从上海走向全国的住房公积金制度

采访：黄金平 许 璇 整理：许 璇

时间：2018年3月28日

[口述前记]

沈冠军，1936年4月生。1984年至1993年任上海市建委副秘书长，1993年8月至1996年7月任市建委副主任，1991年任上海市住房改革委员会主任、上海市公积金管理中心主任。先后主管全市的住房改革、住宅建设和房地产开发等工作，曾亲历市委、市政府决策住房制度的全过程。

1949年解放初期，上海的人均居住面积只有3.9平方米，人口是400万左右。从新中国成立到1979年这30年间，全市的职工住宅是由市财政统一投资、统一建设、统一分配的体制。要租、住房，都要向房地局登记。这是前30年的一个体制。这种无偿的低租金住房投资和分配体制存在着很大的弊端：一是投资有去无回；二是由于无偿分配而带来需求无限膨胀；三是低租金无法维持自身的维修；四是容易造成分配中不正之风，再加上国家财力有限，住房供求矛盾日益突出。

从“谁家孩子谁家抱”到“三个一点”

针对住房制度，早在1980年4月，邓小平同志就说过，要考虑城市建设住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。时任上海市委第一书记陈国栋说，住房是天字第一号问题，是个爆炸性的问题。1980年，中共上海市委召开住房工作会议，对计划经济体制下的住房投资和分配机制作了相应的改革，明确企事业单位职工的住房问题由本单位负责解决，凡是有条件的部门和单位都要从内部挖潜，自建职工住宅，也就是我们通常说的“谁家孩子谁家抱”。这个方针提出后，实际上是体现了从过去的一元投资变为两元投资，住房建设资金从单一的地方财政投资改为由政府和企业共同投资的机制。各单位的积极性较高，所以上世纪80年代起形成了一个各单位各系统自建住宅的高潮，自建的住宅自己分配、安排。企业投资的比重大幅度上升，成为住房投资的主渠道，80年代住房的年竣工量从年平均70万平方米上升至300万平方米，1989年竣工住宅达470万平方米。

但是到了90年代初期，年新建设住房面积反而下降了，只有370万平方米，比1989年下降了100万平方米。朱镕基同志时任上海市委书记兼市长，他看到这个年新建住房量大幅下降，也很着急。他说“房改势在必行，不改不行”，认为住房制度已经到了非改不可的程度，不改的话老百姓的住房问题就没有解决的希望。改的方向可以概括为“三个一点”：政府出一点，企业出一点，个人出一点，共同解决住房问题。投资体制从两元结构转变到三元结构。住房改革方向基本确定了之后，朱镕基同志亲自率领考察团到香港和新加坡，去调研他们住房建设的相关情况，详细了解他们解决住房问题的途径和办法。随后，我们作为具体执行部门，也组团去新加坡、香港进行考察。学习过程中我们了解到，香港由政府投资建房，然后供应中低收入家庭，由房屋署来负责，价格比市场价低三分之一。至于新加坡，70%的民众住房都是政府提供的，但也不是无偿，自己住房也要靠自己的力量来解决，它较早实现了中央公积金制度，基本上实现了居者有其屋，当年的人均居住面积已经达到十几个平方米。

我们对国内的住房改革先行单位也进行了走访，还到国家建设部、体改委，做了一些调研，表达了上海老百姓这么一个想法，上海对全国做了那么多贡献，但是市民的住房还那么艰苦。在这个基础上，又做了组织准备，由分管城市规划管理工作的倪天增副市长负责，由市建委老领导叶伯初同志牵头，成立市住房改革调研小组，起草房改方案。

在全国率先施行公积金制度

通过近半年的努力，房改方案初稿基本形成，主要内容是五句话：推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会。其中，推行住房公积金制度是基础。

1990年底，在征求各方面意见的基础上，根据朱镕基同志的要求，组织全体市民进行关于住房改革的大讨论。我们把方案初稿在《解放日报》《文汇报》等报纸上全文公布，发动全体市民进行讨论。讨论下来，方案基本确定后，我们制定了实施细则，并做好相应准备，搞了个试运转。这是在向中央汇报时，中央给出的建议。当时找了几个区，先行实施几个月，进行空转，模拟运行，即一切工作都按照方案的各项规定来做，但不涉及实际的货币，不展开资金支付，通过运转来模拟方案实施过程中会出现哪些问题。在试运行过程中，朱镕基同志每个星期都找我们开会，关心进展情况，并对方案进行逐条研究，逐字逐句琢磨。

