回望来时路 郁郁满芳华合作新时代 整装再出发—— 庆祝农村改革40年

为回顾总结农村改革40年来农民专业合作社发展的历程，探讨我国当前农民专业合作社发展的有关理论和实践问题，作为协办单位，《中国农民合作社》编辑部参加了由浙江大学农村发展研究院、中国农村合作经济管理学会、《中国农村经济》杂志社等单位联合主办的“中国农村改革40年：农民合作社发展的理论与实践”学术研讨会暨第六届“中国合作经济中青年学者工作坊”，并采撷部分专家学者的精彩发言，以飨读者。

中国社会科学院农村发展研究所研究员苑鹏

从政策改进视角来看，促进农民专业合作社健康发展可以从三个方面着手：

在国家工商总局的支持下，中国社会科学院农村发展研究所与吉林财经大学公共管理学院共同开展了“创新与规范并举，促进农民专业合作社健康发展”的课题研究，课题组采取了座谈会、现场调研、问卷调查相结合的方法。其中，对8个省12个县的614家农民专业合作社进行了问卷调查。

调查显示，目前我国农民专业合作社在发挥重要作用的同时，面临着规模小、实力弱，虚假注册、投机注册等造成“空壳社”问题突出，不少地区年报率水分大，现行扶贫政策引发新一轮“空壳社”风险，运行不规范、少数人控制，缺乏专业经营管理人才，联合社成员开放、开展金融服务缺乏监管手段等一系列发展困境。

第一，大力开展合作社诚信体系建设

重点是从示范社信用建设入手，通过在年报制度中专门列出示范社单项，要求示范社公开所有政府财政项目支持资金来源和使用用途，接受社会监督，改善合作社社会形象，强化政府监管力度。

第二，强化市场监管

一是彻底取消对合作社年报率的考核要求。二是降低注销合作社门槛，纳入工商总局《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》适用范围。三是适时修订《农民专业合作社登记管理条例》，落实《农民专业合作社法》相关法律条款规定。四是金融、农业、工商等部门联手，研究制定对开展资金互助的合作社（联合社）的监管办法。

第三，改进现行政策，核心是营造与其他市场主体平等的竞争环境，促进能力提升

一是强化提供公共物品、改善公共服务的力度。例如，建设公共服务平台，帮助合作社改善人力资本、资金、土地等要素供给，为合作社提供农业基础设施、技术与信息支持等服务；促进合作社规范化建设，保障服务成员的组织宗旨。二是弱化直至取消以合作社为前提条件的项目资金申请，以及有名额限制的对少数合作社的政策优惠措施。

浙江大学中国农村发展研究院院长、教授黄祖辉

按照产业组织与制度的变革维度，从中华人民共和国成立至今，中国农业组织及其经营制度的演变，可以分为三个重要阶段：

第一阶段 （1949年—1978年）

中华人民共和国成立至改革开放。通过对农业的社会主义改造，农业组织与经营从农户家庭经营与初级合作组织并存的经营组织体系，演变为农村集体组织所有并统一经营的经营组织体系。

第二阶段 （1978年—2007年）

从改革开放到《中华人民共和国农民专业合作社法》实施。通过农户家庭承包经营制度的推行，农业组织从村集体所有和统一经营，演变为村集体所有与农户家庭承包经营的双层经营组织体系；期间，在20世纪90年代初，为了解决农产品过剩和卖难问题，政府开始培育农业龙头企业，推进农业产业化经营，出现了以“公司+农户”为基本特征的农业产业化经营的组织模式。

第三阶段 （2007年至今）

随着《中华人民共和国农民专业合作社法》的实施，农业组织体系从村集体与农户家庭的双层经营组织体系，进一步演变为农户家庭（成员）与农民专业合作组织的新型双层经营组织体系。在产业化组织层面，则出现了“公司+专业合作社+农户”为主要特征的农业产业化经营的组织模式。

中华人民共和国成立以来，中国农业合作组织的演变和再发展，有三个特征：

1.改革开放前30年中国农业合作组织的形成与异化。农业生产合作社、供销合作社和信用合作社在20世纪50年代中期发展起来，是农民建立的真正的合作组织，但由于脱离生产力特点的生产关系先行与意识形态主导，发生了异化。

