以发展海岛型港航产业为切入点 加快建设中国特色自由贸易港步伐

吴士存 张歆悦 丁铎 刘晓博 陈相秒 刘梅菡 石清越

摘 要：近日，中国南海研究院院长、中国特色自由贸易港研究院副院长吴士存率调研组赴马耳他、荷兰鹿特丹市进行专题调研。调研组通过对马耳他、鹿特丹市发展港口服务业、航运业和临港经济的历程和经验进行解剖分析，对海南省发展港航产业，实现产业转型升级、加速推进自由贸易港建设、将海南打造成面向太平洋和印度洋的门户和海上枢纽提出五点具有参考价值和可操作性的政策建议。

关键词：海岛；港航产业；自由贸易港

中图分类号：F552 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2018）8-0016-04

为深入学习贯彻习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话和《中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，借鉴国际先进经验服务海南自贸区（港）建设，中国南海研究院院长、中国特色自由贸易港研究院副院長吴士存近日率团赴马耳他、荷兰鹿特丹市进行专题调研。

调研团一行先后考察了马耳他自由港和荷兰鹿特丹港，访问了马耳他交通部船舶注册局、欧德油储、帕伦博造船厂、菲内克律师事务所、马耳他大学和荷兰税务与海关管理局鹿特丹港分局、鹿特丹港务局、中远海运港口有限公司驻Euromax集装箱码头代表处和中交建集团上海振华重工股份有限公司荷兰子公司、伊拉斯谟大学等政府部门、企业和研究机构，重点对马耳他和鹿特丹港航产业发展现状及可供海南学习借鉴的成功经验进行了调研。

本报告基于我院此次调研成果和近期省内相关调研完成。报告旨在对马耳他港航业和荷兰鹿特丹港的发展特点与可借鉴经验进行解析，并在此基础上结合我省当前面临的新形势、新任务和新挑战，就推进自贸区（港）建设、产业转型升级和培育新经济增长点等提出相应政策建议。

一、马耳他围绕港航产业发展海洋经济的经验

马耳他位于地中海中心地带且靠近主航道，地理位置得天独厚，航运历史悠久，有“地中海心脏”之称。早在19世纪就已经是地中海海上贸易重要的中转地。1964年马耳他从英国获得独立，在此后40多年间发展成为地中海地区的最大中转港和全球主要船舶注册地，逐步形成了覆盖全产业链的现代港航服务体系。2004年马耳他加入欧盟，其以船舶注册和自由港为核心的港航业进入发展快车道。

近年来，马耳他政府致力于打造地中海地区的物流中心、旅游中心和金融中心，港航、旅游和金融服务在经济发展中发挥着支柱作用，2017年港航产业对马耳他国内生产总值贡献比重达到36%。

（一）马耳他港航业发展轨迹和路径

在港航业发展起步之初，马耳他以英国商船法为蓝本制定《商业航运法》，在国家立法层面逐步开放游艇、商船注册并提供相应配套服务。1986年马耳他启动议会立法程序，并于1990年颁布施行《自由港法》，对港口的管理机制和运行模式提供了顶层制度设计。为不断适应港航业态的发展变化，在过去45年间，马耳他《商业航运法》进行了十余次修订，《自由港法》进行了六次修订。

马耳他国内主要有马尔萨什洛克港、瓦莱塔大港和比尔古港三大港区，根据规划分别承担不同的区位功能。马尔萨什洛克港内的自由港是地中海第一大集装箱货运港，目前平均每年接泊2000艘商船，全球两大主要航运联盟（2M联盟和Ocean联盟）均将其作为地中海主要转运枢纽。除货物仓储、转运和包装、分拣、加工等增值服务外，自由港还为地中海传统航线上90%的商船提供生活物资及燃料补给服务。2017年自由港的港航业务对马耳他的经济贡献占其国内生产总值的2.1%。