1991年2月，《上海市住房制度改革实施方案》经市第九届人民代表大会常务委员会第24次会议原则批准，上海正式启动住房制度改革，出台“推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”五位一体的房改方案。4月，《<上海市住房制度改革实施方案>实施细则》颁布实施，出台《上海市公积金暂行办法》《上海市公房提租和补贴实施办法》等14个实施细则，住房制度改革在全市全面推开。其中，建立公积金是建立住房新制度的核心。住房公积金是一种长期性的义务储金，它是由个人按收入一定比例缴交资金，职工所在单位也按相应比例缴交资金，两者均归个人所有，专项用于住房消费支出。因此，公积金具有义务性、政策性、保障性和长期性等特征。

在实施中要解决的一个关键问题是公积金缴交的渠道，由什么机构来具体操作。最初我们设想成立住房储蓄银行，负责公积金的缴交管理、放贷。但是这个成本很大，并且我们建设系统也没有金融人才管这个事情，所以我们还是委托金融单位去做。我们找到中国建设银行，它们愿意成立专门管理机构，出钱买设备，增派人员负责管理运行。现在看来，建设银行很有远见，仅当时全市就有几百万人和几万个单位去建行开户，缴交的公积金金额也在不断上升，至2017年底，全市累计缴交公积金总额已达到8100亿元，我估计再过两年，这个数字要上万亿了。公积金基数每年随着工资的提高在不断地上升，有些单位还有补充公积金，所以这个总额在不断增加。公积金的交、贷的手续都是由建设银行来负责，我们给它管理費。建行还成立了房地产信贷部，专门有窗口负责公积金的归集。

为了加强对住房公积金的管理，1991年5月，市公积金管理中心成立，主要职能包括：负责管理和运作全市住房公积金的归集、提取和使用；负责住房公积金核算；负责住房公积金的保值增值和归还；负责编制归集使用计划和执行；依法履行行政处罚职能。

上海的住房制度改革也不是一帆风顺。当时对于为什么要实行公积金制度，为什么解决职工住房要单位交相应比例，有些单位思想上还没有转变过来。我们规定，这个公积金是一个强制性的长期性的住房基金积累机制，并且单位交的这个公积金要属个人所有。这一点很多单位就想不通。还有一个问题是一些近年来亏损企业，职工工资也发不出，更别提要交公积金，这是一个突出的矛盾。我们实行暂缓缴交公积金的政策，等到企业经营好转了再实施；但是这个暂缓要取得职工代表大会认可，因为这个暂缓缴交损害了职工的利益。对于企业缴交的公积金归个人所有的问题，我们的观点很明确：就是我们长期以来实行的是低工资制，职工的工资没有包括住房结构成分。所以现在拿出5%来补贴给职工，实际上是体现了结构工资当中住房成分的架构。

另外，当时有这么一种理论，认为住房公积金解决不了什么大问题，公积金比例小，基数低，百分比也低。其实，这是一种缺少长远眼光的观点。另外，当时新华社有两个记者，到上海来了解房改方案的情况。后来写了个内参，它的基本观点是认为上海房改方案走入歧途。后来我们为了这个事情，专门到国家体改委，做了一次详细的汇报，说服了他们。说我们这个是市委、市政府决策，全体市民讨论认可的，经过市人大常委会通过的，至于这两个记者的意见我们作为参考，再加上我们实施一段时间再看看成功与否。什么东西都要实践，实践是检验真理的唯一标准。

随着房改制度的推行，中央住房改革领导小组觉得上海这个方案很好。1993年12月，第三次全国房改工作会议召开，让我们介绍经验。会后，全国来上海取经的单位很多。1994年4月，国务院颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，决定全面推行住房公积金制度。1994年11月，财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行联合下发了《建立住房公积金制度的暂行规定》。

住房公积金制度建立之初，大家的工资水平比较低，个人的公积金账户金额有限，对于个人买房解决不了问题。我们采取按单位缴交公积金总额向单位自建住房提供贷款。所以公积金最初的功能是支持单位建房融资。当然，这里也有一个问题，如果贷款还不出来怎么办。我们当时就建立了追溯制度，企业如在还款期倒闭，就通过法律途径来解决。即企业倒闭后进行国有资产清算时，第一还款人是公积金中心。那么一旦出现坏账，公积金也有自己留存的保险基金来处理。

1994年起，公有住房集中出售阶段，全市累计出售了190万套左右公房，其中将近三分之二约114万户职工家庭在购买公有住房时使用了住房公积金，有力推进了住房制度改革。进入新世纪以来，住房公积金制度功能转向全面支持个人购房贷款，截至2017年11月底，累计向全市242.61万户职工家庭，累计发放个人购房贷款7028亿元。公积金购房贷款利率比银行的商业贷款低，但是有额度限制；光靠公积金贷款还不够的，可以叠加商业贷款，这就是我们说的组合贷款。这样结合起来以后，也提高了银行的积极性。现在，住房公积金功能进一步拓展，积极支持廉租房等保障性住房建设和经济适用房贷款。从2015年起，在本市没有购房的职工都可以提取公积金支付房租，住房公积金的使用范围更加广泛。

