粤港澳大湾区财政科研经费的制度特征及跨境使用路径

陈相

（广东科学技术情报研究所，广东 广州 510033）

一、引 言

随着粤港澳大湾区建设上升为国家战略，粤港澳进入融合发展的新阶段，科技一体化是粤港澳大湾区未来发展的主旋律，也是其打造全球创新高地的现实需求。作为科技创新活动的关键资助力量，财政科研经费不能跨境使用的历史难题给粤港澳大湾区跨境科技合作及技术攻关带来了极大的不便，严重制约着粤港澳科技一体化进程。如何打破制约，逐步推动财政经费跨境使用已成为粤港澳大湾区进一步创新发展的重要命题，直接关系着区域创新动能的形成以及创新活力的发挥，对粤港澳大湾区打造国际科技创新中心有着重要的支撑作用。

现阶段，中央及广东省已将粤港澳财政科研经费跨境使用的制度创新逐步推进至政策研究及制定议程阶段，出台了一系列相关文件对制度创新进行鼓励和呼吁。《关于推动珠三角国家自主创新示范区与中国（广东）自由贸易试验区联动发展的实施方案（2016-2020）》提出：“探索推动财政科研经费跨粤港澳三地使用，积极争取国家授权我省先行先试，统筹现有支持港澳联合创新存量资金，与港澳共同设立专项资金。”《广东省系统推进全面创新改革试验行动计划》（粤府〔2016〕120号）提出：“推动地方创新券和经费跨粤港澳三地使用。”《广东省人民政府关于印发实施粤港合作框架协议2017年重点工作的通知》（粤府函〔2017〕38号）提出：“粤港两地通过磋商，探索广东省科研经费跨境使用的方式及管理办法，推动香港科研成果在广东产业化。”这些政策文本为开展粤港澳财政科研经费跨境使用提供了政策引导和支撑。2017年11月28日粤港澳合作论坛上，科技部创新发展司副司长余健透露：“国家科研计划将向港澳高校和科研机构开放，实现科研经费跨境拨付，允许相关资金在大湾区跨境使用”。这是第一次从国家层面发出的粤港澳财政科研经费跨境使用的制度创新呼声和信号，表明推动粤港澳财政科研经费跨境使用路径探索并逐步实现制度创新已迫在眉睫。

二、理论基础与分析框架

（一）粤港澳财政科研经费跨境使用内涵理解

科技创新尤其是原始创新作为产业链的上游环节，具有创新风险大、创新溢出效应高的特点，公共产品属性明显，对一个国家或地区的经济社会发展具有关键推动作用。科技创新的发展离不开政府扶持，目前我国财政科技投入的公共支出主要分为两种形式：一是根据预算情况直接下拨财政科研经费；另一种则是通过减税等惠民政策，将原本上缴财政的资金返还给科研单位及企业，用以加快技术更新和产品创新研发[1]。港澳是免税地区，减税等财政资金返还在粤港澳科技财政制度方面的创新意义并不大，因此本文所讨论的财政科研经费主要指的是第一种形式。财政科研经费也称专项经费，是政府以公共财政资金投入到提升国家或区域创新能力、核心竞争力及战略协同力的一种引导专项资金[2]，其不仅被用于支持R＆D活动，也可用于地震、环保、科普等方面的公益性科技活动和推动科技成果产业化等科技创新活动[3]。作为一种政策引导性工具，财政科研经费不仅能够传递政府目标和意愿，在研究活动的配置结构中引导科技发展的路径及运行模式，还能够通过调节科研经费的分配方式，解决科研活动中的公平与效率问题[4]，是对市场机制的强力补充。

