正的处罚则是处于1万元以下的罚款，没收其非法所得和药品器械。二者中的处罚措施额度和内容相差较大，导致在实际执行时，无法合适的调整处罚范围，所以卫生监督员也很难对实际处罚自由裁量，执法的公平性大打折扣。

1.2 法律规定具有滞后性 我国目前拥有的很多卫生法律法规，对于义务条款设定比较明确，责任条款的设定则比较模糊，甚至很多法律法规中不存在责任条款的设定。如《中华人民共和国执业医师法》明确规定了医师执业的义务，包括“遵守技术操作规范，保护患者隐私”，“医师变更执业地点、执业类别、执业范围等注意事项的，应当到准予注册的卫生行政部门依照有关要求，办理变更注册手续”。还有《医疗事故处理条例》和《医疗机构管理条例》中，对于医师和相关机构的义务条款设定都非常明确，而且没有设定相应的惩罚方法和责任条款，一旦发生此类问题，卫生监督人员就无法依法行使自己的职能，行政处罚不到位，也不能夠及时有效地规范相关机构和相关业务人员的诊疗行为，给医疗安全隐患的消除带来了负面影响，执法行为也变得苍白无力。

1.3 缺乏操作性 在《中华人民共和国执业医师法》中明确规定，对“违反卫生行政规章制度和技术操作规范，从而造成严重后果”的情况严惩不贷，但是，造成什么样的严重后果，并没有明确的定义。这就导致了在实际的工作中，一旦发生医疗纠纷，往往是以医疗机构赔钱了事，相关的卫生部门和医疗机构都不会对医疗纠纷做出正规的医学鉴定，诊疗活动和诊疗后果之间的因果关系也无法确定，这就影响了卫生行政部门的执法操作，难度大大提升。而且在《医疗事故处理条例》中，各级卫生行政部门的医疗事故责任和权限没有明确规定，一旦发生事故，就很难及时处理。

2 医疗安全监管的现状和问题

2.1 卫生监督机构职责、性质模糊不清 目前我国存在的卫生法律法规中，没有一部明确规定了卫生监督机构的地位、职责以及性质，很多本应属于医疗机构监督管理的职能，仍然属于卫生行政部门，即使卫生行政部门的各项职能，也没有明确职责范围。而且大多数卫生监督机构有独立的法人地位，是接受全额拨款的事业单位，并根据卫生行政部门的委托，从事相关的监督执法和许可工作。但是就其性质而言，它既不是卫生行政部门，也不是卫生行政部门的执法机构，这就导致了行政主体和执法主体分离，很难明确其执法效力。

2.2 缺乏完善的医疗安全监管运行机制 在很多卫生监督机构的工作一般是接受卫生行政部门的委托，进行现场执法和打击无证行医工作。但是严格来说，卫生监督机构的监督功能和许可职能、对医疗事故的查处职能相分离，并且工作时缺乏有效的信息沟通机制。很多情况下，卫生监督机构都无法获得第一时间的医疗事故信息，就连卫生行政部门的许可、校验信息也无法及时掌握。而且日常检查中，卫生监督员获取的医疗机构信息，常常和卫生行政部门经许可和校验掌握的医疗机构信息不一致。因此，很容易出现医疗机构在通过了许可和校验之后，又需要接受卫生监督机构的处罚这种尴尬局面。同时，往往医疗机构发生医疗事故之后，没有明确的部门去进行责任追究，严重违反了《行政许可法》中“谁许可、谁监督”的根本原则。

2.3 缺乏足够的医疗安全监管力度 上述原因也是造成医疗安全监管力度不够的因素，加上这些年来，各级卫生监督机构的工作人员短缺、工作素质良莠不齐等原因。国家尚未建立对卫生监督工作执法经费专项项目补助的政策和机制，所以，各级卫生监督机构没有能力使用先进的检测设备和手段，这样就无法满足市场经济发展的需求。严重阻碍了医疗安全监督工作的顺利开展，降低了监管力度。

2.4 偏重准入管理，忽略日常监管

这个问题和上一个问题有相似性，但也是一个亟待解决的问题。这是我国卫生行政部门存在的普遍状况，即偏重于对医务人员、应用设备和医疗技术的监督与许可管理，反而严重忽略了对医疗机构医疗行为的日常监管。而且很多医疗机构和医务人员受不得利益的驱使，一旦获得准入资格，就开始利用医患双方信息不对称的特点，对患者进行诱导、过度医疗与过度检查，甚至出现超标准收费的现象。

