农村土地流转对环境影响的机制及绩效评价

杨志辉

（南京大学 商学院，江苏 南京 210093）

在实施乡村振兴战略中，农村土地流转是一个重要举措。党的十九大报告提出，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度[1]。在保持土地所有权归集体所有的前提下，农户可以将自己承包土地的使用权以转包、租赁、合作、互换、入股等方式转让给他人或组织。农民承包的土地通过流转向土地经营大户、农场及农业园区集中，从而实现农业规模化生产。土地流转是实现小农户和现代农业发展有机衔接，通过产权的有效激励、要素的自由流动和市场优胜劣汰，提高农业生产效率[2]。土地流转关系国计民生，关系乡村振兴战略是否能顺利实施。党的十九大报告还提出，在加快经济建设的同时，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。其中，美丽乡村是美丽中国的一个重要环节，因此实施乡村振兴战略，促进农业现代化，深化农村土地制度改革，推动土地有效流转，需要人们深入思考土地流转形成的新环境问题并妥善解决，从而实现可持续发展。农村土地流转带来农村生产方式和生活方式的改变，这种改变会影响农业生产投入要素的比例、生产技术水平、农产品的种类以及农民的收入，甚至形成新的农村文化，这些也将对环境产生新的影响[3]。土地流转还常伴随土地的整治，不合理的整治方式，会导致原本脆弱的地质进一步恶化，造成土地盐碱化、沙化或水土流失等问题，进而影响土地流转地周边的生态环境[4]。土地流转强化了土地的市场作用，流转后的土地经营者在资本逐利的本质下，会放大环境的负外部性，给生态建设带来压力。土地流转中的环境确权是一项非常困难的事情，这也导致土地流转的环境问题研究非常复杂。目前学者对于这一问题的研究还比较少，缺乏系统的环境绩效评价指标体系，本文的研究希望能够在这方面为理论分析和政策实施提供借鉴。在美丽乡村建设的前提下，分析土地流转形成的新环境问题，梳理其影响机制，构建环境绩效评价指标体系，并提出政策建议，十分有必要。

一、农村环境污染问题及土地流转的特点

随着国民经济的快速发展，我国农村环境污染问题日益突出，土地流转带来的环境问题已成为制约我国农村经济健康发展的因素之一[5]。农村的环境资源作为一种公共物品，具有非竞争性和非排他性。实际中，人们很难对农村环境资源进行明晰的产权界定，这使得农村的环境问题具有“公地悲剧” “囚犯的难题 ” “集体行动的逻辑 ”等特征[6]。农村面临的污染主要有农业生产污染（农药、化肥及农膜的使用以及焚烧秸秆等）、农村生活污染（难降解的废弃品及重金属等）和城市企业转移的污染（造纸、纺织、煤炭开采、金属矿物制品、化工及食品加工等）。目前，绝大多数农村缺乏环保基础设施,其污染治理的主动性和效率较差[7]。在农村污染治理过程中，环境监管人员对信息掌握不充分，且缺少一套比较完整的指标体系，基层环境监管执法能力薄弱，没有建立起有效的激励与约束机制，加上农民本身面临着巨大的生存压力，从而无法对环境污染进行有效地控制和治理[8]。土地流转是土地经营权的市场转让行为，而对于相应的环境责任转让并没有明确规定，土地经营权的转让可能会因为环境责任界定的不清晰，加重农村环境污染的程度[9]。

2004年，国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，规定农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求各地区各部门五年内完成土地承包经营权确权，并大力发展土地流转和适度规模经营。近几年，广大农村正在如火如荼地开展土地流转相关工作。

目前，农村土地流转可以大致归纳为四个特点：一是土地流转主要发生区域为经济较为发达的城乡结合部、运输条件好的交通枢纽地区以及对土地流转具有较大依赖度的特定地区，而一般的农村地区很少；二是流转的土地主要流入农户，而向有实力的专业农户、龙头企业、工商企业、外商企业、科技人员等农业投资主体流转还比较少；三是土地流转和劳动力转移及产业发展密切相关，土地流转主要发生在劳动力已大量转移或具有农产品深加工基础的地区；四是伴随土地流转，农村正在承接城市部门污染产业转移，转移后的企业在生产过程中环境问题普遍比较严重[10]。随着乡村振兴战略的实施，广大农村将焕发生机勃勃，市场机制将得到更大的完善，农村土地流转范围将进一步扩大，土地流转将由局部地区向全农村扩散，土地流转将由农户之间的小规模合作转向农户与资本家之间的较大规模合作，农业产业化将得到快速推进、产业链也将进一步延伸，农村承接市城产业转移会越来越多。这种由土地流转带来的生产方式转变也必然会对环境造成影响[11]。

