化解我国地方政府债务风险的若干思考

黄育华

2017年7月，在中央金融工作会议上，习近平总书记指出，地方政府举债行为不断扩大，导致的财政金融风险已经成为当前我国经济运行中最主要的风险之一，必须下大力气化解地方政府不断增长的债务风险。为理清我国地方政府债务风险的成因、现状以及危害，本文将通过理论和实践两个维度对化解我国地方政府债务风险问题进行分析。

对现阶段我国地方政府债务的再认识

对我国政府债务的界定

政府债务（亦称公债）是指政府凭借其信誉，在国内外发行的债券或向外国政府和银行借款所形成的债务。政府债务按照政府级别可分为中央政府债务和地方政府债务，其中地方政府包括地方省、市、县、乡四级政府，作为债务人按法定条件和协议约定，向债权人承担的资金偿付义务。

地方政府债务是指在某个时点上，地方政府作为债务人的以往支出大于收入所形成的赤字总和，这是一个存量概念，包括建立在某一法律或合同基础上的显性负债和政府道义上偿付责任的隐性负债。按照财政部的有关规定，我国地方政府债务主要是指地方政府负有偿还责任的地方政府负债，以及负有担保责任的债务以及其他相关债务。地方政府债务主要包括市政债券、融资平台公司、项目债公司、地方国有企业、相关事业单位等机构的负债， 另外，还包括地方政府担保形成的或有负债等。

现阶段我国地方政府债务的分类

第一，地方政府负有偿还责任的债务。指地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还，政府负有直接偿债责任的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务； 二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中，确定由财政资金偿还的债务； 三是地方政府粮食企业和供销企业形成的政策性挂账。

第二，地方政府负有担保责任的债务。指因地方政府（含政府部门和机构） 提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

第三，其他相關债务。指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。

现阶段我国地方政府的负债模式

地方政府发行债券模式。自2009年起，我国地方政府债券发行机制大致经过四个发展历程。第一历程是财政部“代发代还”，即地方政府债券由财政部通过国债发行渠道代理发行，由财政部代为办理还款付息手续。2009～2011年，我国每年由财政部代发地方政府债券2000亿元， 共计6000亿元。第二历程是试点省（市） “自发代还”，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳开展地方政府自行发债试点，试点省（市）在发债规模限额内，自行发行，由财政部代办还本付息。2012～ 2013年地方政府债券的发行总额分别为2500亿元、3500亿元，规模日益扩大。第三历程是试点省（市）“自发自还”， 经国务院批准的省（市）在规定的发债规模限额内，自行组织政府债券发行、支付利息和偿还本金。2014年，财政部代发地方政府债券2908亿元，地方政府自行发债1092亿元，合计4000亿元。第四历程是地方政府全面“自发自还”，2015年、2016 年地方政府债发行出现了爆发式增长，发行规模分别为3.84万亿元（其中置换债券规模为3.2万亿元）、6.04万亿元（其中置换债券规模为4.88万亿元）。2009～ 2016年，我国共发行地方政府债券11.48 万亿元，其中近两年发行规模为9.88万亿元，占比达到86%。

BT（Build-Transfer，建设—移交）模式。它是政府利用社会资金进行非经营性基础设施建设项目，在债务规范管理下政府投融资的发展方向的一种融资模式，由BOT（建设—运营—移交）模式演变而来，即一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主， 业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。BT模式多被运用到市政道路建设项目上，但由于运作模式与招投标相关法律法规冲突，一直未得到认可。2012 年，财政部、发展改革委、人民银行、银监会四部门联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，严格限制地方政府以BT方式举借政府性债务。

PPP（即政府部门与社会资本合作模式）模式。PPP模式是近两年地方政府在基础设施、公共服务等领域使用较多的方式。我国自2014年9月起开始大规模地推广PPP模式，根据财政部信息平台统计， 截至2016年，P P P入库项目数为10471 个，总投资额12.46万亿元，进入执行阶段的项目为946个，呈现出快速扩张的发展趋势。PPP模式一定程度上可以缓解地方政府债务压力，特别是对于政府有收费权的公共服务产品。在地方举债受到管控的情况下，中央政府力推的PPP模式因融资功能及高杠杆特性，受到地方政府青睐。