关于粤港澳大湾区区域合作的研究文献众多，内容涉及经济一体化、服务贸易自由化、深度融合制度创新等诸多方面[5][6][7][8][9]，但是有关粤港澳财政科研经费跨境使用的专门性研究成果目前还不多见。所谓粤港澳财政科研经费跨境使用，主要涉及三方面含义：一是存在三种不同性质的财政科研经费。由于地域范围涵盖粤港澳三个行政区，涉及两种治理制度，不同的行政区和体制对财政科研经费的要求不同，致使粤港澳三地的财政科研经费具有不同性质。二是需要逐步消除地域限制。实现跨境使用，就是要求粤港澳三地的财政科研经费从行政区和体制的限制中释放出来，在粤港澳大湾区乃至粤港澳三地更大范围内实现优化配置。三是申报主体的权利和资格范围创新。申报主体的权利范围创新，即当符合申报条件的创新主体成功申报项目之后，其经费使用不应受行政区和体制的限制，可在粤港澳任何地区实现同等支配权利；申报主体的资格范围创新，则是指在粤港澳地域范围内允许非本行政区并符合申报条件的创新主体申报并使用财政科研经费。

粤港澳一体化建设是由割裂向融合、由浅入深的过程，因此粤港澳财政科研经费跨境使用的制度创新，也必然不是一蹴而就的事情。本文认为，粤港澳财政科研经费的跨境使用至少包含两个阶段，一是允许项目申报主体的科研经费在粤港澳三地使用，即无论项目申报是在广东、香港还是澳门进行的，只要创新主体成功申报科研项目后，其项目经费就能在粤港澳三地通用；二是逐步放开申报主体限制，粤港澳的创新主体均能申报三地的科研项目，并作为申报主体使用财政科研经费。

（二）资源优化配置理论简介

对资源配置问题的研究由来已久，古典经济学认为，在经济自由的条件下，市场作为资源配置的动力机制，能够通过利益诱导实现对社会资源的配置，从而有利于资源配置效率的提高[10][11]。新古典经济学在资源稀缺性的基本前提下开展资源配置分析，他们认为，只有在完全竞争性的市场环境下才能实现社会资源的最优配置，“帕累托最优”状态是衡量资源配置是否处于最优状态的标准[12]。在经济学研究中，资源稀缺性和配置效率贯穿资源配置理论的发展始终，正因为优质资源存在稀缺性，使得在总量限制条件下众多主体围绕其展开的竞争存在博弈性，也导致相应的经济活动从投入到产出的过程是在一定的约束下实现的。资源配置效率则是强调在资源有限性的基础上，如何通过最优的配置方案提高达到既定的经济社会目标的成功率。

财政科研经费的供给主体为政府，是一种具有公共政策属性的特殊的创新资源，在各级政府财政经费均有限的现状下，其资源稀缺性特征非常明显，科技创新尤其是原始创新对财政科研经费的需求远远大于供给，在这样的环境下，如何尽可能地优化财政科研经费分配方案，推动创新资源的优化配置是各区域政府盘活财政科研经费，实现既定经济社会目标需要重点解决的问题。而财政科研经费的公共属性，又决定了政府财政科研资金配置在追求效率的同时，必须兼顾公平性，既要考虑资金申报主体之间的公平性，还要考虑创新领域之间的公平性，在既定的阶段性施政目标的前提下，寻求效率和公平的平衡点。

（三）资源优化配置视角下粤港澳财政科研经费制度创新分析框架

粤港澳大区域内，财政科研经费的所有者、资金申报主体、资金使用地域均涉及三个行政区域，在一体化的大趋势大背景下，要实现区域内财政科研资金的优化配置，不仅要考虑本行政区的公平和效率，更需要逐步突破制度限制，探索跨行政区的公平和效率（见图1）。为实现这一目标，重点需要从以下几个方面实现突破：

1.粤港澳经费制度的求同存异。粤港澳由于分属一国两制的不同区域，财政科研资金制度各不相同，管理和监督环节差异性大，资金扶持的倾向也并不完全一致，处于互相割裂的状态。也就是说，三个行政区特殊的创新资源——财政科研经费由不同的供给者供应，具有明显的地域性质。推动创新资源从割裂走向融合互动，首先需要明确产品特征，即经费制度的独特性和共通性，在尽可能保留独特性的前期下，从共通性着手，建立三地财政科研经费制度上的联系，为资源的跨区域优化配置奠定基础。

