基于“PPP创新金融支持模式”视野下我国运动休闲特色小镇建设研究

魏 婷，张怀川，马士龙，赵文姜，曲淑华

（1.北京体育大学 研究生院，北京100084；2.四川民族学院 体育学院，四川 康定626001）

2017年5月9日，国家体育总局印发《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》体群字［2017］73号（简称73号文件），我国各级党委、政府对运动休闲特色小镇的建设高度重视。为了贯彻党中央和国务院关于完善体育产业体系、推进健康中国建设、增添新型城镇经济活力、打赢精准脱贫攻坚战，为全民健康和幸福服务，正式启动了运动休闲特色小镇的创建工作［1］。目前，以单项特色运动休闲为主题的小镇蓬勃涌现：航空运动小镇、酷玩运动小镇、足球小镇、冰雪小镇等，“运动休闲特色小镇”成为我国特色小镇发展的新风向，亦被视作“蓝海”，已有不少资本进驻“掘金”。热度之下，更得把准舵向，由资源向资本衍变，尤其是我国运动休闲特色小镇金融支持模式的创新选择，已成为社会聚焦点和体育界探讨的热点话题。诚然，以“孵化”实现小镇激活创新，其间不乏金融支持的强劲荫庇。如何将政府导向型资本优势、企业金融投资的管理长板整合互嵌，反哺运动休闲特色小镇经济收益，是一个战略性、风险性、持续性大课题，亟需新的理论视角去探究与解析。本研究立足我国现实空间来审视运动休闲特色小镇的发展图景，藉此管窥PPP模式与小镇建设的创新金融支持模式及赓延路径，同时也为运动休闲特色小镇金融支持实体拓宽创新视界。

1 PPP模式概念、内涵及运动休闲特色小镇建设的金融支持发展现状

1.1 PPP模式内涵诠释

PPP模式（（Public-Private Partnership）是指政府联袂社会资本合作即“公私合营”融资模式，是公共基础设施中的一种项目运营模式［2］。PPP的概念由英国甫一提出后，从20世纪90年代肇始于西方风靡应用，目前已在国际范围内被广泛普及。PPP模式能高效化解理应由政府供给的基础设施领域、公共服务或产品的投资，由社会资本参与融资、建构、运管，最终由政府购置服务，可间接使政府财政支出费用锐减5%～20%［3］，实现政府所追求的与时代同迁的公平夙愿以及社会（私营）资本所谋求的效率愿景。基于风险共担和利益共享机制的有机融糅，优势互补形成合力，将政府在宏观调控、资源禀赋、公共服务监管等长板要素与社会资本在技术、管理、运营等长板要素叠加，进一步激活市场潜力［4］。通过梳理国内外PPP模式，将其分为外包类、特许经营类及私有化类（表1）。

表1 PPP模式的类型、各具体模式及合同期限

1.2 运动休闲特色小镇建设的金融支持发展现状

2017年8月，国家体育总局公布首批运动休闲特色小镇试点项目名单，共有全国31个省、自治区、直辖市的96个小镇入选［5］。运动休闲特色小镇普遍吸纳PPP模式进行建设。整合我国运动休闲特色小镇“孵化”建设现状与未来政策导向，到2020年我国培育的1 000个特色小镇中运动休闲特色小镇的建设数量预计约在100～150个，推测到2020年我国运动休闲特色小镇的投融资金额约在5 000～9 000亿元［6］（图 1）。

图1 2020年中国运动休闲特色小镇规划规模

据国家体育总局的官方统计，截至2018年3月，超过50%的运动休闲特色小镇已启用PPP模式，超过70%的工程已启动政府购买项目。运动休闲特色小镇若想开辟一片集“体育特征显豁、人文炳蔚、产业聚萃互嵌、惠及大众健康”的新蓝海，则需要大量资金投入（表2）。如浙江运动休闲特色小镇认定采取的是申报培育制，以省地共建的方式推进建设，建设期一般为2年，成熟一个认定一个，浙江省对小镇建设3年内体育固定资产投资不低于2亿元，其中核心运动休闲项目投资不低于5 000万元，而且小镇构筑的投资周期长，沉没成本高，收益少、回收期长［7］。此外，运动休闲特色小镇建设规模较大，项目溢出效应显著，但经济性不足，无法向用户收费［8］，这与金融机构谋取短期盈利的夙愿背道而驰，社会资本参与投资的主动性不强，故只能仰赖政府购置服务和可行性缺口补助（介于政府付费和使用者付费折衷的第三种机制）（表2），若无政府长期的财政干预与政策倾斜，小镇的孵化就无法向纵深开展［9］。

