开创农村改革创新先河

◎文/肖玲玲 李南凯 陆婉清 李红兵（安徽省科学技术情报研究所）

安徽是中国农村改革的发源地。正如我国改革开放的总设计师邓小平所言：“中国的改革是从农村开始的，农村的改革是从安徽开始的。”2016年4月，习近平总书记视察小岗村时指出：“当年贴着身家性命干的事，变成中国改革的一声惊雷，成为中国改革的标志。”1978年，小岗村大包干揭开了中国改革开放的序幕；2000年，安徽率先开展农村税费改革试点；2005年，安徽开展农村综合改革试点。安徽以敢为天下先的创新精神，一次又一次翻开我国农村改革的新篇章。

一、敢为天下先的“大包干”精神

在安徽这片沃土上，孕育出很多彪炳史册的创新案例，也涌现了很多功绩卓著的创新人物。这其中，以改革开放之初一群富有创新精神的凤阳小岗村村民为代表，他们冒着巨大的政治风险，创造性地实行包干到户，贴着身家性命换来全村人的温饱。这一创举，既激活了当地农村活力和农业生产力，又打破了当时很多人思想上的禁锢。他们敢闯敢试、敢为人先的创新精神，解放思想、求真务实的求是精神，风险共担、艰苦创业的拼搏精神，尊重民意、以人为本的民主精神，被称为“大包干”精神。这种精神，是安徽农村改革历史中浓墨重彩的一笔，也是今天建设创新型省份和现代化五大发展美好安徽重要的精神财富和思想源泉。

“大包干”拉开农村改革的序幕。1978年11月24日，小岗村18位村民冒着坐牢杀头的危险，以“敢为天下先”的胆识，在“包产到户”的契约上按下了红手印，开创性地实行分田到户，搞责任制。在当时安徽省委的支持下，顶着各方对于“大包干”的批评和压力，小岗村坚持创新不动摇，用实践回应中央和地方领导关注的目光以及各界反对之声。他们不仅超额完成国家粮食征购任务，也让小岗村从过去的“讨饭队”翻身成为农村生产有活力、农民肚子能填饱的“丰收村”，一时间成为中国农村改革的典型，也从此拉开中国农村改革的序幕。

图1 小岗村18位村民“包产到户”契约

“省委六条”吹响安徽农村改革的号角。1977年11月，中共安徽省委召开全省农村工作会议，通过《关于当前农村经济几个问题的规定（试行草案）》，简称“省委六条”。“省委六条”的主要突破在于，尊重生产队的自主权，落实按劳分配制度，减轻生产队和社员负担，允许和鼓励社员经营自留地和家庭副业。“省委六条”公布后，立即在安徽全省各地引起强烈反响。邓小平同志看到后，大加赞赏并提出“农村的路子要宽一些，思想要解放”。站在今天再看“省委六条”，很多规定已经习以为常，甚至成为大家的共识，但是在当时就是向“左”的政策宣战，许多规定突破了长期无人逾越的禁区。可以说，“省委六条”是中共安徽省委凭着对人民群众高度负责的态度和巨大的政治勇气，制定出台的一份关于安徽农村改革的开拓性、创新性的文件。

肥西小井庄率先走出“包产到户”的新路子。1978年9月，肥西县山南区山南公社小井庄生产队率先在全国实行包产到户，成为中国家庭联产承包责任制的发源地。当时包产到户在安徽也不是“一枝独秀”。1978年秋，安徽滁州来安县也开始行动，到1979年春，全县已有34个生产队偷偷实行了包产到户。“包产到户”与后来小岗村出现的“大包干”，本质上是一致的，即社会主义公有制下的按劳分配制度和农业生产责任制，而不同之处在于，“包产到户”是先承包、后算账，即农民承包土地后，生产的粮、油、棉等上缴生产队，生产队将上缴国家和集体提留剩余的部分，按各户的产量再统一分配；“大包干”则是先算账、后承包，农民承包土地前就和生产队签订契约，农民按契约约定上缴国家和集体提留部分后，剩下全归自己所有。两者间微妙的差异，也昭示着安徽农村改革正在进入深水区，一段传奇即将续写。