2.粤港澳经费使用环境的互联互通。作为特殊的创新资源，财政科研经费的流通分为两个阶段，第一阶段，经费从供给者流向申报者，这时资源的流通主要由供给者即政府的偏好决定，这是三地的共同点，但由于经费制度的不一致，具体的流通过程也会存在差异；第二阶段，经费从申报者向市场成果进行转化，这时资源的使用因受到地域资金流动习惯的影响而具有不同特征，也对政府对流动环节的监管提出不同的要求。在一国两制的大环境下，粤港澳三地的经费使用环境自由度、约束性差别较大，要推动粤港澳科研财政经费的制度创新，经费流通的第二阶段如何实现互联互通是重点也是难点，只有充分构建起三地经费使用习惯上的联动框架，才能实现真正意义上的经费跨境使用创新。

图1 粤港澳财政资金制度创新分析框架

3.粤港澳创新主体的有机衔接。创新主体是财政科研经费的需求者，对获取财政科研经费的支持，从而推动研发等科技创新活动的顺利进行有着巨大的渴望。由于分属不同的行政区域，粤港澳三地的创新主体遵守不同的管理制度，受到不同的财政科研经费的扶持。然而，随着联合科技创新成为世界重大科技成果产出的主要方式，粤港澳区域的科技合作日趋旺盛并向多元化、长效化迈进，创新主体对跨行政区的财政科研经费的需求也不断增强。推动粤港澳财政科研经费跨境使用符合三地创新主体的内在需要，因此，破除区域限制，推动三地创新主体成为真正受益者，是粤港澳财政科研经费制度创新的重要目的所在。

三、粤港澳三地财政科研经费制度特征分析

财政科研经费是区域政府为推动本地区技术创新和科技发展而产生的财政经费支出，因受政治制度、政府偏好和经济结构的影响，呈现出特有的制度特征。不同的制度特征对科研财政经费的要求不同，研究并明晰粤港澳三地各自的财政科研经费特征，是探索粤港澳财政科研经费跨境使用制度创新的基础。

（一）香港财政科研经费制度特征

香港财政科研扶持资金由科技创新署①管理，以创新及科技基金为主，其下设创新及科技支援计划（含粤港科技合作资助计划）、一般支援计划、大学与产业合作计划、企业支援计划、投资研发先进回馈计划、大学科技初创企业资助计划、科技券计划、院校中游研发计划和创客创投基金等。

1.创新及科技支援计划占据主导地位。创新及科技基金下设的众多计划中，创新及科技支援计划的资金总盘最大，截至2017年6月30日，共核准项目2439个，核准资助金额100.263亿元，占基金总额的79.3%，是香港科技创新署最重要的科技计划，主要支援由大学、研发中心、产业支援组织、专业团体及商会所进行的中下游研发项目，致力于提升香港科技创新水平和经济竞争力。

2.资助领域以电气电子和资讯科技为主。香港高度重视产业创新能力的提升，截至2017年6月30日，创新及科技基金核准资助金额127.728亿元，重点下设计划②资助领域如图2所示，其中，电气及电子产业主要包括集成电路、电子消费品和光电子等细分领域，受资助额度最高，达31.196亿元；基础工业次之，包含汽车零部件、中药等多个产业领域，受资助金额达29.76亿元；资讯科技随后，受资助金额达27.032亿元。经过多年的扶持发展，香港电气及电子产业和电讯业发展迅猛，积累了强大的竞争优势。

图2 香港创新及科技基金重点下设计划资助领域分布

3.申报对象限香港境内创新主体。香港各类科研扶持资金申报文件均明确规定，其申报主体须为本地公营科研机构、研发中心、中小型科技企业、产业支持组织、专业团体及商会等，境外创新主体不在资金申报范畴中。

4.部分计划允许科研经费跨内地使用。创新及科技支援计划、公营机构试用计划、院校中游研发计划均提出，允许部分研发活动在内地进行，但研发工作及相关开支不能超过总额的50%；如部分研发工作须在内地以外的香港境外进行，必须事先征得创新科技署批准。

（二）澳门财政科研经费制度特征

澳门财政科研扶持资金以科学技术发展基金为主，受澳门特别行政区行政长官监督，下设科研资助、科普资助、专利资助、联合资助、企业创新研发资助、澳门智慧城市应用及解决方案项目资助计划和仪器设备特别资助计划。