2004年3月，上海市成立了住房公积金管理委员会。主要职能是对本市住房公积金的重大政策、重要事项进行决策审批，批准增值收益分配方案的各项工作。

“公积金，让我获得了新生活”

公积金制度建立二十多年来，无论是对于新的住房体制的建立，群众住房条件的改善，还是房地产市场的发展，都起到了很大的推动作用。

这一改革首先是停止福利性实物分配，建立与市场经济相适应的双轨住房体制。构筑了适应市场经济体制要求的城镇住房新制度，逐步建立起了与市场经济相适应的住房体制以及房地产交易、权属登记、税收、中介服务等一系列配套制度。并且改变以国家、单位为主的住房投资建设与管理模式；改变了城镇住房投资严重不足的情况，促进了住房建设和投资，扩大了住宅建设规模，住房供应主体开始变得多样化，市民“等、靠、要”的住房观念发生根本转变。

其次，极大改善了市民的居住条件。上世纪90年代初，市区人均居住面积仅为6.6平方米，住房困难问题非常突出。住房制度改革实施后，住房的投资建设及供应量大大提升，居民住房状况得到明显改善，至2017年，市区人均住房建筑面积已达到36.7平方米。记得有位小伙子，用公积金买到新房后，激动地告诉我们说，“住房公积金，让我获得了新生活”，因为没有婚房，女朋友差点和他分手；经朋友提醒，可以用公积金贷款买房，他非常顺利地买下了龙华附近的一套独用的新房。还有一位朋友告诉我，刚工作的时候，从每月工资里扣除近百元的公积金，心里很不舒服，觉得就那么一点点的工资，要扣掉这么多。到买房子的时候，用上公积金里的钱，享受了低息的贷款，不由得感谢上海率先建立起的住房公积金制度，甚至还比养老保险统筹早了1年；尤其是她还享受到了14万元的装修贷款，更是觉得解了燃眉之急。

再一个是形成房地产一、二、三级市场联动格局。1996年，上海以已售公有住房上市交易试点为突破口，出台搞活房地产二、三级市场的相关规定，大大促进了存量住房的流通，适应了居民改善居住的需求，有效提高了房地产市场的活跃度。住房制度改革对上海房地产一、二、三级市场的形成，起了很大的推动作用。

作为我国住房公积金制度的首创城市，上海公积金制度建立以来，也在不断创新制度发挥作用。一方面，支持“四位一体”住房保障建设。2009年以来，按照国家新要求，上海积极开展利用住房公积金结余资金贷款支持保障性住房项目建设。另一方面，支持职工多层次改善住房条件需求，研究出台了困难家庭提取住房公积金支付房屋租赁费用、物业管理费用等政策。

另外，值得一提的是利用市场资源推进制度创新。鉴于住房公积金是封闭式、以缴定贷的管理模式，2015、2016年，房地产政策和利率不断宽松，住房市场异常火热，住房公积金也被动出现大规模资金流动性紧缺，最高当月的缺口达到350亿元左右，年度总资金缺口達到800多亿元，造成贷款发放时间不断延长，社会风险隐患较大。中心积极研究推进创新，经管委会审批，报住建部、人总行和财政部同意，以盘活信贷资产向市场发行资产证券化筹集392亿元资金，同时通过与银行合作采取公积金贴息贷款，解决350亿元资金，多管齐下平稳解决了大规模流动性不足，满足了广大缴费职工的购房需求，降低了购房成本，也开辟了事业单位比照金融机构通过市场融资的新途径，市公积金中心获得上海市人民政府颁发的金融创新一等奖。

总体而言，建立公积金制度的改革是成功的。它提高了职工可支配的住房消费收入，这是个长期激励机制，是个不断的积累过程，额度也在不断增加，一定要坚持公积金制度，并且应该做得更好，不断完善。再一个，公积金制度在创新上可以再做文章。像公积金所有权是属于个人的，最初的时候只适用于购房，现在使用范围也扩大了，装修、房租、物业管理费、翻修都可以。将来发展到一定阶段，当住房问题基本解决，也可以考虑用于其他方面。比如，生大病的治疗费用，这是一笔很大的花销，医保卡里面的医疗费可能也不够，可以使用公积金账户中的余额。在新加坡，公积金可以用于医疗，也可以支付到国外求学学费，就像一卡通一样。我们有一个深切的体会，任何改革要取得成功，对老百姓的切身利益，只能做加法而不能做减法！

责任编辑：周奕韵