“大包干”精神永不过时。小岗村对于中国农村改革的探索实践以及其中蕴含的“大包干”精神，吸引了多位中央主要领导人亲临考察。1998年，是改革开放20周年。1998年9月22日，江泽民同志来到小岗村考察，他说：“在当年‘一大二公’的环境下，你们敢于包干到户，是冒了很大风险的。你们靠的是实事求是的原则，靠的是改革的勇气，靠的是团结的力量，靠的是穷则思变的精神，说明路是人闯出来的。”2008年9月30日，胡锦涛同志来到小岗村，他也对小岗村过去不怕风险，首创“大包干”的精神给予了高度评价。2016年4月24日至27日，习近平总书记到安徽考察。4月25日下午，总书记专程来到小岗村。他强调，雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。今天在这里重温改革，就是要坚持党的基本路线一百年不动摇，改革开放不停步，续写新的篇章。

二、率先开展农村税费改革

“上下两千年，种地不要钱”，从探求税费改革的途径，逐步减轻农民负担，到最终免除农业税，是一个艰难、曲折而又漫长的过程。2000年，安徽以率先改革的勇气、勇于创新的精神、强烈的历史使命感，先全国一步，举全省之力，实行农村税费改革试点，为减轻农民负担、构建和谐乡村积累了宝贵的经验，为全国彻底解决“三农”问题，提供了政策储备和理论储备。

农村税改太和试水。20世纪90年代，我国农业进入了新的发展时期，同时也出现了一些新情况、新问题。农民负担过重和征纳失序混乱等问题开始出现，阜阳地区的太和县农民负担过重问题十分突出。1992年该县农民人均纯收入878元，而实际负担人均超过百元，在部分乡镇，农民税负甚至占到人均纯收入的25%以上。由于征收难度大，因征税收费引发的干群冲突不断。1993年10月，太和县形成了《关于太和县农民负担税费改革意见的调查报告》，上报省政府。11月16日，省政府签发了《太和县农业税费改革试点方案》的批复文件，同意其在全省率先试水农民税费改革。1994年起，试点工作在全县范围展开。此项试点同时被农业部农村改革试验区办公室列为农村改革试验重点项目。太和农业税费改革试点的做法主要有三个方面：一是由分项征收改为合并征收；二是由征收货币改为征收粮食；三是税费收缴由过去的基层干部常年挨门挨户催交催要改为由农民分季定期交送。太和县农村税费改革试点成效明显。改革前三年（1991-1993年），该县农民平均每人每年的税外负担占人均纯收入的12.06%。改革后三年，扣除农业税和农业特产税，农民的实际年平均税外负担占人均年纯收入的4.5%，比改革前减少了近三分之二。

农村税改全省试点。在太和县以及阜阳市整体推进农村税费改革的同时，五河、怀远、濉溪、来安、望江等地，也先后在税费改革方面进行了有益探索。2000年初，中央决定正式启动农村税费改革，减轻农民负担。考虑到安徽省在税改方面已经积累了一定经验，并且人口多、农业比重大，农业税费过重问题在全国具有典型意义，加上安徽省委态度积极，明确向中央表态愿意先行试点，最终中央决定，安徽以省为单位进行农村税费改革试点。2000年3月2日，党中央、国务院发布《关于进行农村税费改革试点的通知》，对安徽的试点工作进行了整体部署。继土地改革和“大包干”之后，农村的又一次重大变革，在江淮大地上演。4月13日，安徽省农村税费改革试点动员会议在芜湖召开，时任国务院副总理温家宝亲自到会作动员讲话，开宗明义地提出，税费改革，是建国后我国农村继土地改革、家庭联产承包责任制后的第三次改革。4月26日，安徽省政府印发了经国务院批准的《安徽省农村税费改革试点方案》。《方案》确定了“减轻、规范、稳定”的指导思想，即从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担；从分配制度上规范国家、集体和农民之间的分配方式；在减轻和规范的基础上，负担和制度一经确定就要保持长期稳定不变。

安徽经验在全国推广。2002年，在安徽试点成功经验的基础上，中央将农村税费改革试点扩大到河北、内蒙古、黑龙江等16个省、市、自治区。2005年12月29日，全国人民代表大会顺利通过了《关于自2006年1月1日起废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》。在中国实行了两千余年的“皇粮国税”，终于成为历史。农村税费改革结束了以农养政、以农支工历史阶段，开创了以工补农、建设现代农业和社会主义新农村的新时代。