2.改革开放后30年中国农业合作组织的缺位与成因。改革开放后30年，农村改革家庭联产承包责任制后，由于卖方市场主导和政府层面对农业合作组织缺乏科学认知，导致当时中国农业合作组织的缺位，真正的合作社没有得到发展。

3.近10年中国农业合作组织的兴起与发展及其特征。近10年来，中国农业合作组织取得了长足发展。原因在于：一是市场经济环境下，分工、交易与交易费用特性对产业组织形式的影响。二是卖方市场和买方市场对产业组织及变革的影响。三是单纯的农户家庭经营的局限，即“农户与村集体”双层经营的局限，中国村集体组织的多重属性、村集体的社区性空间局限。四是“公司+农户”产业化经营组织模式的局限。五是在农业领域，既能发挥家庭经营组织制度优势，又能克服其局限性的组织制度安排是农业合作制的应用，即发展农业合作社。

2007年，《中华人民共和国农民专业合作社法》实施，中国农业合作组织开始兴起并不断发展，在数量、行业、类型与功能上形成了一定特征。这些特征既体现了合作社发展的一般性，又体现了合作社发展的中国制度特征。其中，在类型特征上，除了传统的专业合作社，出现了股份合作社（包括土地股份合作社和其他要素入股的股份合作社）和联合社（包括专业合作与专业合作相联合的联合社；生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”的联合社；专业合作与社区合作相联合的联合社等）。而在功能特征发挥上，除了为成员提供产销的基本服务外，通过产权制度和治理结构的不断完善，不少合作社已成为集新型经营主体与传统农户于一身，融生产与服务为一体的开放载体和多功能、多形式的农业产业组织，并且逐步形成了参与主体多元、利益分配多样、管理决策灵活的新型双层经营组织体系。

中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智

1978年以来中国农民合作组织不断发展和创新，可以分为三个阶段：

第一阶段（1978年—1993年）

★ 20世纪70年代末 ★ 安徽省一些地方的农机手就主动联合起来，成立了松散的农机联合体。

★ 1984年 ★ 中央1号文件提出，“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织，可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称；可以以村（大队或联队）为范围设置，也可以以生产队为单位设置；可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子”，“农民还可不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。”

★ 1993年 ★ 中央11号文件提出，“农村各类民办的专业技术协会（研究会），是农业社会化服务体系的一支新生力量”。其中，有部分协会兴办了科研或经济实体，有的还对初级农产品实行储藏运销和加工增值，已经接近于当前的农民专业合作社。

第二阶段（1993年—2007年）

★ 1993年以后 ★ 农产品供给充足，总量平衡，几乎所有的农产品都出现了低水平的“过剩”。

★ 1998年 ★ 农业结构战略性调整，拥有加工业务的农民合作经济组织已占2.4%。截至《中华人民共和国农民专业合作社法》出台，全国共有比较规范的合作社15万家。

★ 2006年10月31日 ★ 第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国农民专业合作社法》，并于2007年7月1日实施。

第三阶段（2007年至今）

★ 从2007年开始 ★ 农民合作社发展更加迅速，也更为规范。原因在于：一是《中华人民共和国农民专业合作社法》的实施，为合作社发展提供了法律保障。二是《物权法》中，将农民的土地承包权界定为用益物权，属于财产权。三是十七届三中全会召开，赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权，即现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

★ 截至2018年6月底 ★ 全国在工商系统登记的农民专业合作社数量从2007年的2.64万家发展到210.2万家，数量提高了近80倍。根据农业部门的数据，48.3%的农户加入了各类合作社，农民合作社成为带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。

在此基础上，中国农民合作社发展有几个特点值得注意：一是罗虚代尔先锋社是同质性的，而中国合作社是异质性的，如大户带动、村干部带动、村“两委”带动、能人带动、乡镇有关站及中心干部带动等。二是中国合作社的盈余分配实质上突破了60%按交易额分配的限制，这反映了经济组织按要素贡献分配的基本原则，实际上是合理的。从实际效果看，小农户也能够从中获益，也是满意的。这说明中国农民合作社在一开始就遵循着实用主义原则，并没有严格遵循某种理念甚至法律（法律是根据理念制定的），农民只讲求实际效果。三是中国合作社存在着“假”合作社、“大农吃小农”的现象。中国的农民在进行合作和创造合作组织形式时，并没有一个现成的样板可以参照，但其基本内核却接近于国际公认的标准合作社。