我国运动休闲特色小镇专项孵化资金主要衍自政府直接注资、银行信贷、自筹资金，基于自筹资金中也涵盖贷款项目，故我国运动休闲特色小镇建设资金多数源自银行借贷，这种金融支持模式茕茕孑立，资本泡沫化，赓续性不强，遂亟需覆盖体育特色小镇建设的融资渠道，抽离融资难、融资贵的桎梏枷锁［10］。因此，我国运动休闲特色小镇筑巢亟需吸纳社会资本倾注，创新政府与社会资本融合互恰模式，降低企业边际成本，增强要素供给效率，有效发挥市场机制在资源配置中的粘合驱动作用，鞭策投融资体制创新，挣脱银行借贷等间接融资为主形式的束缚，裁汰“虚火”，助推多维资本市场的形塑。

表2 代表性运动休闲特色小镇PPP项目投资案例

2 构建PPP模式助力运动休闲特色小镇建设的必要性与可行性

2.1 遴选PPP模式是运动休闲特色小镇建设的多元利益诉求与时代同迁之必然抉择

为政府财政松绑减压，酝酿开辟新的资金来源渠道。运动休闲特色小镇的建设“百花齐放”。小镇构建的IP导入与体育产业孵化、城市设计规划等都需资本倾注，资金约束是其构建的最大掣肘，小镇若想赢取长效发展，突围融资枷锁是基线，而PPP模式是化解其资金匮乏的极佳项目方案。遴选PPP融资模式，达成政府调控、社会投资、市场化运营，政府用微薄资金撬动多数社会资本，缓解政府债务累赘、减少政府投资风险，最终达成“1＋1＞2”（win－win或 multi－win）之效益［11］。具体表现：1）运动休闲特色小镇PPP模式能为社会资本拓展一种稳定的投资领地和收益来源，因为体育产业是小镇发展的魂魄，小镇运营会鞭策助推体育产业聚合，继而为社会资本吸纳丰硕的发展红利，还可捕捉间接效益；2）社会资本和财政资金的高效链接，可提升小镇建设资金的周转资金率和合理投资率，保障社会资本合理的权益报酬率，确保项目赓延性。

运动休闲特色小镇建设周期较长，资金灌输量大，因此，融资模式与融资渠道的遴选对运动休闲特色小镇的发展极其关键。以政府与社会资本合作为主要特征的PPP模式，是以政府导向、社会资本踊跃参与的融资模式，能够实现运动休闲特色小镇建设投资主体的多元化，弥补小镇营运的资金缺口，拓宽资金的筹措渠道，舒缓政府财政高压，最大限度使整体风险锐减。运动休闲特色小镇建设的系统风险高。一是在小镇建设过程中，政府采取公开招标等形式吸纳实力雄厚的企业积极参与运动休闲特色小镇的投资建设，对投资、建设进程中相关责任边界要实现明晰划分，可提升运动休闲特色小镇建设、运营的综合风险运作控制能力；二是社会资本可凭借其在相关领域精湛的业务能力、丰富的市场经验、前沿的技术手段与管理经验，准确甄别风险并实施风险管控。政府与社会资本为此可达成利益共享与风险共担。PPP模式下企业能够为运动休闲特色小镇的建设与运营提供资金保障，创新投融资体制改革，还能够为运动休闲特色小镇规划决策、维护、管养、建设等层面提供卓有成效的技术及管理经验。基于目前PPP模式的普及与成熟，社会资本能够依托领先技术与操作灵活的管理经验，通过安全、高效、节约、绿色的发展模式，全方位保障小镇建设的效率与效益，继而扭转各类资源过度向行政级别高的城市中心区集中的局势，最终使小镇的凝集力增强，溪汇更多的人才融入运动休闲特色小镇的金融建设中。