1.资助领域以生物医药及信息资讯为主。2014年至2016年，澳门科学技术发展基金资助领域中，生物科技受资助金额最高，达8859.58万元，占基金总额的24%；中医药次之，受资助金额为8424.9万元，占基金总额的22.82%；计算机及资讯科技随后，受资助金额7598.71万元，占基金总额的20.58%。

2.资助对象限本地创新主体。澳门各科技计划申报文件均明确规定，资助对象为本地大学、学院及研发中心，在澳门从事研发的实验室或实体，本地非牟利私人机构，在澳门注册从事研发的商业企业及企业家，在澳门从事研发的人员等，非本地创新主体不在申报范畴。

（三）广东财政科研经费制度特征

根据 《广东省人民政府关于印发深化广东省级财政科技计划（专项、基金等）管理改革实施方案的通知》（粤府〔2016〕14号）的精神，广东省对财政科研经费制度进行了调整。如今广东省财政科研经费主要分为两类：一是科技发展专项资金，由省科技厅归口管理，涵盖基础与应用基础研究、公益研究与能力建设、前沿与关键技术创新（重大科技专项）、产业技术创新与科技金融结合、协同创新与平台环境建设等细分专项；二是重大科技成果产业化基金，其按照市场化方式运作，是扶持重大科技成果产业化的政策性基金。

1.资助领域较为多元化。重大科技专项重点支持计算与通信集成芯片、移动互联关键技术与器件、云计算与大数据管理技术、新型印刷显示技术与材料、可见光通信技术及标准光组件、智能机器人、新能源汽车电池与动力系统、干细胞与组织工程、增材制造（3D打印）技术等战略性新兴产业，其他专项大多对产业领域不设限制，只要符合申报条件、具有科技创新活力的产业领域均可以申报。

2.申报对象限本地创新主体。申报单位原则上须为广东省内注册的科研院所、高校、行政机关、企事业单位和行业组织等具有独立法人资格的主体，非省内创新主体不在申报范畴内。

3.大多可预留一定额度的经费供境外使用。大部分广东省科技项目申报单位可根据所申报的项目性质，在经费预算的国际合作与交流费科目预留一定额度的经费用于境外交流与合作。

（四）港澳与广东财政科研经费对接探索

粤港澳在财政科研经费制度创新方面已经进行了一定探索，粤港联合创新资助计划就是其中的典型案例。这一计划启动于2003年，广东以“前沿与关键技术创新专项资金”、香港以“香港创新及科技基金”组织实施，共同推动两地新兴技术领域联合技术攻关和科技成果转化。粤港联合创新资助计划的实施，是粤港贯彻落实CEPA的相关安排，推动两地科技合作逐步深入的重要举措，也是科研制度创新的有益探索，其意义与价值不言而喻。然而在实际的推进过程中，两地在财政科研经费流动方面制度创新的进展不一，香港规定“容许最多50%的研发工作 （和相关开支）在内地进行”，而广东“本专项资金只支持在广东境内注册的机构作为申报承担单位，合作各方可在广东境内使用该专项资金；须在广东境外使用资金的，建议承担单位用自筹或其它资金列支。”两地距离真正实现财政科研经费跨境使用还任重而道远。

四、粤港澳财政科研经费跨境使用的环境差异性分析

粤港澳三地经济发展环境各不相同，财政科研经费作为一种特殊的资金类型，受不同环境的影响，在会计准则、资金使用凭证、货币类型、管理机构等方面均存在差异，由此对粤港澳财政科研经费跨境使用制度创新提出了更高的要求。

（一）会计准则存在差异

由于长期以来经济制度不一致，粤港澳已经形成了差异性较大的会计准则，“公允价值”和“账面价值”的处理、资产减值计提、关联方交易披露侧重点等诸多方面均有不同。“公允价值”和“账面价值”的处理方面，香港和澳门更强调公允价值的使用，广东则偏重于账面价值的使用。资产减值计提方面，三方的会计准则均提出，应根据资产的实际情况计提减值准备，但在具体规定上，香港和澳门更强调公司和会计师的专业判断，广东则对很多细分场景进行了明文规定。关联方交易披露侧重点方面，香港和澳门更强调关联方及其交易的充分披露，广东则为了预防公司利用关联方交易进行利润操纵，而对关联方之间出售资产交易的会计处理规定更为严格。差异较大的会计准则使三地会计报表缺乏一致性，对跨行政区的财务审计提出了更大的挑战。