2017年的调查数据显示①数据根据农工党合肥市委对合肥市做的《2017关于加强农村环境污染治理情况的调研报告》整理而得。：调查样本中，合肥市农村饮用水不达标率近50%，不达标的饮用水中含有大量的农药、亚硝酸盐等。土地流转后土地经营大户对禽兽采用集约化式的工厂养殖，其中大牲畜、小牲畜、家禽分别达到12.6万只、112万只、1 653万只，养殖牛、猪、鸡每头日实际排污量均远超过土地经营者的实际控污量。土地流转虽然带来了规模化生产，经济效益大大提高，但受限自身条件限制，很多规模化的养殖场对污染物缺乏有效处理，导致禽兽规模化养殖成为农村环境污染快速上升的一个重要源泉。土地流转后，土地种植大户还会使用污染要素替代原来的劳动要素投入。据调查，合肥市化肥使用量达到16.5万吨，平均每亩150多公斤；农药3 577吨，大约80%左右流失在土壤、水和空气中；农膜3 571吨，其中大量白色垃圾未得到有效处理。这些都对美丽乡村建设造成很大压力。

党的十九大报告对对土地流转以及农村生态环境建设的相关规定可以提炼出以下五条：一是强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治；二是完成生态保护红线、永久基本农田以及城镇开发边界三条控制线划定工作；三是开展国土绿化行动，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理；四是壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业；五是建立市场化、多元化生态补偿机制。土地流转中的环境问题解决应该遵循这五个方面的要求。

二、农村土地流转对环境影响的机制

在坚持农业农村优先发展的战略下，农村土地流转得到快速推进，现代农业产业体系、生产体系、经营体系得到较大的完善。但以此同时，农村环境污染治理问题成为中国环境治理工作的新重点和难点。当前，我国对农村环境治理研究的一个重点就是农业环境状况与用地系统的研究。随着我国经济社会不断发展，农民群体分化为不同职业，由于职业选择的不同以及生活环境巨大变化，农民在经济收入、产权偏好、环境要求等方面都出现了巨大的差异，这导致农民对土地流转的意愿及在决策行为的选择上出现分化[12]。土地流转受农户自身思想观念、经济条件及其他外部因素的影响与限制，对生态环境建设产生巨大的影响。这种影响有正向的生态效益，也有负向的生态效益。下面本文将进一步分析土地流转对环境影响的机制。

（一）土地流转对环境影响的正作用机制

一是土地流转使得环境资源的“确权”更加容易。土地通过流转得以集中经营，集中经营后土地经营主体变少，土地使用及其附带的环境资源更明确，当土地出现污染时，其责任的界定也会更加明晰。

二是土地流转使得土地经营者的环境治理能力变强。新的土地经营者由于经营规模变大，在资金上有较大优势，对于环境治理的能力变强，且相对于过去的散户而言，可能更注重土地带来的长期效用，从而减少短视的环境破坏行为。

三是土地的流转会促进土地整治，使得那些因各种原因（如农民外出打工等）而荒废的土地得到有效利用。新的土地经营者追求高效益，会对流转后土地上的水、田、路、林、村展开综合整治、整体规划，从而使得农村的生态环境得到改善。

四是土地流转带来土地科学化经营。新的土地经营者采用机械化生产、使用高产技术、精选优良品种、对病虫草害进行综合防治，有针对性地测土配方和施肥，可以改善土地的质地和环境。

五是土地流转可为农村生态自治提供经济等条件。土地流转会促进特色农产品加工方面的高水平轻工业体系等的发展，从而带动农村地区经济的发展，使得农民收入增加、生活质量提高，环境意识加强，进而为农村生态自治提供条件。

（二）土地流转对环境影响的负作用机制

土地流转会放大环境负外部效应。通过土地流转引入资本所有者参与土地的经营，而资本所有者可能会为了赢利，以较小的投入来赚取较大的经济利益，会在生产过程中利用环境的外部性降低生产成本，甚至不节制地对外排污，进而对环境造成破坏。

土地流转会加大污染企业向农村转移。通过土地流转放大廉价农村土地的比较优势，一些企业由于在城市排污需要付出很大的代价，为了降低成本，会向农村地区转移，成为农村新的污染源。比如造纸、纺织、煤炭开采、金属矿物制品、化工及食品加工等行业。

