新型城镇化进程中城市基层党建工作创新路径研究

王宏源

摘 要：城市基层党建是涵盖社区党建、单位党建、区域化党建、新经济组织和新社会组织党建等的系统化党建工程。新型城镇化形势下，我国城市基层党建在组织体系、人员队伍、功能作用、基础保障等诸多方面都发生了深刻的变化，面临着许多现实问题。加强城市基层党建工作创新，要坚持以理念转变来适应形势发展，以思路更新来推动工作创新，以全域思维来推动党建工作与城市发展的深度融合、有机统一，努力让党建根植城市引领发展，确保城市基层党组织成为宣传党的政策、贯彻党的方针、团结动员群众、领导基层治理、协同多要素互动、推动城市改革创新发展的坚强战斗堡垒。

关键词：新型城镇化；城市基层党建；基层治理

中图分类号：D267文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）07-0015-06

城市是一个多元素汇集的有机整体，城市基层党建工作作为一个整体，是涵盖社区党建、单位党建、区域化党建、新经济组织和新社会组织（简称“两新”组织）党建等的系统化党建工程。按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，大力加强城市基层党建工作创新，事关党在城市的执政根基，事关城市改革发展，事关基层和谐稳定。城市基层党建工作创新，要以全域思维推动党建工作与城市发展的深度融合、有机统一，努力让党建根植城市引领发展，确保城市基层党组织成为宣传党的政策、贯彻党的方针、团结动员群众、领导基层治理、协同多要素互动、推动城市改革创新发展的坚强战斗堡垒。

一、新型城镇化带来城市基层党建环境的深刻变化

进入新时代以来，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的发展，我国新型城镇化进程明显加快，城市已经进入新的发展时期。经济社会转型发展、城乡一体化示范区建设深入推进，以发展新兴经济为重点的特色小镇迅速崛起。大量农业人口涌入城市，人员的流动性不断增大。户籍制度、居住证制度改革不断深化，城市社会结构形态发生深刻变化，城市基层党建在组织体系、人员队伍、功能作用、基础保障等诸多方面，都发生了深刻的变化。

1.迅猛发展的城市化进程推动了党在城市基层的组织设置和活动方式的变化

改革开放以来，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。据统计，“十二五”时期，我国城镇化率达到56.1%，城镇常住人口达到了7.7亿。城镇化率年均提高1.23个百分点，每年城镇人口增加2000万人，超过欧洲一个中等规模国家的总人口还要多。“十三五”末期，我国户籍人口城镇化率要达到45%，常住人口城镇化率要达到60%左右。①大规模的城镇化进程，既有力地推动了我国经济社会的持续健康发展，也给城市基层党组织设置、干部能力建设、党员教育管理等带来深刻影响。随着城市化的发展，在中心城区，外来人口大量、持续、快速地流动，他们思想价值多元、利益诉求各异；在新城区，大量的村塆变社区、村民变居民，城乡二元结构被打破。在新型城镇化快速发展的大趋势下，在我国进入全面建成小康社会的关键时期，需要城市基层党组织在提高城镇化水平，提高居民收入水平，增强居民安全感、归属感、幸福感上，担负起重要责任。为此，必须改变以地域和单位为基础设置基层党组织的方式，建立灵活、开放、包容、共享的组织体系和工作机制，这样才能以“动”制“动”，将基层党组织的影响和力量延伸、覆蓋到城市基层的每一个角落。