三、全面推进农村综合改革

2005年6月，安徽省委办公厅和省政府办公厅联合发布《关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见》，决定在全省每个市选择一个县进行农村综合改革试点。在此基础上，于2007年在全省范围内全面推开农村综合改革试点工作。农村综合改革的核心内容是转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新机制、农村公共产品供给新机制、“三农”社会化服务体系，改进农村工作考核评价办法。主要包括乡镇机构改革、县乡财政管理体制改革和农村义务教育管理体制改革。

乡镇机构改革：精简机构，优化服务。安徽省改革开放后的乡镇机构改革最早可以追溯到2000年。为配合农村税费改革试点，安徽省委、省政府在2000年年中重点对乡镇党政机构、事业单位精简人员编制作出了具体要求。各县市政府根据省里要求，积极精简机构，大力压缩财政供养人员，到2004年底，此轮改革基本完成。这一轮改革使乡镇机构膨胀趋势得到一定程度的遏制。

县乡财政管理体制改革：“乡财县管”，转变职能。为解决乡镇财政面临的窘境，2003年，安徽省决定在全国率先对乡镇财政管理方式进行改革，选择和县、潜山、太和等10个县作为试点，实行“乡财县管”，并对“乡财县管”的主要内容作了规范，即以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支，实行县财政局（农税局）对乡镇财政所（农税所）的垂直管理。2003年1月1日，和县在全省率先推行了“乡财县管”改革。

2004年2月21日，安徽省政府在总结试点经验的基础上，发布《关于全面推行乡镇财政管理体制改革的通知》，改革在全省铺开。经过几年的努力，安徽省乡镇县管改革工作取得了初步成效。“乡财县管”实现了“四个管住”，即管住了乡镇乱收费、管住了乡镇乱花钱、管住了乡镇乱进人、管住了乡镇乱举债，极大地提高了县乡财政管理水平。除此之外，“乡财县管”提高了专款专用能力，有效地防止了乡镇截留挪用、乱收滥支，同时倒逼乡镇政府职能转型。

农村义务教育管理体制改革：明晰职责，规范办学。2001年5月，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，提出建立“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制。这标志着长期以来“农村义务教育农民办、乡镇办”的状况，开始向“农村义务教育政府办、以县为主办”的方向转变。2002年12月，安徽省教育厅、财政厅、人事厅等五部门联合印发了《关于农村义务教育管理体制重点指导工作的若干意见》，确立了肥西等13个义务教育发展不同类型的县为“以县为主”改革的重点指导县，探索县、乡（镇）两级政府的教育管理职责如何划分，教育教学、教育经费和教师队伍的管理如何做到以县为主。肥西县是首批被确立为“以县为主”改革的重点指导县。肥西县在改革中推出的具体的改革措施就是“一破三立”。“一破”，就是撤销乡镇教办；“三立”，就是成立乡镇中心学校、教育结算中心和人才交流中心。通过改革，确立了新的农村教育工作机制，在全省有重要的示范、推广意义。在各地试点经验的基础上，安徽省全省农村义务教育体制改革全面推进，并不断深化，逐步形成了“以县为主”的农村义务教育体制，提高了农村义务教育发展的区域均衡程度。作为农村综合改革的一项重要内容，“以县为主”的农村义务教育管理体制改革，大大减轻了农民负担，根除了税费改革后农民负担反弹的隐患，受到广大农民群众热烈欢迎。

四、结语

重温改革历程，回顾光荣历史，是为了开创更加美好的未来。

1978年，小岗村18户村民按下红手印，一份大包干的“生死契约”，成为中国农村改革，乃至整个中国改革开放的宣言书。一个小村庄，一份农民自发的契约，无意间改变了中国的命运和历史进程。

2018年是改革开放40周年。40年来，在中国共产党几代人的努力下，我国发生了翻天覆地的变化，江淮大地也从过去的温饱走向小康和富强。40年来，“大包干”的实践不断被赋予新的内涵，逐步凝练成“大包干”精神。“大包干”精神，包涵着改革和创新两方面的价值。改革，是“破”，是对旧的不合理的体制机制的不断挑战；创新，是“立”，是对新的符合发展规律和群众需要的体制机制的持续探索。“大包干”精神，和井冈山精神、长征精神、延安精神一样，已融于中华民族精神之中，在中国特色社会主义进入新时代的今天，依旧熠熠生辉。我们要继续弘扬“大包干”精神，敢于担当，勇于创新，努力为实施乡村振兴战略和建设现代化五大发展美好安徽作出更大贡献。