中国农业大学农业与农村法制研究中心教授任大鹏

新修订《农民专业合作社法》大体上有六个方面的变化，这里提出这六个方面的立法法意及假设。这里的假设，一方面是一种可能，不是必然结果；另一方面新修订《农民专业合作社法》实施后，合作社发展步入新的阶段，这几个假设同样不一定必然会出现。

★ 第一 ★ 扩大合作社业务范围，取消同类限制

这一条款的法意是适应农村社区精英人才短缺的特点和化解、转移风险的需要，扩大了合作社的服务范围和服务能力。这一条款可能带来的结果：

一是合作社的抗风险能力提高的同时，增强了对农户的带动能力。

二是单个合作社规模较小、资源支配能力弱，如果把资源分散到不同产业，可能会使得它的经营更加不经济，资源配置效率会因此下降。

三是成员与合作社的业务关联度存在差异，使得在一个合作社中基于产业分化形成了多个小的利益共同体，各利益共同体直接存在资源竞争，进而导致合作社分裂。

★ 第二 ★ 明确可以用土地经营权等财产及章程规定的其他方式作价出资

这一条款的法意，一是强化了合作社对小农户的带动作用，在我国大量小规模农户不具有出资能力的情况下，把土地经营权作价出资到合作社，可以改变普通农户出资能力差这一状况，增加了小农户的财产性收入；二是在一定程度上可消除成员异质性带来的影响，优化合作社股权结构，增强小农户在合作社的话语权，实现成员共同治理；三是可以提高合作社的资源配置能力。

但是，可能会带来一些影响：一是土地经营权作为股份，缺乏同股同权的法律机制和实践基础，土地股和货币股成员之间的差异，会导致治理权和剩余索取权上形成阻断。二是泛化的土地经营权背景下，有负担的土地经营权入股会导致合作社资信水平下降。例如，在入股时，设定抵押和没有设定抵押的土地经营权很难区分，土地股与土地股之间也会不平等。三是土地承包人的生计安全会受到威胁。法律没有明确区分土地承包权人和土地经营权人，承租人是否有权利将租来的土地入股到合作社？法律没有明确规定。还可能出现的一种情况：土地承包人被“绑架”与土地经营权人共同承担合作社经营风险，给承包农户利益带来威胁。

★ 第三 ★ 明确农民专业合作社可以向公司等企业投资，并以出资额为限对所投资企业承担责任

这一条款的法意是对外投资能够延伸产业链条，使合作社能够分享产业链上下游利润，增加农民成员收入。但可能带来两个问题：

一是资本地位的提升。如果鼓励合作社对外投资，说明合作社的盈余方式不在于或主要不再产生于成员对合作社的利用，而是产生于合作社的投资收益，资本地位或资本话语权的提升在合作社中被强化。

二是投资收益的形成机制与惠顾返还原则相冲突，进而加剧生产者成员与投资者成员的分层。

★ 第四 ★ 确立农民专业合作社联合社的法人地位

这一条款的法意是通过合作社之间的联合解决单个合作社规模过小、竞争能力过弱的问题，联合社能够与其他市场主体形成公平的竞争环境，使小规模农户有更多介入产业链两端的机会并分享盈余。但可能会带来影响，一是大量联合社成为资本集聚的平台，而不是基于业务的联合；二是联合社不是合作社的联合体，而是理事长的联合体，联合社表决实行“一社一票”，但合作社作为联合社成员，理事长在代表合作社参与联合社表决时，很难区分是代表合作社的意志还是代表理事长个人意志；三是基于对合作社性质的质疑，学者更多将联合社视为符合合作社特性的合作组织，小农户更加边缘化；四是联合社的联合方式不同，“一社一票”的民主表决机制可能落空；五是联合社的盈余分配可能更多趋向于公司分配模式；六是联合社、联合体、联营、合并等概念混同进而形成投机空间；七是联合社存在滥用市场优势地位的风险。