2.2 嵌融PPP模式建设运动休闲特色小镇具有较强的现实可行性

PPP模式从2013年在我国肇始发展，现今已步入撒播“落地开花”阶段，迄今PPP模式的运营已日益成熟，特别是近3年PPP模式在我国赓即推广。2018年，经历粗放式快速扩张后的PPP模式步入规范发展阶段。据2017年12月25日财政部PPP（政府和社会资本合作）中心披露的PPP各项数据显示，截至2017第四季度，全国在库项目合计14 064个，累计投资额17.76万亿元，执行阶段项目数2 728个，对应 4.58万亿投资额，整体落地率25.8%，入库速率逐渐放缓，基建投资节奏稳中有降，但仍具较高规模，落地资产证券化持续推进，且四季度将赓续。PPP模式将政府和社会资本耦合联动，“去芜存菁”，形成运动休闲特色小镇的优势堆砌，一是强化了小镇体育场馆等特许经营权、收费权等权利的确权、登记、抵押、流转等配套制度，助推政务诚信建设，确保政府诚信履约；二是改善了小镇公共体育服务供给的结构和质量，拓展循环贷款等金融产品，对我国运动休闲特色小镇纵深推进意蕴深刻。关于运动休闲特色小镇的建设多部门联合发文，政策红利叠加。2016年7月，住建部、发改委、财政部联合公布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年力求孵化约1 000个独具特色、朝气蓬勃的特色小镇。国务院办公厅出台《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（2016年10月），提出鞭策和助推政府和社会资本合作示范，符合要求的项目能申请政府和社会资本合作融资支持基金的扶助。发改委、国家体育总局联合印发《“十三五”公共体育普及工程实施方案》（2017年1月），提出对新建县级公共体育场和依托PPP模式建设的全民健身中心项目拨付专项补助。财政部、国家体育总局《关于补报2017年中央集中彩票公益金转移支付地方支持开展全民健身工作新增项目有关事宜的紧急通知》（2017年2月）：对纳入试点的小镇，一次性补贴经费300万予以建设公共服务设施。在落实全民健身国家战略新闻通气会上，国家体育总局宣布将创建100个运动休闲特色小镇以及《国家体育总局“十三五”时期定点扶贫工作方案》（2017年4月），强调为贫困地区小镇建设赋予多元化金融倾斜，特别是鞭策社会资本PPP常态化、标准化运作，招纳雄厚企业踊跃投资，促进脱贫攻坚。2017年7月，中国运动休闲特色小镇基金在北京挂牌，首期规模为100亿元，并表示将带动总融资额度超过5 000亿元达到万亿。2017年12月，第三批特色小镇申报政策出现重大调整，住建部将运动休闲特色小镇的申报审批权限移交国家发改委，国家各部委评选的特色小镇适时纳入考量范围，提出在原则上东、中、西部地区（含根据国家相关政策分别享受中、西部待遇的地区）中央投资补助比例为30%、60%和80%，国家提供高额补助。鉴于PPP模式经济收益稳定——政府广泛招募社会资本合作方，原因是运动休闲特色小镇的构建仅依托政府是不够的，也仍需社会资本的积极参与，资本增益是社会资本聚焦的热点［12］，而PPP模式是攻克这一难题的有效途径。企业融嵌到项目的金融构建、运营管养等层面，全生命周期可视化绩效管理，确定风险分配基本框架，以建设PPP项目的可行性。政府向社会资本购买服务或针对项目风险和收益进行量化、明确，从而给社会资本稳定正面预期，同时规范社会资本税收优惠、财政嘉勉、土地划拨及信贷扶持等，使企业投资成本锐减，促进社会资本的增收贡献率，PPP模式下，最容易实现产业资本、金融资本、智力资本的融合，达成社会资本与政府的互利双赢。