2.深刻变革的城市社会结构对基层党组织履行政治功能、加强政治引领提出了新的挑战

改革开放的核心是建立和完善社会主义市场经济体制。这一市场取向的改革，是当代中国最广泛、最深刻、最重要的变革，直接催生了规模庞大的非公经济组织和社会组织。据国家工商总局有关资料，截至2017年9月，我国实有私营企业2607.29万户，注册资本165.38万亿元，分别占企业总量的89.7%和60.3%。②《中国统计年鉴》显示，截至2016年12月，全国依法登记的社会组织近70.24万个，其中社会团体33.59万个、民办非企业单位36.09万个、基金会5559个。③这些“两新”组织广泛分布在街道社区、商圈（楼宇）、开发区（园区）、创新创业街区，与机关企事业单位在城市基层纵横交错，相互交织。“两新”组织党建是城市基层党建的难点，也是提升城市基层党建工作发展空间的发力点。从历史和现实经验来看，新经济新业态新领域涌现的从业者往往年纪轻、学历高、需求多样，他们能否贯彻执行党和国家的路线方针政策，能否认同新时代中国特色社会主义道路，直接影响着我们党的执政基础和群众基础。面对城市社会结构变化的新情况，城市基层党组织要凝聚改革共识，破解体制转换和社会转型中存在的各类矛盾和问题，推动各项改革任务的落实。在推进城市基层党建工作中，基层党组织要紧紧抓住先发优势，把新经济新业态新领域党建摆在重要位置，不断强化基层党组织的领导核心地位，注重发挥党的政治优势、组织优势和资源优势，加强对基层各类组织的统一领导，引领好、服务好、促进好新经济新业态新领域企业发展，使它们充分发挥“转方式、调结构、保民生”的生力军作用，成为城市经济社会发展的新引擎。

3.日益复杂的城市基层治理矛盾给城市基层治理能力和治理水平现代化带来了重大考验

基层强则基础稳。城市化的推进势必带来各种利益的调整，尤其是在城市化快速推进期，伴随着城市公共服务需求、社区服务需求以及公民权益意识的不断增长，各类矛盾可能集聚迸发，要求强化党建引领，搭建多元共治平台，实现人民城市人民建、人民城市人民治。例如，土地征用、旧城改造、房屋拆迁、物业管理等工作中出现的问题，需要基层党组织配合或跟进做好相关工作；基层资源环境和公共服务承载压力持续加大，需要基层党组织打通联系、服务群众的“最后一公里”；充斥在现实和网络虚拟社会中的各种“杂音”对意识形态领域造成的思想冲击，也需要基层党组织予以及时疏导和正确引导。日益复杂的城市基层治理矛盾给城市基层治理能力和治理水平现代化带来重大考验，对城市基层党建提出了新的更高要求。推进全面依法治国，需要城市基层党组织运用法治思维和法治方式，依法管理基层事务，带动社区居民尊法学法守法用法，不断提高基层治理法制化水平；要求充分发挥党组织总揽全局、协调各方的作用，引导各方力量，整合各种资源，推动社会治理重心向基层下移；发挥各类社会组织的作用，加强社区治理体系建设，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

二、新时代城市基层党建工作面临的现实问题

面对城市空间迅速拓展延伸、新兴业态大量涌现、意识形态领域斗争激烈等对传统城市区域化党建工作带来的挑战和困难，与新形势新任务的要求相比，新时代城市基层党建工作还存在诸多不适应、不完善、不规范的问题。

1.组织建设不到位，党组织作用发挥不充分

第一，党的组织覆盖和工作覆盖有盲区。一些非公经济组织和社会组织人员流动性强，机构变更、撤销频繁，有的党组织甚至边建边散。在商务楼宇、各类园区、商圈市场和网络媒体中，党建工作还存在盲区和空白点。一些经济技术开发区和产业集聚区甚至没有专门的党建组织管理机构，党建工作由人事局代管；辖区内很多企业、垂直部门的人事权都不归党工委管理，管理体制机制不顺。一些破产改制后的国企党员归属管理问题不明确，党员管理处于真空地带。第二，基层党组织的功能作用有待加强。有的城市社区党组织政治功能发挥不够，把党建工作仅仅理解为开展活动。街道党组织的主责主业意识需要进一步加强，基层党组织领导核心作用发挥不够，吸引力不强，组织生活质量不高，战斗堡垒作用弱化。有的村改居社区体制机制转换不到位，党组织作用难以发挥。第三，流动党员教育管理存在薄弱环节。党员在地域间、产业间不断增强的流动性，使流动党员成为“口袋党员”“隐形党员”，导致对这些党员的底数难以摸清、状况难以掌握，给党员的教育管理工作带来困难。