（二）资金使用凭证存在差异

我国科研经费制度强调流程管理，对经费开支的凭证十分重视，经费审计将其视为认证经费流向的重要标准，也是税务机关执法检查的重要依据，因此粤港澳经费如果要实现跨境流动，统一的资金使用凭证十分重要。实际经济活动中，发票是主要的财务凭证，内地的发票分普通发票和增值税发票两种，由税务机关统一管理和监督其印制、领购、开具、取得、保管、缴销，每张发票均具有独一无二的流水账号码。与内地不同，港澳的发票并非由税务机关统一印制，企业可以自行印制发票，盖上企业公章并经负责人签字后即可生效，不同企业的发票各不相同。广东与港澳发票之间存在的较大差异性对粤港澳实施跨境科研财政经费管理和审批造成一定困难，是粤港澳推动财政科研经费跨境使用制度创新需要解决的重要问题。

（三）货币类型存在差异

因分属一国两制的不同行政区，粤港澳三地的货币并不相同，广东以人民币为法定货币，中国人民银行是其主管机关，负责人民币的设计、印制和发行。香港以港币为法定流通货币，主要在香港金融管理局监管下，由香港渣打银行（香港）有限公司、香港汇丰银行有限公司及中国银行（香港）有限公司等3家香港银行负责发行，少部分由香港金融管理局自行发行。澳门以澳门元为法定货币，俗称“葡币”，澳门币发行权由澳门货币暨汇兑监理署所有，委托大西洋银行和中国银行澳门分行发行。粤港澳并不统一的货币制度，致使资金往来受汇率影响极大，而汇率往往随着时间不断起伏变化，对财政科研经费跨境往来汇兑造成很大影响，也对开展财政科研经费跨境预算和验收带来一定困难，不利于财政科研经费的效用最大化。

（四）财政科研经费管理机构差异性大

粤港澳三地财政科研经费管理机构和管理制度存在较大差异。广东省实施社会主义制度，主要由广东省科技厅负责对财政科研经费进行分配、管理和监督，而广东省财政厅则负责财政科研资金总量的研究和安排。香港实施资本主义制度，主要由香港创新及科技局属下的香港创新科技署对财政科研经费进行分配、管理和监督，财务委员会负责对预算安排进行审核。澳门实施资本主义制度，主要由澳门科技委员会负责财政科研经费的分配、管理和监督。不同的制度安排和环境特征导致粤港澳三地对财政科研经费的管理难以有效对接，致使道德风险管控力度下降。尤其对异地申报主体而言，如发生财政科研经费违法使用或挪用、利用制度漏洞侵占科研经费等情况，管理机构不但不能及时发现，事后追偿也困难重重，不利于跨境科技活动的可持续发展。

五、推动粤港澳财政科研经费跨境使用的对策建议

虽然粤港澳地区对于财政科研经费跨境使用的制度创新已进行了初步探索，但是现阶段仍处于割裂状态，不仅财政科研经费的申报资格均限于本行政区创新主体，而且经费在非本行政区使用限制重重。而对于粤港澳三地财政科研经费使用环境的分析表明，粤港澳在会计准则、资金凭证、货币类型和经费管理机构等方面均存在较大差异性，这对于财政科研经费的跨境申报、跨境管理、相关科技活动的开展以及科技成果的转化等都产生了明显的不利影响。粤港澳财政科研经费跨境使用制度创新涉及三地政府、创新主体、制度和市场环境等存在互相作用的多种复杂要素，是要在粤港澳大区域范围内，打破现有的割裂的财政经费使用平衡，从而追求更大范围内的效率和公平，这需要从不同层面精心谋划、统筹布局，在制度、环境和创新主体的求同存异中寻找突破口，有步骤、有阶段性地推动创新行动的逐步实施。