政府产业基金（包括政府引导基金、专项建设基金等）模式。政府产业基金是2015年以来地方政府的另一个创新融资工具。2014年12月9日，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（62 号文），明确指出不允许地方政府通过补贴、税收优惠等方式来直接扶持企业。此后，各地政府将原来的政府补贴改成产业引导基金，希望通过市场化运作来提高财政资金的使用效率。据财政部统计， 2014年，全国设立政府投资基金76支，目标规模2122亿元，至2015年，分别增加至313支、3773亿元，增幅达311.84%、77.8%。2016年，政府产业基金数量进一步增加至1013支，总规模飙升至53316.50 亿元，到位资金19074.24亿元。其中，包括创业投资基金、产业投资基金等在内的股权投资类政府投资基金901支，总目标规模32227.13亿元，到位资金11336.47亿元，余下的为基础设施类政府引导基金。产业基金模式成为地方政府的新融资平台。

城投公司融资模式。城投公司是地方政府城市基础设施建设的重要主体，城投公司的融资方式包括发行债券（包括海外发债）、银行贷款、信托贷款等。我国城投债券起步于20世纪90年代，2009年开始呈爆发式增长，发行规模达到2821亿元， 为2008年的3.81倍。2012年起，随着基础设施建设的资金需求增加，城投债券成为地方政府极为重要的融资渠道，2012年城投债券发行规模为8246.10亿元。近年来，城投债券发行规模不断增速，2016年发行量创历史新高，发行规模达到1.74万亿元。城投公司的具体融资模式包括利用旅游区、土地资产的开发、经济技术开发区的建设运营和特许经营权的经营等。在未对城投公司的发展框架明确前，不规范的城投公司通过举债从事基础设施建设， 偿还资金来源于财政。随着地方政府债务的不断规范，城投公司市场化转型加快， 城投公司与地方政府的关系逐渐转型成为业务合作的市场化契约关系。城投公司以地方政府为客户，主要从事基础设施建设服务，地方政府不再为城投公司提供直接担保或间接兜底承诺。

我国地方政府债务快速增长的成因

追求GDP增长目标的驱动。党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”要实现上述目标，在坚持高质量发展的基础上，保持我国GDP中高速增长将成为新常态，但随着GDP总量越来越大，增幅减小、增速减慢也是发展新趋势。为了实现GDP的中高速增长，继续保持高投资拉动仍是一些地方政府的主要选择。在此背景下，地方政府通过举债进行开发建设仍会势头不减，比如污水处理设施、垃圾处理设施等基础设施建设已经延伸到乡镇，超前投资现象在一定程度上凸显出来。

金融机构和投资企业的违规融资。在参与地方政府的融资过程中，金融机构为了获得固定收益，只要地方政府出具承诺函等各种形式的保底收益承诺，就给融资。商业银行、政策性银行、融资租赁公司等金融机构，甚至是建设企业等投资方都是这种思维模式。对资金渴望程度非常高的地方政府，为了尽快获得融资，什么条件都可以答应，在一定程度上鼓励了金融机构的违规融资。

省级债务管理部门的监管盲区。从地方债务管理来看，省级财政是地方政府债务融资的主管部门，理应对本省各级地方政府债务情况进行监督，并严格控制高风险地区地方政府性债务的增长规模。但是，现阶段省级财政的监管积极性不高， 一方面是省级财政撼动各级地方政府的长官意志的难度较大；另一方面省级财政与地市、县区财政是利益共同体，如果下级财政不能通过自己的力量化解地方债务， 省级财政需要承担一定的救助责任，而且地方通過自己举债发展，还可以减轻省级财政的调节压力。与此同时，过度打压本省地方政府的融资行为，不利于本省在全国范围内的比较，有可能拉低本省在全国的GDP排名。另外，地方政府性债务监管所涉及的利益主体较地方政府债务更多， 不仅涉及了地方政府及其融资平台、地方财政，金融机构、投资机构、社会中介机构等多个利益主体，还有央行、银保监、证监等行政管理部门、行业监管部门及行业协会等，参与地方政府融资的投资机构还可能归属国家国资委管理，省级财政更是无权干涉其经营行为。