2.大党建格局推进不到位，联建共建机制尚未形成

第一，全社会关注参与城市基层党建的意识不强。大多数机关党组织缺乏区域化党建意识，对参与支持社区党建还存在份外之事的“包袱”心态和居高临下的“帮扶”心态，支持参与街道、社区党建的热情不高。部分街道、社区党组织对城市党建工作认识不清，还存在统筹不到位、沟通不自信等问题，工作中存在畏难情绪。部分在职党员自觉参与社区党建的意识不强，主体意识没有真正树立起来。有的在职党员，单位党员意识强、社区党员意识弱，借口单位工作忙不到社区报到，将此视为额外负担。第二，党建联建体系不完善。长期以来，城市街道、社区党组织以块为主，而单位党组织以条为主，“条”“块”之间相对独立，互不交叉、互不影响。多级联动的城市基层党建工作体系还不够完善，存在责任不明晰、机制不完善、联动不充分等问题，条块结合、优势互补、资源共享、联建共建的区域化党建格局尚未形成。市、区、街道、社区四级党建联动机制没有真正形成，资源整合、区域融合还不够。第三，双向服务没有形成良性互动。对共建双方建立共同利益和需求连接点的开发不足，没有形成有效纽带，过分强调驻区单位提供资源服务，共建单位看不到实实在在的党建红利，工作配合不得力、衔接不到位，不同程度地存在帮扶共建工作“一头热、一头冷”等现象。

3.党务干部队伍配备不到位、综合素质不高

第一，基层党务干部队伍建设滞后。在职社区干部普遍年龄偏大、学历偏低，素质参差不齐，存在教育管理难、思想沟通难、组织生活难等问题。社区党务干部大部分是在退休和下岗人员中选拔，与新型城镇化进程中党建工作的新要求和新任务相比，在思维方式、思想观念、年龄结构、专业知识、服务协调能力等方面存在一定差距。第二，专职党务干部偏少。从实际情况来看，除组织部门外，城市社区、非公有制企业、新经济组织等绝大多数单位的党务干部多为兼职人员，难以集中精力抓好党建工作。社区的工作人员一般有4—6人，有的社区仅有3人，导致社区工作疲于应付，党建工作难以跟上。第三，基层党务人才队伍专业化程度不高。目前，随着城市居民利益诉求的日趋多元化，城市社区工作后备人才队伍特别是带头人队伍、骨干人才队伍培养储备不足，亟须通过专题培训、考察学习等多种方式来提高城市党建工作人才队伍的综合素质；城市社区人才服务的专业化、精准化水平也亟待提升。第四，正向激勵机制缺失。长期以来，由于体制机制问题，城市社区党组织书记和社区工作者还未纳入正规编制管理。他们工资待遇不高、发展空间狭窄，而工作任务繁重、事务繁杂，致使城市社区工作人员队伍不稳定，从而影响了社区工作的连续性。一些城市社区社会化选聘的年轻党务工作者工资待遇不高，发展出路不畅通，因此人才流失比较严重，存在着不愿干、不会干、干不好、干不长等现象。

4.党建软硬件建设不到位，基层基础保障有待加强

第一，党建的硬件建设不到位。随着城市公共需求的日益增加，城市基层党组织匹配供给能力显得相对薄弱。例如，城市规划管理技术规定中有公共服务设施的建设标准和规范，其中既包括教育设施、服务设施、文化设施、体育设施等建设的标准和规范，也包括街道办事处、社区居委会的设置规定和标准，这些标准与新形势下加强城市基层党建的需求不相适应。由于经济发展的不平衡，各个城市党建活动场所发展也不均衡，经济发展好的优于差的、新社区优于老社区。街道社区服务场所，特别是老旧小区、商务楼宇的党建活动场所问题不好解决。第二，党建工作载体单一。社会自治组织可支配资源缺乏，为流动人员提供的公共服务、权利保障有限，导致一些城市街道、社区与驻区单位共建载体的形式还不够灵活，有时还处于一种联谊式、人情式、援助式运行状态，尚未实现真正意义上的优势互补、资源共享。第三，经费保障不足。在城市社区场所建设、社区工作经费、社区干部报酬待遇标准等经费保障方面，各地财政的投入力度不够。在职能转换中，未能完全做到“费随事转”，仅靠区、街道办事处拨款，难以保证社区工作的正常开展。社区自我造血功能不足，一些城市社区辖区面积大、居民多，活动经费相对不足，仅够维持基本开销，一定程度上影响了社区工作人员的积极性。社区工作经费管理和支出范围不规范，服务党员群众经费支出偏少。一些社区群团找不到合适的对口支持，经费没有保障，影响了社区群团的持续发展。