瓦莱塔大港港区中有地中海著名的邮轮码头，2017年全年共有342艘邮轮靠泊，平均每艘邮轮搭载1959名游客，全年接待邮轮旅游游客近70万人次，停留时间从一天至一周不等。瓦莱塔大港的港口平均收费低于地中海沿岸其他竞争港口，邮轮公司靠泊价格优势较为明显。游客在瓦莱塔大港通关便捷，平均每船下船通关时间约为40分钟。港口交通枢纽完善，游客换乘渡船10分钟可直达景区和港区游艇码头。当地邮轮旅游配套设施齐备，游乐餐饮、历史文化、自然风光、免税购物等面向不同消费人群的岸上旅游承接项目丰富多彩，项目品牌知名度高、吸引力大。瓦莱塔大港作为邮轮航线的母港和中转港极大地带动了马耳他经济增长。

比尔古港作为马耳他最具代表性的游艇港区为超级游艇提供常年专用泊位。码头燃料补给、保养维修、休闲娱乐等配套设施一应俱全，并且提供24小时全天候的游艇应急管理服务。目前有450余艘超过24米长的超级游艇在马耳他登记注册，其围绕游艇码头衍生出的附加效益非常可观。马耳他游艇产业优势并非源自研发、设计、制造等环节，而是立足马耳他良好的气候条件、独特的海岛风光、丰富的历史文化而聚焦于打造欧洲一流的游艇消费目的地和游艇品牌展示窗口。

马耳他目前是注册商船数量排名世界第八的海运大国，实行船舶开放注册制度，即“方便旗制度”。马耳他在船舶登记上对船舶技术条件要求较低，对船舶类型、船员国籍、股权构成没有限制，对出售和抵押在马注册的船舶没有限制。马耳他依靠“方便旗制度”每年可获得大量收入。除注册便利外，马耳他还为船舶登记注册提供一系列税收优惠，如持牌航运企业就航运业务向股东分配利润时无需纳税，在处置股份时也无需缴纳印花税；对用于娱乐目的的游艇和超级游艇实行增值税最小化制度，税率最低可至5.4%。

（二）马耳他港航业发展的特点与启示

一是港航业起步早，发展定位明确。马耳他独立前曾是英国海军基地，这为其独立后港航服务业的发展奠定了基础。上世纪六、七十年代，作为地中海地区船舶开放注册和自由港建设的先行者，马耳他在围绕现代港航服务业进行政策规划伊始便对区域航运市场规模、自身配套服务能力、港航基础设施潜力、区位特点、经济发展水平和开放程度等因素进行了充分考量与客观评估，在认清自身比较优势（濒临地中海主航道、旅游资源丰富）和竞争劣势（自然资源缺乏、国内市场规模小）的基础上，科学布局、精心谋划，重点发展旅游、物流、船舶注册及相关金融、保险等港航服务业。马耳他对发展目标的准确和科学定位使其能够避免因战略决策失误而导致的国家经济起伏宕落，在客观上提升了其政治、经济环境的稳定性。

二是法治为先，立法超前、修法及时，体系完整、制度健全，法律服务覆盖港航业全领域、全过程。马耳他《商业航运法》和《自由港法》的立法初衷和条款设计具有前瞻性和可预见性，这为马耳他港航业的持续发展奠定了坚实的法律基础。为解决港航业快速发展过程中出现的新情况和新问题，马耳他行政部门、立法部门、港航企业共同参与讨论法律修订问题，最大程度地避免了立法与商业实践的脱节，也确保港航法律体系始终维持稳定性、可预见性和有效适用。马耳他港航法律服务业发达，海事海商法律从业人才国际化程度高，国内四家律师事务所和一家海商法院提供覆盖港航产业链全领域的法律服务和商事争端解决。