当前我国地方政府债务存在的突出问题

地方政府负债规模膨胀，个别地区超过警戒线。根据财政部和审计署的报告，截至2016年底，我国地方政府债务为15.32万亿元，比2013年增长了41%，有15 个省（市）自治区债务率超过100%，除贵州外，辽宁和云南负有偿还责任的债务率均在150%以上，分别为184%和154%，内蒙古和青海的债务率也相对较高，分别达到139%和130%。若计算排除中央政府对地方政府税收返还和转移支付的影响后， 经济发达地区债务率上升幅度较低，经济欠发达地区债务率上升幅度较高。排除转移性收入影响后，负有偿还责任的债务率最高的是青海，测算值为489%，较高的还有贵州、云南和辽宁，分别达到440%、328%和295%。报告显示，有100多个地级市、400多个县级的债务率超过100%，政府承诺以财政资金偿还的债务余额较2013 年增长了87%，其中基层区县和西部地区增长超过1倍。

PPP虽缓解当期财政压力，但未来风险加大。PPP项目可以采取使用者付费、政府补助和政府付费等不同付费模式，但实施中多采用政府付费，特别是在一些基础设施建设项目中，将一些以工程建设为主的项目包装成“建设+维护”项目，由此变相形成了地方政府基建工程分期付款式举债，即由政府付费，并由政府财政兜底。从长期来看，此类PPP项目没有缓解地方政府的资金压力，反而还增加了地方政府的财政风险。

预算软约束导致地方政府举债不断扩张。一方面，长期以来，地方政府债务的举借、运用及偿付信息不够透明，有关信息的披露和监管机制不健全。另一方面， 尽管政府负债从绝对水平上来说不高，但是最重要的问题是债务主体的权责不明确，可能会引发大范围的道德风险。GDP 导向的政绩考核机制下，由于收入和支出不匹配以及考核激励机制等原因，地方政府举债投资基础设施的积极性持续走高， 尤其是2011～2014年，地方政府融资先后经历银政、信政以及城投债等方式，严厉的监管也未能抑制地方投资的冲动。而地方官员任期有限，本届政府可以向下届政府转移债务风险。不仅如此，由于各级政府风险责任不明晰，下级政府往往指望上级财政给予风险兜底。这种情况下，在既无有效监管手段，又无风险分担机制的软预算约束下，形成了举债“大锅饭”，结果是地方政府举债规模不断膨胀。

债务管理“缺位”，政府债务风险意识脆弱。首先，财政体制存在缺陷，财权与事权分离。自1994年分税制改革以来，带来了中央和地方财权与事权的不匹配，使得财政体制存在缺陷，表现为“财力层层向上集中”“事权级级向下转移” 的趋势。中央政府在集中财权的同时，把更多的事权层层下放给地方，使得地方常常需要以牺牲地方税权为代价，更加大了地方政府的债务负担。其次，过度依赖土地收入偿债。融资平台自身的偿债能力不够，更多的依靠未来经济增长带动地方财政收入增加、土地升值等。地方政府在房地产热潮中大多依靠出让土地收入，拉动当地经济增长，有些地方政府收入总额中土地出让收入已占总收入的比重达到20% ～30%。第三，地方融资平台融资渠道单一。根据审计署报告，我国地方债务资金有40%来自于地方融资平台，这些融资平台更多的依靠银行贷款来维持运作，而银行为承担对企业贷款的主渠道作用，在自身负债比例严重失调的情况下，不得不用高成本融通资金，以满足地方经济发展的资金需求。最后，缺乏有效的地方债务风险管理制度。长期以来，由于地方政府对债务问题缺乏足够的认识，导致地方债务风险管理制度建设严重滞后，尚没建立统一的地方债务风险管理体制，缺乏有效的地方债务风险化解机制。由于缺乏规范的地方政府举债监督机制，市场上也没有形成对这类融资主体的信用评估制度，这就导致地方政府随意举债的现象频频发生。