★ 第五 ★ 增加合作社的市场竞争退出机制和成员退出机制

这一条款的法意，一是可以净化合作社的商誉；二是扶持资源有限，通过退出机制提高扶持资源的扶持效率；三是改变社会中关于“伪合作社、假合作社、空壳合作社、僵尸合作社”的认识。但可能会带来几个后果：一是退出机制可能导致小农户被排斥，目前52%的农户没有加入到合作社、没能够利用合作社的服务，他们可能更需要合作社服务，进入门槛太高有可能把这部分人挤出；二是部分合作社理事长滥用除名制度，剥夺部分成员本来应该享有的权利，尤其是财政补助资金；三是对经营不善的合作社容忍度趋紧，进而导致经营不善和机制不健全的合作社承担同等的法律后果，处于产业链低端的合作社发展空间被挤压。

★ 第六 ★ 严格成员代表大会制度

这一条款的法意是保障每个成员在合作社中表达诉求的权利。但可能会带来负面影响：一是合作社为降低治理成本而将治理权上移，即可能出现由成员大会或成员代表大会决策的事项，治理权集中到理事会的情形；二是治理效率和治理公平之间的冲突仍然会持续；三是治理规范表征化，尽管法律要求每个合作社每年至少召开一次成员大会，由全体成员参加，对合作社的重大事项进行表决，但现实中，合作社不开大会，或者将成员大会变成分红大会、培训大会等，与合作社治理问题没有关联。

这六个方面的制度创新，顺应了当前合作社的发展趋势，期待它能够在合作社发展和规范上发挥更大的作用。但这些积极作用在实现的同时，有太高的制度成本。因此，这六个假设，就意味着这些可能的后果都是可以防止的，需要我们更多的创造。

浙江大学

中国农村发展研究院

教授

徐旭初

合作社是小农户和现代农业发展有机衔接的理想载体吗？

党的十九大报告提出，要“实现小农户和现代农业发展有机衔接”。第十三届全国人大常委会委员、第十三届全国人大农业与农村委员会主任委员，中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任陈锡文指出，“党中央非常清醒地意识到今后相当长的时间中，一家一户的小农户可能还是我们中国会长期存在的一个历史现象，短期内是不可能就把它完全消灭掉的”。在农业农村进入新时代的大背景下，我们应当重新检视和认识以小农为载体的农民问题。

一、小农户接受现代农业服务的基本路径

在现代农业发展大背景下，要实现小农户与现代农业发展衔接，就必须有生产性服务、经营性服务、金融性服务这三大服务助力。在小农户需要的三大服务领域中，作为小农组织化核心载体的农民合作社扮演着重要角色。

一是生产性服务。生产性服务可以由专业大户、农业企业、社会化服务组织等提供。除此之外，就是组建各类服务型合作社，它们基于成本运营，坚持成员自我服务，对小农户更具吸引力。例如，农机合作社、用水合作社、测土配方合作社、植保合作社等。

二是经营性服务。小农户可以通过集贸市场、经纪人等销售产品，价格随行就市，也可以通过与企业签订合同，发展订单农业，提前锁定价格。此外，小农户可以加入以提供农产品销售服务为主的专业合作社，市场进入、价格改进几乎是他们最基本也是最大的利益。例如，营销合作社，可以直接面对消费者，也可以跟市场和企业进行价格谈判。

三是金融性服务。金融性服务包括商业金融、政策金融、合作金融等。为应对农业农村中的金融抑制与金融排斥，近些年来涌现出许多各类“介于规范与不规范金融组织之间的机构”，而且在中国现实情境中，它们可预见地必然呈现为从合作金融形式到合作金融组织的发展续谱。