5.政策制度供给不到位，党建责任落实不够

第一，街道社区功能职责模糊。街道办事处作为县（区）级政府派出机构，实际情况是按照乡（镇）政府组织体系来运行，责权不统一，体制不顺畅。涉及经济、教育、科学、文化、卫生、民政、公安和计划生育等工作的部门实行垂直管理，一定程度上导致了人权与事权的分离，从而形成街道办事处有限权力和无限责任的弱势局面。同时，街道办事处又把社区居委会的指导和协助关系变为领导关系，许多社区成为街道办事处“一条腿”，上面布置一项任务，就在社区成立一个机构（或挂一个牌子），各种事项无序进入。第二，制度缺失体制不顺。《城市居民委员会组织法》修订于2004年，经过十几年的发展，各方面形势发生了很大变化，许多条款已经不能适应新形势的需要。现行体制对城市社区自治性属性的确立，与其职责的过度行政化存在矛盾，影响了社区自治职能的发挥。与日俱增的事务使社区工作呈现出“三多三少”特点：“三多”指硬性指派任务多、检查考核多、会议多；“三少”指社区工作者自己支配的工作时间少、走街串户了解民情少、开展活动为民服务少。这些特点导致社区工作职能错位，社区自治权不能充分行使，社区行政化、服务功能弱化趋向突出。第三，制度刚性约束不强。城市基层党建主体的责任明晰问题，驻区单位与街道党工委、社区党组织联建共建机制问题，对党组织和党员干部的有关方面的考核评价问题，等等，都有待做出系统全面的政策制度安排。已经出台的一些相关政策制度规定，也需要协调配套，加大落实。

三、新型城镇化背景下城市基层党建工作创新路径

新时代城市基层党建工作创新要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，既要契合现代城市发展的规律、特点，又要立足新型城镇化发展、建设和治理的实际需要。坚持以理念转变来适应形势发展，进行系统谋划、整体布局、协调推进，以思路更新来推动工作创新，形成目标同向、无缝对接、互联互通的组织领导和工作运行体系。

1.树立城市大党建理念，推动理念创新

观念决定思路，理念引领行动。新时代城市基层党建工作有其特定的时代内涵，蕴含着一系列新理念、新要求。推进城市基层党建工作要从解决思想认识入手，通过宣传引导、学习培训、示范带动等方式，营造良好氛围，树牢抓好党建是最大政绩的理念，厚植大区域、大统筹、大党建理念，夯实思想基础。第一，加大宣传引导，营造浓厚氛围。统筹运用党报党刊、广播影视、网络新媒体等传播手段，对城市基层党建的内涵、加强城市基层党建的重要意义和基本要求、中央的战略部署、先进典型等进行解读和宣传，讲好城市基层党建故事，营造大抓城市基层党建的浓厚氛围，引导和激励城市基层党建各个主体自觉履职尽责，促进全社会理解和支持城市基层党建。第二，加强学习培训，转变思想观念。抓住“关键少数”，采取举办城市基层党建专题培训班、研讨班、研讨会、座谈会等多种形式，加强对城市驻区单位党组织负责人和街道社区党组织负责人的学习培训。使各级党组织负责人对城市基层党建工作是什么、为什么、怎么做有全面深入的认识和把握，为推进城市基层党建工作奠定思想认识基础。第三，注重示范带动、搞好典型引路。选取不同类型、不同层级的城市基层党建先进单位和个人，编写典型案例、制作专题片、召开现场会向社会推介。通过示范带动、典型引路，激发干事劲头，拓展工作思路，消除畏难情绪，促进知难而进。