（一）逐步建立多层次的跨区域对接关系

制度创新以粤港澳三地为主要范围，涉及三个区域、两种经济制度，需要从更高层面出发，层层向下，构建政府、企业的跨区域对接关系（见图3）。一是中央政府层面，可通过政策文件引导、会议讲话指导、行政管理协调等方式，统筹引导三地政府部门跳出行政区域视角，从粤港澳的大区域范围来协商和解决经费跨境使用系列问题。二是地方政府层面，应坚持大局视野、开放性思维，搭建有机互动、顺畅和谐的沟通交流通道，并将财政科研经费跨境使用纳入到粤港 （澳）合作联席会议、粤港澳大湾区系列政策文件中，结合三地实际，开展制度创新的顶层设计，重点把握经费流动限制和申报主体限制放开的节奏，灵活运用好部分地区及专项试点等工具，注重三地专项支持领域的有机衔接，为制度创新搭建强有力的合作基石。三是地方管理部门层面，需建立长期有效的交流机制和合作通道，并根据顶层设计，形成强有力的落实措施和具体方案，妥善解决跨境监管和跨境审计相关事宜，推动粤港澳财政科研经费顺利实现跨境流动。四是创新主体层面，高校、科研院所和企业等申报和使用财政科研经费的主体，应在制度创新框架下，积极开展跨区域科技活动，及时反映资金需求和实际困难，遵循制度要求合理合法地开展技术攻关和成果转化活动，为制度创新的有效实施提供参考和支持。

图3 多层次的跨区域对接关系

（二）探索构建多方共赢的利益分配机制

制度创新牵涉到三个行政区和众多主体，是对现有的割裂的财政经费使用平衡的打破，新制度框架的设计，必然会产生一定的利益博弈。根据博弈论[13]，要实现多方共赢，即实现纳什均衡，需要各方在已知信息下，遵循契约精神，适当让利，构建一个对各方来说均利大于弊的合作方案。三地之间因扶持资金和重点扶持领域存在差异，当放开科研经费流动时，扶持资金多且支持领域重叠度高的地区将会比扶持资金少或支持领域重叠度低的地区对对方的科技贡献更大。这种情况下，获益大的地区应给予获益小的地区一定程度的让利。在政府和创新主体的关系上，政府应该以构建公平和有效率的市场环境为己任，重点支持需要政策引导和扶持的共性关键技术攻关和基础研究，对创新主体市场化的科技活动则要减少干预；重点把控扶持项目的成果环节，对创新主体的具体科技活动过程则要减少干预；加大对异地违法犯罪等侵占财政科技经费行为的打击和防范力度，推动创新主体依法合规开展科技合作。

（三）着力营造求同存异的经费使用环境

粤港澳三地财政科研经费使用环境差异性较为明显，从差异出发，探索搭建各环节有机联动的通道，是粤港澳三地实现财政科研经费跨境使用的重要条件，重点可从以下几个方面着手：一是推动三地会计做帐方法的互融互通，如果财政科研经费由项目立项地来进行审计和验收，那么异地相关经费支出可按照立项地的会计准则来做帐；如果财政科研经费由异地相关部门来负责审计和验收，那么异地相关经费支出可按照当地的会计准则来做账。二是推动三地资金使用凭证的互融互通，可考虑在一定措施保证前提下，对对方的资金使用凭证进行认可；或者探索制定三地通行的粤港澳经费使用凭证认证办法，形成对科技项目支出的统一认证，畅通跨境认证通道。三是推动三地货币使用的互融互通，在项目经费预算中为汇兑损益预留一定的空间，并可考虑在重大项目上探索实施固定汇率或者有限度的汇率浮动机制，保障项目的有效顺利实施。四是推动三地审计机制的互融互通，当选择实施异地审计时，引导具有一定资质的会计师事务所采用一致的审计规则，推动审计报告互认，提高异地项目经费审计的能力。

注：

①香港创新科技署：隶属于香港创新及科技局。

②数据来源：香港科技署官网。重点下设计划主要包括创新及科技支援计划、一般支援计划、大学与产业合作计划、小型企业研究资助计划、企业支援计划。