三是政府、市场职能界定清晰，两者实现良性互动。马耳他港航业的发展得益于“政府推动+市场主体”模式，政府将外国投资者最为关心的本地合作伙伴的可靠性、营商条件的便利性、投资环境的稳定性作为其工作的重点，其职能发挥止于提供优质的公共服务和良好的营商环境。基于这一理念，马耳他在上世纪末成立“自由港集团”和“自由港码头”两家公司，并于2004年对港口运营进行私有化改革，法国达飞海运集团、土耳其伊尔集团、中国招商局集团等外国资本先后入股进驻。马耳他以此为契机实现了港口投融资渠道多样化，也引入了国际先进管理理念和运营模式。此项政策在马耳他港航经济发展史上具有里程碑意义。

四是根据供给创造需求的理论，不断发展、完善现代港航服务产业链，这是马耳他航运服务业经久不衰的奥秘所在。马耳他的现代港航服务业侧重体系化建设，港口建有欧洲一流的码头设施，提供货物中转和仓储服务、引航和拖船服务、油料补给服务（包括油料混合、废油处理、溢油防治）等。除船舶改装、维修、保养等传统产业外，马耳他还着眼于对消费市场的精准定位，不断发展船内装修设计、船体喷绘等以“定制化、个性化”为特色的高附加值服务和航运金融、海事海商法律咨询等高端服务。

五是以服务优势保持行业竞争的领先地位。地中海沿岸各港口之间竞争激烈，但马耳他对商船和邮轮的岸电供应、油料补给、食品淡水补给等保障体系和配套的货币兑换店、旅游商店、船员休闲娱乐、邮轮体验店等服务体系相对完善、健全，港口运营管理的国际化程度高，岸上休闲旅游产业发育成熟。凭借这些优势，马耳他在竞争中得以立于不败之地。这一经验表明，当竞争港口在服务航线上趋于同质化的情况下，提高服务效率、质量、便利性和体验度是保持领先地位的关键。

我们调研发现，马耳他目前主要依靠欧盟项目资金援助来完善港航基础设施，在部分大型项目上欧盟资助比例一般占75%到85%，从长远来看这一模式不具有可持续性。当前欧盟投资增长动能不足，马耳他国内经济增长原动力若出现衰退，可能会对港航业投资增长造成不利影响。此外，马耳他通过开放船舶方便注册成为世界海运大国，但这种做法较难复制，对海南的借鉴意义有限。从目前的国际实践来看，船舶登记作为赋予船舶以国籍的行为，是国家主权的体现，地方政府不能独立进行船舶登记。即使地方通过特殊政策独立放开船舶注册，也难以对大量注册船舶进行登记前审核、年检和全寿命期内的全球性监管，而且注册船舶在海事和海商领域的法律风险也是一般地方政府难以应对的。

二、荷兰鹿特丹港的发展经验

荷兰鹿特丹港位于莱茵河与马斯河河口交汇处，西与北海相连，濒临海运繁忙的多佛尔海峡，是西欧海陆运输核心枢纽，经济腹地广阔，素有“欧洲门户”之称。经过两百多年的发展，鹿特丹聚集了国际航运业的各种要素，如拥有完善的港口设施、发达的转运网络、健全的服务体系和生机勃勃的临港产业，正是因为上述诸多有利条件，鹿特丹成为世界上港城融合发展模式的典范，在国际航运服务创新、智能港口等领域中发挥着引领作用。

（一）鹿特丹港口发展历史概要

鹿特丹港码头岸线总长约44公里，每年约有3万多艘航海船只和11万艘内陆船只抵港。在20世纪60年代鹿特丹港吞吐量首次超过美国纽约港，此后直至21世纪初始终保持世界第一大港地位。2017年鹿特丹港货物吞吐量为4.67亿吨，位列欧洲第一，完成集装箱吞吐量为1360万标准箱（TEU），位列世界第十一。港区占地面积约120平方公里，其中一半属于临港产业和商业网点，2017年港口及临港产业总产值约占荷兰国内生产总值的12%。鹿特丹城市经济发展充分发挥临近港口的优势，其临港产业的发展对港口及区域经济有很强的带动和辐射效应。