2.加强顶层设计，强化政策创新

城市基层党建涉及主体多、涵盖范围广，必须整体谋划、协同推进。第一，着眼增强合力，明晰强化主体责任。着眼构建上下贯通的省辖市、城区、街道、社区四级联动责任体系，形成上下联动、整体推进的新格局。一是强化省辖市党委宏观领导和统筹协调责任，重点抓好城市基层党建工作的谋篇布局、政策制定实施、经费保障支持和党建工作考核等；二是强化县（区、市）党委牵头抓总和推动落实的责任，重点抓好定期研究、政策落实、资源整合、基层保障、党建考核，深入推动有人管事、有钱办事、有场所议事和构建城市区域化党建格局的“三有一化”的落实，跟踪解决具体问題；三是强化街道党工委的承载、整合和统筹功能，建立健全区域化党建运行机制；四是加强和改进社区党组织对社区居民委员会和各类组织的领导，确保党的路线方针政策在社区全面贯彻落实。第二，着眼有人干事，创新干部选拔留任政策。把社区书记队伍纳入省、市、县干部队伍和人才队伍建设总体规划，采取“两推一选”（即党员推荐、群众推荐，党内选举）、公推直选、上级选派、跟踪培养、公开选拔等方式，选配优秀党员担任社区党组织书记。注重从大中专毕业生、机关事业单位退休干部、退转军人、下岗失业人员等群体中选用优秀人才充实到社区“两委”班子，建立一支结构合理、数量充足的社区工作者队伍。实施“一社区一社工”计划，到2020年每个社区至少配备1名专职社工。推行社区志愿者注册制度，建立社区志愿服务的社会评价机制和激励机制。积极创新流动党员党组织设置方式，把不同领域、不同行业的流动党员纳入党组织进行有效管理。第三，着眼有钱办事，健全经费保障政策。把工作运转经费、党建经费、服务群众专项经费、社区工作人员报酬（津贴）等纳入市、区两级财政预算，并建立正常增长机制。同时，鼓励吸收公益助投、慈善基金、社会捐助等社会资金、资本参与社区建设。第四，着眼有场所议事，完善党建设施配套政策。切实把社区组织活动场所和服务设施纳入城市新建、改建小区和公益性服务设施建设规划。整合党群服务中心服务项目和服务窗口，实现一室多用、开放常用，发挥场所阵地综合效应。

3.织密组织之网，优化组织设置创新

健全组织设置是基层党建工作的基础，要在一个个社区、一栋栋楼宇、一类类群体中，织密基层组织之网，健全组织生活。第一，创新组织设置，健全组织体系。坚持在社区各类组织、各类单位、各类人群中合理设置党组织，充分发挥社区党组织孵化引领作用，不断扩大党在城市基层的组织和工作覆盖。通过旗舰带建、连片同建、商圈合建、点面互建、抱团共建等方式，重点推进在各类园区、商圈市场、商务楼宇、网络媒体建立健全城市基层组织体系。第二，围绕强基固本，抓实支部建设。树立党的一切工作到支部的鲜明导向，严格落实党的“三会一课”（即支部党员大会、支部委员会、党小组会，按时上好党课）等基本制度，全面推广主题党日活动，切实增强社区党组织的“公转”和“自转”能力。第三，延伸组织触角，细化基本单元。进一步提升网格化党建工作，优化网格组织设置，配强网格党建力量，夯实网格党建保障。依托网格化管理平台，因地制宜，探索成立网格党小组、院落党小组、楼洞党小组，扩大网格党组织的覆盖面。推进城市网格化管理与居民自治的衔接互动，引领城市基层治理精细推进、精准有效。第四，增强组织功能，筑牢战斗堡垒。要围绕提高政治能力、强化政治功能，严肃组织生活、严明组织纪律、严密组织体系，健全党员议事会、居民议事会、群众性评议制度，全面领导和落实居民自治制度。围绕强化服务功能，提高服务本领，推进城市社区15分钟便民服务圈规划建设，坚持寓教育管理监督于服务之中，以服务凝聚党心民心。