3 基于“PPP创新金融支持模式”助力运动休闲特色小镇运营机制的基本框架

PPP创新金融支持模式助力运动休闲特色小镇建设模式通常包蕴PPP运营主体的架构、PPP管理模式的建设与PPP投资、运营与抽离模式的策划，而运营模式是小镇PPP模式的基底。运动休闲特色小镇PPP运营模式是政府和民营企业之间依托特许经营契约设置特殊目的实体（SPV），继而由SPV承担小镇项目的规划决策、投标、谈判、融资、实施、运营、清算、分配资金、维修、资产剥离等，特许期满后将全部项目资产及权益无偿移交给政府或政府指定机构。历时性梳理，政府与私人组织首先签署PPP投资建设合同，进而建设SPV（运动休闲特色小镇开发有限公司），若SPV承担的所有项目均采用单一投资模式，投资回收期保守估计超过30年，是任何企业都无法承受的，故采用PPP模式缩短企业投资回收期（图2）。可将运动休闲特色小镇项目分为A、B两部分投资建设（假设总投资100亿元）。A部分主要负责体育工程建设（如体育场馆设施、公共体育器材等），约占总投资60%，为60亿元；B部分主要负责体育赛事的承办、体育彩票公益金、体育用品产业的市场开发等，约占40%，为40亿元。

具体操作步骤与基本流程：1）A部分投资建设，遴选投融资建设方式，即投资方与政府授权主体签署《投资建设合同》，并独资创办项目公司（SPV），投资建设收关后由政府在3～5年内回购，政府赋予回购担保；2）由项目公司就技术、功能、合同工期和质量等对运动休闲特色小镇进行设计优化，继而小镇既可自我建构也可移交投资方施工总承包，项目公司需为其进行融资建设，确保资金链在全生命周期的赓续化；3）B部分投资建设，政府和投资方定比出资（如6：4股权比例）设置特许经营公司，承担B部分的投资建设；4）投资方自行投资构建的A部分建设终末移交政府后，政府与特许经营公司签署《资产租赁协议》，将A部分资产租赁给特许经营公司操控；5）政府监管部门和特许经营公司签署《特许经营协议》，特许经营公司承担项目的运营管理、整套设施（含A和B两个项目资产）的维护、关联资产迭代升级与运动休闲特色小镇的商业经营。运营服务重点是为小镇以智引商、筑巢引凤，促成体育产业落地，如助推入镇机构行政审批效率提速、运营维护等，确保小镇项目的收益率（图2）。

图2 PPP运营机制网络化演进框架

基于运动休闲特色小镇发展进程中体育基础设施建设现实境况，以及全方位统筹政府与社会资本各方投资权重、风险分摊系数、协议执行度、项目参与度和用户舒适度等要素，选取Shapely值法靶向项目未分配利润架构了政府与社会资本各方的最优分配模型。

假设N表示PPP项目全部参与人员的集合，S∈N是N中的某一项目参与主体。z（S）表示PPP项目建设总回报，Xi代表项目各参与主体从PPP项目建设中赢取的肇始收益。依托Shapely值法将各参与主体肇始收益确定为：

其中，n表示PPP项目的参与主体总数量，S代表集合的子集中各参与人员的数量，z（S－i）是集合S中剔除参与主体 i后的利润，换言之，［z（S）－z（S－i）］可视为参与主体i对项目S的贡献。

综合上述分析，可得出运动休闲特色小镇建设PPP项目中公私双方获得的最合理利润，为运动休闲特色小镇入驻机构与用户供给公共体育基础设施及定制化服务，使用者应缴纳定额服务费，政府购置服务或可行性缺口补助清偿欠款或回收成本。最终，通过小镇体育产业的收入来回收B部分的资金。特许期满后，将运动休闲特色小镇项目设施、经营管理权完好、无偿移交政府。