鹿特丹港由荷兰中央政府与鹿特丹市政府投资建设，中央政府投资占30%，鹿特丹市政府投资占70%。日常港务管理由鹿特丹港务局负责，各类公司承担港区基础设施建设与运营发展业务。鹿特丹港务局收入来源有三部分，一是港口服务收入，主要包括引航、拖带等港杂费，约占其总收入的52%；二是合同收入，包括土地租金和码头租金，约占总收入的45%；三是参与港口建设管理等收取的其他费用，约占总收入的3%。其中，合同收入部分是鹿特丹港稳定收益项目，港口服务收入是其浮动收益项目。目前鹿特丹港务局主要聚焦于以商务网络平台吸引优质客户，提升靠泊船只数量及货物量，不断提高港口服务收入在其收入中所占比例。

鹿特丹港基础设施完备，码头、堆场、仓库、道路和环保设施齐全，支持保障系统健全，港内转运采用大量新能源运输工具，港口在集装箱装卸及特种物品运输方面规模大，自动化、信息化程度高。鹿特丹港通往经济腹地的立体化多式联运体系非常健全，内河、公路运输连接集装箱码头，供油、供气、供热管线由港区直通市区，港口附近的班列装卸中心提供无缝对接的铁路转运服务。目前鹿特丹港公路、水路、铁路在多模式运输中分担比例分别是56∶33∶11，为缓解公路交通和防治环境污染，鹿特丹港近年来持续压缩公路运输规模，计划到2035年将公路、水路、铁路的运输分担比例优化为35∶45∶20。

近十年来，鹿特丹港按照“以大规模的临港产业带动物流业”的思路驱动港区发展。临港产业区在项目设计、公共工程、货物运输、环境保护和管理服务五方面實现“一体化”布局，综合功能完善。目前临港产业已成为鹿特丹经济的重要构成部分，产业区进驻企业超过3000家（其中绝大部分是跨国公司）。这种产业聚集优势也吸引了诸如联合利华、思科、马士基航运、阿迪达斯等世界著名公司选择在鹿特丹设立全球或地区总部。

（二）鹿特丹港的发展经验与启示

鹿特丹之所以能够发展成为港城融合型的国际航运中心，地理位置、腹地广阔是区位基础，临港产业规模和交通运输网络是硬件优势，法治化、便利化、国际化的营商环境是软件优势，欧洲经济一体化的进程为其提供了更为广阔的发展空间。鹿特丹作为国际上港城融合模式的标杆，其发展经验与启示有以下几个方面。

一是得益于荷兰历史悠久的航海文化和根深蒂固的重商主义传统与自由贸易精神。荷兰是曾经的海洋强国和早期资本主义发源地之一，鹿特丹自大航海时代起就是荷兰的重要贸易中转地，十九世纪末、二十世纪初便发展成为面向西欧的主要转运港口和工业中心。二战后在欧洲经济一体化的大背景下，鹿特丹港同西欧腹地的联系更趋紧密。长期以来的历史积淀为鹿特丹港航业的持续发展奠定了深厚的物质基础。

二是注重港航业统筹谋划，从发展目标、产业路径和运作模式三方面进行总体规划。鹿特丹市根据港口的比较优势和城市的社会经济特征制定了以20年为周期的长期发展规划；根据国际航运业发展态势和港口产业链成熟程度制定了每5年更新一次的港航业规划；根据港口填海造地和基础设施建设情况，针对码头作业和企业入驻制定了岸线资源利用规划。港航业的这种顶层设计为鹿特丹港航业的发展提供了清晰稳定的政策框架和目标指引。