土地流转会一定程度上破坏原有的生态环境。土地流转后的生产大户在实际中往往采取单一、连片作物种植，这样，原有的自然生态往往会被新的生产方式打破，从而对生物的多样性产生较大的负面影响。规模化、统一式的生产方式会压缩了各类动植物生存的时间和空间，使得生物的生活环境在短期内被全面改变。单一、连片作物种植可能会改变原有动植物生活习惯，阻碍动植物间的交流，损坏物种迁移和遗传的多样性，进而影响生态的可持续发展。

土地流转可能会带不合理的土地整治。在农村土地整治的过程中政府往往缺乏规划，土地一旦流转到大的经营者手中，经营者会仅根据自己经营的需要进行土地整治，而忽视将土地整治置身整个生态环境的中去，从而采用不合理的整治方式，导致原本脆弱的地质进一步恶化，造成土地盐碱化、沙化或水土流失等问题，这不仅会影响承包地还会影响承包地周边的生态环境。

土地流转会使得土地经营者用污染要素替代劳动力。如农药、化肥及农膜的大面积使用。实际上劳动力转移也是土地流转的一个重要因素。土地经营者考虑到生产成本，在生产中将不再依赖劳动力的投入，而用大量使用污染要素替代劳动力进行生产，大量污染要素的使用，严重破坏了生态环境。这是土地流转对环境破坏的重中之重。

土地流转可能会造成农村局部贫富分化，生活环境出现脏乱差的现象，甚至存在引发重大传染性疾病的可能。因为土地流转会使得农业生产资本比重上升，一些农民靠原始的体力参与农业生产的方式在现代化农业中已经没有竞争力，简单劳动所获得的报酬越来越低下，从而使得一部分农民生活变得更困苦，进而影响整个农村生态文明。

土地流转会使得一些农村劣等地进一步荒废。土地经营者主要经营优质地块，当优质地块被流转后，那些劣等地由于无人照看会变得更加荒芜，有些甚至沙化或造成水土流失。

土地流转后可能出现“毁约要地”或“毁约退地”的现象。有时候一些土地经营者由于经营不善，就象房地产市场上的“阑尾楼”一样，土地流转后土地在开发的中途废弃，而开发中遭到破坏的环境，难以找到责任人或者找到责任人但由于缺乏资金而无法得到修复，从而影响整个生态环境。

三、农村土地流转环境绩效评价指标体系构建

农村土地流转带来的环境问题是农村环境问题中的有一个重点，由此有必要对农村土地流转的环境绩效进行综合考察。农村土地流转的环境绩效是指在其他影响因素不变的前提下，由于土地流转引起的农村生态环境变化[13-16]。目前学界还缺乏系统的农村土地流转环境绩效评价指标体系，因而难以有效评估土地流转带来的环境变化。研究土地流转的学者，在构建土地流转评估指标体系时，其中环境方面主要考察的是生产过程中污染要素（薄膜、化肥、农药）使用量在土地流转前后的变化，但在实际中，土地流转过程中影响环境的因素还很多。本文接下来试图构建农村土地流转的环境绩效评价指标体系，以期为更全面评估农村土地流转环境绩效进而建设美丽乡村提供帮助。

表1 农村土地流转环境绩效评估体系†

本文构建的农村土地流转环境绩效评估体系是一个多属性、多层次的评估系统。一级指标从流转地直接及间接环境绩效两个方面进行指标体系构建，这主要是考虑到土地流转带来的环境影响不仅仅影响土地流转地还影响土地流转地周边地区生态环境以及生活在流转地附近的居民；二级指标设计主要根据流转土地的用途以及环境污染不同分类进行划分的；三级指标又是在二级指标下选择若干因子组成的整个评价指标体系。

土地流转环境绩效评估体系二级指标计算公

其中k代表土地流转环境评估体系某二级指标中三级指标对应的数量，j代表土地流转环境评估体系某一级指标中二级指标对应的数量，i代表土地流转环境评估体系一级指标的数量，U、Ui、Uj、Ui分别综合、一级指标、二级指标、三级指标土地流转环境绩效。