4.夯实基层基础，推进活动方式创新

城市基层党组织要积极适应新型城镇化带来的新变化，推动工作力量向社区下沉、职权资源向社区下放、在职党员向社区报到，以重心下移凝聚服务群众。第一，推动工作力量向社区下沉。实行县（区）和街道办事处新录用公务员到社区锻炼制度，选派党员干部特别是优秀年轻干部、缺乏基层工作经历的公务员到社区挂职任职。县（区）有重点地下派工作人员到社区担任第一书记，结合实际向非公企业和社会组织选派党建工作指导员。推行市（县、区）人大代表、政协委员进社区和县（区）级领导干部分包社区制度，弥补社区服务资源的不足。第二，推动职权资源向街道社区下放。坚持增权和减负并行推动，从各地经济社会发展的水平和要求出发，厘清县（区）职能部门、街道、社区的权责边界。实行县（区）职能部门延伸到社区事务的准入制度，探索逐步下放有关权力的常态化机制，做到权随事转、人随事转、费随事转，确保责、权、利对等，从动态上保证各级党工委的权力与责任相匹配。第三，推动在职党员到社区报到。进一步健全落实报到登记、服务纪实、考核激励等制度，推动建立健全“工作在单位、活动在社区、奉献双岗位”的党员教育管理新机制。加大正面引导和激励鞭策力度，对那些在做好本职工作的同时能够积极奉献社会的党员干部，及时进行宣传表彰，激发在职党员参与社区党建和治理的自觉性、主动性。正确把握在职党员奉献工作岗位和奉献社会的关系，区别不同情况，提出具体要求，防止因片面强调在职党员到社区为群众服务而影响主业、冲淡主业的现象发生。

5.坚持融合共振，实现工作机制创新

紧紧围绕为经济社会发展服务，创新载体、完善机制、整合资源，实现党建工作与经济社会发展有机融入融合、同频共振。第一，创新融入融合载体。注重与党中央的大政方针政策相融通，使载体成为在城市基层贯彻落实党中央决策部署的重要依托；注重与人民群众的利益诉求相融通，使载体成为实现发展维护城市基层群众利益的重要依托；注重发挥人民群众在社会治理中的主体作用和共产党员的先锋模范作用，使载体成为融汇和积聚城市党员群众智慧和力量的重要依托。第二，完善联建共建机制。全面构建条块结合、共驻共建、优势互补、资源共享的区域党建新机制，着力推动纵向抓联动、横向抓统筹，形成以街道党工委为核心、以社区党组织为基础、辖区单位党组织共同参与的区域化党建新格局。建立城市基层党建联席会议制度，创新驻区单位开放式、互动式、融合式党建模式。发挥各方资源優势，对接资源需求，通过选定活动主题、承接服务项目、签订党建共建协议和目标责任书等形式，探索开放融合的驻区单位（包括机关、高校、国企、“两新”组织）区域化党建工作新模式。第三，统筹整合区域党建资源。着眼区域内党建资源效应的最大化，推动社区党建和社会资源为包括驻区单位党员在内的广大党员群众全开放，推动驻区单位的文化、教育、体育等活动场所和设施向辖区党员群众全开放。加强对社区事务的协调和监督，促进驻区单位深度参与区域化党建，以共赢引领联建共建，以联建共建促进共赢。

注释

①《我国城镇化率已达56.1%》，《人民日报》2016年1月31日。

②《党的十八大以来全国企业发展分析》，《中国工商报》2017年10月26日。

③参见中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2017》，中国统计出版社，2017年。

参考文献

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[4]何立军.加强创新城市基层党建工作的建议[J].中国民政，2017，（16）.

[5]李潇.从“+互联网”到“互联网+”：网络时代城市基层党建的重构与转型[J].求实，2017，（9）.

责任编辑：浩 淼 思 齐