三是通过实施“超前发展、错位发展、创新发展”的战略保持其在国际竞争中的领先地位。进入21世纪以后，鹿特丹港在规模上先后被上海、宁波、香港、新加坡等地超越，但其在国际航运中仍是最具竞争力的港口之一。鹿特丹港对于自身发展有着清晰的战略定位，其核心目标不是提升货物吞吐量能力和港口规模，而是要在打造全球一流的智能港口、绿色港口方面保持世界领先地位。鹿特丹港多年以前就开始采用电子数据交换系统（EDI）向从事港口相关经营活动的各类主体提供交易服务、增值技术服务和信息支持；港口海关对于到港货物采取“一站式”抽查联检，其采用的危险货物评估系统、集装箱电子扫描和移动扫描系统高效、便捷，通关查验便利化、人性化程度高。此外，对于进驻产业园区从事创意设计、科技创新的企业，鹿特丹港还通过可协商的具有一定灵活性的税收政策加以扶持鼓励。在管理理念创新、技术手段革新的牵引之下，鹿特丹港的比较优势始终能够得到最大程度发挥。

四是港口运营管理体制机制完善、健全，管理模式科学、合理。鹿特丹港务局采取“地主港”管理模式，其作为特许经营机构，代表国家拥有港区范围内的土地、航道、岸线及基础设施的产权，以租赁方式把港口码头租给国内外港口经营企业或航运公司经营，实行产权和经营权分离。作为港口管理运营主体，鹿特丹港务局不以盈利为目的、不参与市场竞争。这种“地主港”的经营管理模式确保了鹿特丹港务局对港口土地资源和码头岸线资源的有效控制和高效利用，为其提供了长期、稳定的资金收入来源。港务局对港区规划、港区规章制度、土地出租、港区入驻企业选择以及港区内经营活动等有较大话语权，但本身不参与港口码头的经营活动。鹿特丹港务局在招商引资方面针对性强，只有那些符合其长远战略规划而且能与周边相邻企业形成良性互补的企业才能被选择进驻港区。

五是注重港口物流与临港产业互动发展。鹿特丹港一方面优化港口传统物流服务，推进物流业智能发展、绿色发展，另一方面对港口及区域物流资源进行整合，兴建产业园区并引导港航企业进园开展增值服务。产业区入驻企业类型齐全，基本覆盖港航业全产业链，发达的腹地经济又为港口物流提供强大支撑。鹿特丹港物流链和产业链紧密交织，各类资源要素得到充分利用，临港经济运行成本大为降低。在产业集聚效应的推动下，鹿特丹形成了港口物流与临港产业互动发展、临港经济与腹地经济双向促進的态势。

三、关于海南大力发展港航业，实现海南省产业转型升级、加速推进自贸区（港）建设的建议

（一）根据中央对海南发展的战略定位，立足于海南省海岛经济的特点和比较优势，科学制订港航业发展规划，力争尽早实现中央12号文件确定的将海南打造成为面向太平洋和印度洋的门户和海上枢纽的重要目标。

以提升海南省港航产业规模、行业管理水平、法律完善程度和公共服务质量为切入点，在深入分析港航业发展面临的现实问题、制约因素和有利条件的基础上，进行顶层政策设计，制定海南省发展港航产业的总体方案和体制机制设计。一是做好港航产业规划，通过提升、完善港航配套服务驱动港航产业向纵深发展。二是坚持海南几大港口城市差异化发展，科学配置资源要素，形成布局合理、优势互补和体现整体竞争力的港口群。三是重点打造邮轮旅游和游艇产业，并通过产业链延伸来带动港航服务业的发展与繁荣。

（二）从体制机制改革入手，以资源整合为抓手，以建设中国面向太平洋和印度洋开放门户的港口枢纽为目标，加快海南省发展港航产业的步伐。

整合全省港航资源，逐步打破传统港航产业的界限。目前，海南省港口运营分属33家经营主体，“四方五港”由海南港航控股有限公司等8家经营主体负责运营，港口发展布局“散、乱、小、低”问题突出。为此，可借鉴荷兰鹿特丹港、马耳他自由港模式加快港口资源整合进度。一是构建省级港口资源整合平台，在省级层面组建港航投资管理集团，打造我省港航龙头企业。二是以改制为抓手，吸纳民营资本和国际资本参与港航设施建设和港区管理运营。三是在投融资过程中逐步探索以航道、码头、土地、岸线及港口设施等资源资产化入股的运作模式。