偿债期限利息过大，增加了地方政府财政负担。首先，事权与财权严重失衡。各级地方政府在向上集中资金的同时还要负担一些基数大、刚性强、历史欠账多的支出，如城市基础设施、社会治安稳定以及九年义务教育等地方公共物品的支出。其次，中央与地方分税不合理。1994年的分税制财政改革确立了中央与地方收入划分的基本框架，后虽多次对个别税种（如企业所得税、个人所得税、屠宰税、农业特产税等）进行了调整，但在分税制下地方财政需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政。第三，政绩评价体系不健全。长期以来，地方政府过分注重经济发展指标，却不够重视生态环境指标、人文社会指标、公共服务和民生质量指标等方面的绩效评价。在这种绩效考核机制下，导致地方政府超越经济发展阶段，大搞政绩工程和形象工程。而在财力有限的情况下，地方政府只有采取各种方式进行融资借债。最后，债务管理不规范。一是地方政府投融资体制不完善，政府投资过多依赖上级转贷的债务收入，与财政拨款相比较本身就增加了偿债风险。政府投资的很多项目摊子铺得過大，超出了财政承受能力。二是地方政府投融资的主体欠规范，地方政府存在融资的责任主体、偿还主体和决策主体不明确的问题，风险意识淡薄，很多债务无法落实偿债责任，最终只能由财政来兜底。三是债务管理比较松散，缺少监督制约机制，致使债务融资缺乏规范性，加大了地方政府的债务风险。

化解我国地方政府债务风险的政策建议

完善地方政府的债务管理体系。一是修订《预算法》和《担保法》，给予省级政府和经济比较发达的地、市级政府一定额度的发债权和担保权。二是研究制定《地方公债法》，对地方政府举债作出详细的法律规定，并界定上级部门、各级人大的审议、批准和监督权限。三是研究制定《地方政府破产法》。四是强化平衡预算规则。五是强化债务限制规则，要求地方政府债务资金只能用于资本性支出，不能用于经常性支出。同时，对地方政府债务实行归口管理，建立“借用还”和“权责利”相统一的管理制度，完善偿债准备金制度。

规范政府间的财政分配关系。划清政府层级之间的支出责任，调整中央与地方之间的分配格局。财政收入的分配比例不能“一刀切”，应根据不同区域的经济发展水平进行区别对待，多留一些财政收入给经济欠发达地区的地方政府。这样既能保证中央政府有足够的财力来保障国家的宏观调控，又有充足的财力来保障地方政府建设的积极性。同时，要完善中央对省级以下地方政府的转移支付制度，切实改善经济欠发达地区地方政府的财政收支状况，以充足的财力保障省以下的各级地方政府都能提供最基本的公共服务。中央政府对经济欠发达的地区应提高税收返还比例或调高增值税共享比例。上述政策实施的目的是多给地方一些财力用于自身的经济发展，改变地方政府靠举债发展经济的悖论。

合理界定各级地方政府的事权。按照受益范围和公平效率原则，科学界定各级地方政府的事权，遵循财权与事权相匹配原则，完善中央事权、地方事权、中央与地方共同事权等结构。同时，中央政府应按照阻力由大到小，分步有序地把支出责任上移，减少地方财政的支出责任，缓解地方财政压力。按照统一规范的原则，建立中央和地方两级政府支出标准体系，积极推进有限政府和基本公共服务均等化。对于地方的公共品，应由地方政府提供， 当地方政府因财力不足难以提供基准水平的公共产品时，中央政府应给予一定的纵向转移支付来支持地方政府。

建立地方政府的债务监督机制。地方财政部门是地方债务的直接担保者和承贷者。因此，地方财政部门要完善政府债务的信息披露制度，定期向民众通报债务的借、用、偿情况，让民众和社会来监督地方政府债务。还要发挥地方人大及其常委会的监督作用，将地方政府债务纳入预算，由当地人大审查批准，进一步规范政府举债和基础建设投资行为。同时，强化审计部门的监督职能，全面摸清地方政府各类债务的规模，揭示债务管理存在的问题，完善政府负债管理体制，使地方政府债务规模控制在合理区间，有效防范地方政府的债务风险。

多种渠道拓宽地方政府的财源。地方政府债务风险的根源是财力有限，融资渠道单一。为此，应多渠道拓宽地方政府的增收来源，是解决债务问题的根本途径。一是要大力发展实体经济，深入探索利用预算外资金，缓解地方政府的资金压力。二是要经营好地方政府资产，一方面盘活国有资产，通过市场机制来发挥国有资产的最大作用，以增加地方政府财源；另一方面要重视对城市资产的经营，地方政府通过对城市规划、建设和开发，有效经营城市资产，从而获得良好的经济和社会效益。三是通过发行地方政府债券、资产证券化及引进民间资本等多种形式，拓宽地方政府融资渠道，解决地方融资平台资金来源单一问题。四是将土地收入全额纳入地方国库，通过地方基金预算从土地出让收入中安排支出，实行收支两条线管理。

（作者单位：中国社科院城市所）