2.5 注重医疗事故处理，忽略其他医疗质量安全监管

很多日常医疗安全监管的案例表明，医疗机构对于医疗质量安全事件的处理方面，会反复权衡利弊。如果医疗机构认为是己方过失，或者自己的医疗行为有可能造成医疗事故，就会更偏向于协商解决方式；而如果医疗机构对那些自己认为不太可能造成医疗事故的医疗行为，更加偏向于医疗事故技术鉴定。但是我国目前通过协商解决的医疗纠纷，超过所有医疗纠纷数目的80%，这种忽略医疗质量安全监管的行为，带来了巨大的医疗安全隐患，理应受到相关部门的重视。

2.6 偏向于处理病历违法违规问题，医疗行为问题处理少

在对医疗机构的医疗安全监督中，监督部门更多的处理的，是隐匿、伪造或销毁医学文书及有关资料的案件，反而对违法违规的医疗行为查处比例较小，而且查处力度明显不够，缺乏严格的监督管理。

2.7 缺乏有效的医疗安全监督处理手段，监督效果不理想

目前，对于违反诊疗规范的当事人或组织的处理手段，一般包括发出责令改正通知书、卫生监督意见书，或是对当事的机构其不良行为积分，这些处理手段常常不被违法的医疗机构放在眼中，而监督部门又没有有效的行政处罚手段。因此很难达到理想的监督效果。

2.8 监督信息、处理结果只能在卫生系统内部传达，公众难以了解

出于防止医患矛盾计划的目的，很多情况下，卫生监督部门不会将监督处理结果向公众发布，而且面对信访人的询问，卫生监督部门也不会轻易回答。虽然这种做法有一定的好处，但确实损害了公众的知情权，无法借助社会舆论的威力，在规范医疗机构医疗行为方面，监督效果会大打折扣。

3 加强医疗安全监管中的卫生监督对策

3.1 完善法律法规标准体系

法律法规是一切执法行为的依据，卫生监督同样如此。尤其是医疗服务市场和其他的服务领域大有不同，其专业性和规范性更强。如果没有完善的法律法规体系支持，会大大影响监管力度。因此，必须要完善法律法规建设，加强医疗服务标准和技术规范控制。具体任务有两个：第一个任务是针对医疗安全监督中出现的新问题，及时出台新的规定；第二个任务是针对现有的法律法规，明确责任条款和义务条款，详细解释相关内容，保证卫生监督机构可以依法操作。

3.2 理顺监管运行机制

要理顺卫生行政部门、监督机构和医疗机构之间的关系，必须要按照“依法行政、政事分开、综合管理、责权一致”的基本原则，摒弃过往职责不清、交叉、重叠和行政效能低下的状况。卫生监督机构也要加强自身能力，贯彻落实保障机制，增加投入以配备监督、监测仪器和设备。同时也要安排相关培训，增强技术人员的专业素养，培养熟悉医疗业务和法律知识的人才。

3.4 改善信息不对称状况

首先，监督部门需要建立相关的信息披露机制。做到服务信息公开，可以有效的提高医疗服务提供者的责任心，同时还能够促进医疗服务质量提高。建立信息披露机制，是改善信息不对称状况的关键手段。无论是国内经验还是国外经验，医疗服务信息都必须强制公开，只有这样才能够满足市场对医疗服务越来越高的要求。做到信息公开，有利于缓解病患与医疗机构之间信息不对称的状况，促进医疗机构之间公平竞争。

其次，监督机构需要提高监督人员的执法能力。卫生监督人员既需要熟悉法律法规知识，又需要熟悉各项卫生政策和相关的临床专业知识。因此，卫生监督人员执法能力的提升，也可以改善信息不对称状况。

最后，需要政府培育中介组织，加强行业监管。医疗安全的保障不仅仅涉及到管理，还有医疗技术的问题，但是有关医疗技术，需要专业人员来进行评定。建议政府培育社会中介组织，让其设定行业资质标准，进行资质评审，从而达到行业监管的目的。

3.5 加强服务教育培训，提高医疗质量安全预警能力

医疗安全监督的最高标准，应该是可以动态监测各种安全事件发生环节，并对其进行分析预警，从而在環节和细节上改变不安全因素。事后检查处罚的医疗监管模式，已经无法有效的处理医疗安全事故。因此，卫生监督部门应该顺应现代医疗安全管理理念，加强部门间的服务教育培训，提高自身的预警能力。

4 总结

无论是我国现有的卫生法律法规，还是实际的卫生监督，都存在很多问题和困难，对现在的医疗安全监督工作带来了负面影响。因此，卫生监督机构必须要及时的发现问题，采取相关措施加强卫生监督，树立良好的卫生监督社会形象。

参考文献

[1] 王卫国，唐敏，何雪松等.新形势下卫生行政部门在医疗安全监管中的职能分析[J].中国卫生监督杂志，2014，（5）：441-444.

[2] 蔡见远，陈刚，王慧等.昆山市卫生监督体系建设进展简介[J].中国卫生监督杂志，2014，21（1）：7-11.