利用各港口现有产业基础、配套设施和自然地理条件，打造形成“四方五港”错位融合发展的局面，避免同质化发展和无序竞争。一是以我省北部地区为重心，建设琼州海峡港航产业集群；以海口市为重点，发展游艇旅游产业，打造多元化高端商务休闲、旅游度假城市。二是以建设三亚邮轮母港为重心打造邮轮产业集群，推动环南海邮轮旅游；以三亚周边地区为重点发展大型休闲旅游产业。三是以八所—洋浦为轴心，在现有石化产业基础上，按照市场需求，坚持绿色发展原则，拉长石化产业链，构建集储运、提炼、化工、交易、销售于一体的大宗能源储运和化工产业集群；以洋浦港为依托，建设船舶油料补给基地，服务保障过往琼州海峡的船舶。四是以清澜港为中心，打造国家重大战略服务保障产业集群，为国家航天发射和深海开发提供有力保障。

（三）将完善涉及发展港航产业的地方立法、法律服务和商事争端解决体系建设置于港航产业培育的优先地位。

厘清港航法律服务体系的建设思路，将法律服务软环境建设作为培育和发展现代港航业的重中之重。一是做好顶层制度设计，根据港航产业发展整合过程中暴露出来的法律法规缺失问题建立健全法律法规。二是明确港航法律服务建设的主体、内容、对象、范围，逐步建立海商纠纷解决“一站式”服务模式，构建港航全产业覆盖的法律服务制度。三是推动争端解决机制多元化，尝试建立海商纠纷专业调解工作室等新型法律服务机构，探索建立当事人可在本地仲裁或国际仲裁中任择其一的“双轨”商事仲裁制度。四是稳步推进港航法律服务业开放，提升海事法律服务的国际化水平。在海事仲裁、海损推算、海事法律咨询等领域引入国际知名法律咨询机构在琼拓展业务。

（四）学习借鉴国外港航产业发展的先进理念和管理经验，以建设智能港为导向，加快建设信息化、智能化的港航设施，以产业链群创造集聚规模效应为目标，将港航产业打造成我省现代服务业实体经济的标杆产业。

一是着力建设、完善港口服务业配套设施和集疏转运系统。加大港航基础设施建设投入，建立立体化的交通运输体系，可以采取港口基础设施出租的方式，以较小成本投入实现产业集群效应。

二是借助智能化、自动化的现代信息技术建设港口“无纸化”综合物流体系。引进和利用自动识别系统、辅助决策系统、电子信息交换系统，推动临港物流与管理形成仓储、运输、装卸、加工、销售的环节链，提升港口对货源的吸附与分散能力。

三是充分利用可开发陆域建立临港产业集群。大力建设临港产业园，实现工业生产、仓储、物流、交易“多流合一”，以产业链群创造集聚规模效应，吸引更多的国内外企业进入港航及临港产业。

四是提高招商引资的针对性、有效性和灵活性。对于契合我省港航产业发展规划的重点项目、重点投资实行“点对点”招商引资，可制定专门的投资招商法规，为实施“一事一议”的特殊优惠政策提供法律依据。

（五）與鹿特丹伊拉斯谟大学合作共建“中国特色自贸港研究院”，为我省自贸区（港）建设和管理型人才培养发挥独特作用。

作为一所有较高国际知名度的大学，鹿特丹伊拉斯谟大学在海商法、经济学、管理学、国际投资与贸易等领域研究水平高，师资力量强，国际化程度高。通过本次调研，我院与伊拉斯谟大学达成了初步合作意向，该校国际事务负责人也表达了加强与我交流与合作的迫切愿望。未来可通过邀请相关学者来琼学术交流、互派研究人员进修、联合办会、共同完成研究课题等方式开展合作，将中国特色自贸港研究院打造成为服务于我省自贸区（港）建设的研究型智库和管理型人才的培训基地。