四、农村土地流转中环境问题治理及美丽乡村建设

土地流转环境问题研究和党的十九大报告提出的乡村振兴战略及可持续发展战略有密切关系。土地流转中环境问题的治理是乡村治理体系中的重要组成部分。美丽中国离不开美丽乡村，美丽乡村建设需要解决农村土地流转中的环境问题。为此，在农村土地流转的过程中需加强对生态环境问题监管、保护与治理，从而营造一个美好的农村生产、生活环境。农村土地流转中的环境问题有法律层面、制度层面、行为层面上的问题，涉及主体有政府、企业、农户。相关部门在解决土地流转中的环境问题时，不仅要解决流转地农业种植生产、畜牧业生产、工业生产中的环境问题，还要将土地流转问题的解决置身于整个农村生态环境体系中去，解决好农村生产、生活等环境问题。下面本文将针对土地流转中存在的问题，依据土地流转对环境影响的机制以及所构建的土地流转环境绩效评估指标体系，结合美丽乡村建设，提出对策建议。

第一，政府应就土地流转涉及的环保理念以及相关知识进行普及，对土地资源进行宏观规划及保护，协调土地流转中产生的各种冲突，把环保意识贯彻到土地流转的各个环节中去,实施事前、事中、事后环境监督与治理。各级政府尤其是以村、社区为代表的基层组织，除了需控制集体土地流转项目中环境问题外，还需对农户与农户、农户与小企业之间的自发土地流转做好登记工作，并定期抽样检测及整治。

第二，加强土地流转中环境方面的立法工作，做到有法可依。目前，以土地流转环境方面直接相关的法律法规很少，主要的法律条文为针对耕地保护而设定的，其他环境方面涉及不多。政府应该出台更多与土地流转环境相关的法律法规及制度，例如可在《环保法修订案》中对农村重污染企业比重设红线，在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中增设耕地之外的环境保护规定，对农村土地流转排污费用的征收进行详细规定等，这样可以满足日益增长的土地流转以及美丽乡村建设的法律需要。

第三，对土地流转中的排污权进行确权并建立交易机制。排污权确权应由政府牵头、学者提方案、广大农民和资本者共同参与，确权后需要建立交易机制，且确保权责要对等，同时又要符合土地流转长远发展的规律。土地流转合同签定时除了明确土地经营权的转让，也要明确规定对应的环境保护责任。政府界定排污权之后，还要做好排污收费或收税、做好补偿或补贴等工作。

第四，利用生态学、经济学、系统工程学等理论建立一套比较完整的土地流转环境绩效评价指标体系，从而对土地流转中的环境问题进行定量和定性地考评。目前，理论和实务界正缺乏系统的关于农村土地流转环境绩效评价指标体系和环境质量综合评价模型。因此，相关部门应从土地流转后土地经营的性质、投入的要素、主要及附带产品等角度去评价环境绩效，并从宏观角度评估土壤、大气、水资源以及人们生活环境等指标。相关部门只有在准确评估土地流转环境绩效的前提下，才能准确地治理土地流转中的环境问题。

第五，严格审核土地流转中土地经营企业的经营范围，减少污染企业简单地向农村转移。乡村振兴战略必然会要求农村承担城市产业转移，这是农村经济快速发展的必经之路。土地是农村提供的生产要素，通过土地流转，城市企业进行产业转移或者产业链延伸。因此，政府要在土地流转前，对参与土地流转的企业的经营范围进行审查，对于污染企业的转移要严格控制，特别是对于重污染企业要采取审慎的态度，慎批或不批准土地流转。

第六，在对土地流转中及流转后经营主体排污行为考评的基础上，建立标准，对维规、违法排污行为进行惩罚，同时对承受污染而没有得到对应收益的人进行补偿。惩罚和补偿缺一不可。

第七，以社区或村委为单位划分小的环境保护单位。社区或村委对土地流转后的承包者生产活动等进行监督，对土地流转中自然环境、生物的多样性进行考评，并提出建议。社区或村委有一定自主权依据土地流转产生的环境效应选择继续或终止土地流转。社区或村委对由于土地流转导致收入低下的困难户进行救助，防止这部分农民生活出现脏乱差以及带来疾病的传染。

第八，对土地流转带来的环境破坏积极进行修复。土地流转带来的环境破坏需要及时地修复，不可因界定责任困难而拖延，有时可以采取先治理后追责的办法。垫付的修复资金来源可以是政府、也可以是污染企业前期强制支出还可以是民众集资，不过最后需有关部门有效对环境污染者进行追责，确保做到谁污染谁治理。

第九，政府可以适当地引入民营资本，实施环境外包，对承接环境外包的企业进行宏观规划和管理。土地流转中的环境问题解决可以尝试采用外包的形式，引入市场机制，从而提升土地流转环境问题治理的专业化水平和效率。