4 PPP创新金融模式：体育基础设施建设支持模式

PPP体育产业基金，即由政府引导创办体育产业基金入股PPP项目，旨在创建PPP体育产业投资基金撬动体育基础设施建设，突显财政资金的杠杆作用，攻克现金流不足壁垒，降低政府债务风险，其法律组织形式普遍选择有限合伙型。股东分为普通合伙人（General Partner，GP）和有限合伙人（Limited Partner，LP）：GP担纲无限责任，居劣后级，率先清偿风险和债务，通常负责基金的投资与运管；LP担纲有限责任，是机构投资方，居优先级，优先获得收益分配。按照风险收益差异再分为优先级与劣后级。依托资金层面发行主体来划分，PPP运动休闲特色小镇体育基础设施基金有下述三类发起模式。

4.1 政府导向型PPP体育基础设施基金

通常省级政府出资，吸纳金融机构参与，协同创建体育产业母基金，即引导基金，继而再与母基金和地方政府、金融机构联合创办项目子基金。母基金作为优先级，地方政府作为劣后级，担纲主要风险。若涌现风险，将选取优先劣后的退出格局，杠杆比例通常是1：4，确保金融机构稳健经营，故银行等金融机构乐于踊跃投资体育基础设施基金。因为该基金牵扯至省级政府与下属政府，资信度质优，典型案例如2017年江苏省政府与中国银行、建设银行、兴业银行、光大银行和江苏银行5家银行联合创立江苏体育健康特色小镇发展基金，据统计的8家小镇建设项目，已开工建设和拟开工建设项目达54个，江苏省以体育健康为特色的省地共建小镇已达15个，总投资规模300亿。以单只100亿的子基金为例，假设某银苏资体育健康小镇发展基金（母基金）规模达10亿，江苏省苏资集团代表江苏省政府出资50%，金融机构也出资50%，即苏资集团与金融机构各出资5亿元，额外的90亿子基金需金融机构与地方政府共同出资（图3）。

图3 省政府引导体育基础设施基金模式

4.2 金融机构导向型PPP体育基础设施基金

由金融机构作为投资者和资金发起方，联袂地方政府创立体育基础设施专项资管计划，金融组织作为LP优先级，各地原融资平台公司、地方集团作为LP次级，然后联袂负责项目建设的企业共同创办体育基础设施基金，承建公司居于劣后级：1）需承担体育基础设施项目的运作管理，防范流动性风险；2）是项目不必省级审批，遂使企业申报流程大幅锐减。典型案例如：2016年光大证券体育基金管理公司与浙江昆仑控股集团共同发起设立国内体育产业首支PPP专项基金，首期规模为100亿元。此项基金由光大证券体育基金管理公司创办专项资管计划。光大证券与浙江昆仑控股集团各出资60%和40%，专项资管计划作为LP优先级，浙江昆仑控股集团作为LP次级，其他社会资本作为GP。浙江昆仑控股集团向优先级发起方如期兑付每股盈利，并在基金存续期届满后，向优先级发起人持有的控股权回购，地方政府予以贴息扶持（图4）。

图4 金融机构导向型PPP体育基础设施基金模式

4.3 市场导向型PPP体育基础设施基金

牵头方通常是经营管理业务精湛、资产实力雄厚的实业资本，政府起到引擎作用，优化投资环境，联袂个别金融机构创办基金，金融机构居于LP优先级，运动休闲特色小镇建设开发公司居于LP劣后级，双方协同创建的基金管理公司承当GP，联合设立有限合伙PPP体育基础设施基金。市场主导型公司在PPP体育基础设施基金中担纲的责任风险更多，诚然，公司运营的可操作性增强，对市场化操盘较灵活。典型案例如：2017年浙江富阳政府与中国智慧体育产业联盟、兴业银行、A股上市公司赛伯乐投资集团、华运智体投资管理有限公司4方联合创办银湖智慧运动休闲特色小镇发展基金，PPP项目总投资逾50亿元，其中体育基础设施投入30亿元，体育产业投资20亿元，建成后预计年产值在300亿元。兴业银行作为优先级LP，中国智慧体育产业联盟与华运智体投资管理有限公司（国内甫一成立智慧体育领域的国有背景投资公司）是直接投资者，并成立项目公司，负责体育基础设施的建设、体育赛事及产品开发等项目。赛伯乐投资集团作为劣后级LP，负责该项目的建设和管理（图5）。