二、在不改变农地所有制关系和农户家庭经营基础上实现小农户适度规模经营的合作社，是小农户与现代农业发展有机衔接的理想载体吗

在实现小农户与现代农业发展有机衔接的过程中，无论是在生产性服务还是经营性服务抑或是金融性服务环节，小农户接受现代农业服务的基本途径都是多元化的。然而，在诸多路径中，农民合作社无疑是一种非常适用且合意的主体和载体。但也应该认识到，农民合作社在实践过程中并不尽如人意。例如，营销型合作社的资本性、技术性和风险性均较高，更容易呈现精英控制、普通农户有限参与、定价不透明、利润分配不对称（最为人所诟病）等现象。然而，在相当程度上，作为农民合作社主体的营销型合作社依然是最可取的，虽然存在核心成员与普通成员的异质性及其分化分层，但与其说是精英俘获，不如说是一种内部分工、激励兼容。

因此，应该客观地、理性地、辩证地看待合作社在小农与现代农业发展有机衔接中的地位和作用。无论如何，不能忘记“以合作社为载体”的价值期待，但不应机械地预设任何产业、任何产区、任何时期都必然会“以合作社为载体”。

河北经贸大学商学院教授马彦丽

目前，在中国的生产约束条件下，如何解释当前农地股份合作社中广泛存在的固定租金契约以及崇州“农业共营制”中的分成契约的存在？

在农村劳动力不断向城市转移的大背景下，农地股份合作社作为一种农地利用制度的创新受到重视。一方面，农民以土地入股能得到相应的租金和分红，并实现灵活就业；另一方面，节约了交易成本，有利于保护农户的土地承包经营权，有利于保持农业生产经营的稳定性，防止收入差距扩大。

目前，地方政府鼓励农地合作社采取“固定收益+浮动分红”的利益分配模式，兼顾了农户风险承受力与利益激励双方面的诉求，农民获得保底收入维持生计，合作社有盈余时还可获得分红。实践中，农地股份合作社往往是固定租金契约（通常是固定货币或一定量的粮食按当年价格折算为货币）占据主导地位，但四川崇州的农地股份合作社引入了“职业经理人”制度，践行“合作共营”的理想，制定并执行“利益共享和风险共担”的分成契约。

1.在中国目前的农业生产约束条件下，农地流转中的固定契约优于分成契约：（1）政府投资土地改良在很大程度上弥补了固定契约下监督土地改良的困难；（2）货币地租普及使固定契约的计量和监督成本几乎可以忽略，但分成契约不行；（3）技术进步和农业保险的发展使分成契约规避风险的必要性下降；（4）通过对契约中相关属性的控制可以有效提高固定契约的适应性。

2.农地股份合作社的分成契约不仅监督成本高，而且由于根植于所有权约束条件（万千均质小农成为土地出租者）的农地股份合作社治理结构缺陷，使有效监督难以实现：（1）合作社委托人对代理人进行监督的动力不足且能力有限；（2）农户的经营权作为股权，其流转和退出均受到限制；（3）合作社的经营管理权缺乏竞争市场。在保底租金之外按照入股比例分配盈余停留在字面上，难以真正实施。

3.在交易成本不为零的真实世界，契约选择的主要因素是看哪一种契约安排更有利于节约交易成本：（1）在中国目前的生产约束条件下，监督土地的成本在一定程度上由政府的农田基础设施建设支出予以弥补，监督产出的意义由于农田产量趋于稳定以及农业保险逐步普及而变小，从实物地租转向货币地租使监督产出的难度下降。（2）固定地租契约比分成契约节省交易成本的优势更加明显。由众多兼业小农组成的合作社委托人对代理人进行监督的动力不足且能力有限；农户的经营权作为股权，其流转和退出均受到限制；合作社的经营管理权缺乏竞争市场。

根植于所有权约束条件的农地股份合作社治理结构缺陷使有效监督难以实现。因此，在中国很多地区，农地股份合作社的固定契约成为占主流的租地契约。

4.反思：农地股份合作社的功能定位。农地股份合作社应当放弃不切实际的功能定位，放弃对农业经营者的直接干预和不必要的监督，优先选择固定租金契约，并把服务内容限定在三个方面：要保障农民土地承包经营权，寻求更好的交易对象并保障租地契约执行，管护政府支农资金、改善耕地质量和保障土地用途。

〔本文摘编自各位专家学者在“中国农村改革40年：农民合作社发展的理论与实践”学术研讨会暨第六届“中国合作经济中青年学者工作坊”期间的发言，略有改动〕