图5 实业资本发起成立体育产业投资基金模式

5 PPP创新金融模式：体育产业发展支持模式

运动休闲特色小镇需要资源导入和体育产业培育及运营管理，但目前小镇体育产业建设却亟需跨界融合层面的顶层设计，桎梏着其发展的赓续性。PPP模式能够依托体育产业发展的前中后3个时段遴选互异的融资路径，可采取银行贷款、项目收益债、资产证券化等途径来加速打通债券融资渠道，保障体育产业内部集团的孵化与特色相契合，确保体育产业稳健发展。

在体育产业发展肇始期，可以依托地方政府的平台投资公司，在银行获得整体授信或信贷支持，综合运用信贷资金对小镇的场馆、体育基础设施、体育赛事等项目进行建设，盘活沉淀资金。中国建设银行、工商银行依次与住建部联合发文，依托产融互嵌平台来施展政策性金融对运动休闲特色小镇建设的杠杆作用，创新特色小镇的融资模式，充分发挥金融支持实体经济的能力。在绿色信贷层面，建立绿色信贷指标监测与考核机制，实施差异化信贷政策。做好“腾笼换鸟”，将腾挪出的信贷资源用于优质企业挂牌新三板。遵照“宽进严定、动态管理、优胜劣汰”的原则，以产聚资、以资促镇、以镇兴业。

在体育产业发展中期，可以遴选不受企业本体束缚的、聚焦项目未来现金流的发债形式对运动休闲特色小镇建设进行融资，如发行项目收益债（PRB）。项目收益债是推动PPP落地的强大杠杆，隶属国家发改委监管，即以项目未来增收为偿债保障的融资债券。依托市场化路径举债进而担纲偿债风险：1）能够为PPP项目资金定价，规避信息不对称，除烦苛之弊；2）以“收益性反哺”和“生计性渗透”的资本操守，激发民间资本对运动休闲特色小镇建设的参与热情，拓宽PPP融资渠道，确保现金流的顺畅供给。

在体育产业发展后期，通过资产证券化（ABS）实现融资来承当运动休闲特色小镇体育产业发展的金融支持模式，从收益性来看，与项目收益债形成互补，满足PPP融资需求。可通过多种途径为特殊目的载体发行的资产支持证券提供增信，提升信用评级，保障产品的安全性，长期限的PPP项目资产证券化产品可以提前锁定收益。资产证券化是以体育产业基础资产未来所孵化的现金流为偿付支持，经结构化设计使信用增级，发行3年、5年、7年或者10年、15年、20年期的债券，在该基础上发行资产支持证券的流程。因为PPP项目周期长，项目发起方实现融资后，可依托资产证券化角巾私第，故资产证券化为运动休闲特色小镇PPP项目发起方寻觅了崭新的抽离机制。

6 结束语

伴随我国运动休闲特色小镇发展的方兴未艾，PPP创新金融支持模式在小镇建设过程中的推广与应用，小镇内生秩序嬗变，PPP金融支持模式的土壤渐趋肥沃，空间生产格局不断拓宽，由政府单一层面财政输出壁垒受到撼动，“风险浮萍”之殇现象锐减，“公私合营”的PPP模式可高效缓解政府的财政压力，延伸出无形的资产溢价。结合经济新常态下我国运动休闲特色小镇目前的发展形式而言，遴选PPP模式是运动休闲特色小镇建设的多元利益诉求与时代同迁的必然抉择，嵌融PPP模式建设运动休闲特色小镇具有较强的现实可行性。因此，建议基于PPP创新金融支持模式助力运动休闲特色小镇的运营机制，构建小镇发展的PPP创新金融支持模式的体育基础设施建设与体育产业发展的理论框架，设立政府导向型PPP体育基础设施基金、金融机构导向型PPP体育基础设施基金、市场导向型PPP体育基础设施基金，多方助力运动休闲特色小镇建设，确保小镇创新性、经济性、赓续性发展。