推进我国城市群高质量发展研究

杨兰桥

摘 要：城市群发展战略在我国已经实施20多年，也取得了较好的发展绩效。但是，随着我国经济转向高质量发展阶段，城市群的建设也将从以往的规模拓展型向效率增进型转变，城市群运行效率的高低将成为衡量我国经济发展质量的重要指标，推进城市群高质量发展势在必行。同时，我国城市群发展普遍存在产业同构现象严重、资源配置效率不高、生态环境治理困难等突出问题，亟须打破阻碍城市群发展的行政壁垒，协同构建城市群高质量发展的协调推进体系、规划体系、现代产业体系、基础设施体系和治理体系，为城市群高质量发展提供强大动力和体制机制保障。

关键词：城市群；高质量发展；核心要义；对策建议

中图分类号：F127文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）07-0021-05

城市群作为一个国家或地区的发展中枢，主导着一个区域的空间布局和战略地位，其发展质量和运行效率的高低，影响着一个国家或地区的经济命脉、区域地位以及国际话语权。20世纪80年代，随着我国经济社会的快速发展，城市群在我国不断兴起、壮大，已成为推动我国经济社会发展的重要力量和空间载体。然而，在我国城市群快速发展壮大的过程中，普遍存在着发展质量不高、发展效率低下的问题，提高我国城市群发展质量成为当务之急。党的十九大报告明确提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，推动高质量发展是当前和今后一段时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，经济高速增长阶段形成的规模拓展型的城市（群）发展模式逐渐式微，探索城市群高质量发展新模式势在必行。在此背景下，本文首先分析城市群高质量发展的核心要义，在认清城市群实现高质量发展的战略价值后，对城市群建设中所存在的问题进行探析，并提出相应的对策建议。

一、推进我国城市群高质量发展的战略意义

1.适应经济社会发展新阶段的内在要求

党的十九大报告综合我国经济社会发展的阶段性特征和错综复杂的国际形势，作出了我国经济社会进入高质量发展阶段的重大论断，这是对我国经济社会发展进入新阶段的精准研判，也是对新形势下更好地推进我国经济社会发展和全面建成小康社会的内在要求。城市群作为我国推进区域经济发展和城镇化进程的重要载体，其发展质量的高低、发展成效的优劣，直接关系我国经济社会发展的成败得失，关系全面建成小康社会的目标能否如期实现。据统计，2016年我国长三角、珠三角、京津冀、长江中游、中原、关中、成渝等七大城市群，以占全国国土面积的15.8%，实现国内生产总值48.9万亿元，占全国的65.7%；聚集人口9.3亿人，占全国的67.1%。①因此，推进我国城市群高质量发展，是顺应我国经济社会发展进入新阶段的内在要求，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

2.应对全球竞争新格局的必然选择

集聚是全球经济发展的突出特征，城市群作为一个具有功能性与经济性的空间单元，是地区参与全球竞争与合作的优势尺度与载体，已经成为促进全球竞争格局变化的重要影响因素。②目前，世界上已形成以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥为中心的北美五大湖城市群、以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为中心的英伦城市群、以巴黎为中心的欧洲西北部城市群、以上海为中心的中国长江三角洲城市群等六大举世公认的城市群。这些城市群往往是全球创新科技、高端产业、创新人才等高端要素的集中地，也是世界范围内开放水平最高、创新要素最聚焦、对外交流合作最充分的地区。其往往因处于全球价值链、产业链的高端，成为全球发展的引领者、科技创新的策源地和高端产业发展的集中地，成为世界各国和地区对外交流的主要场所和竞争合作的主导者。推进我国城市群高质量发展，形成较高影响力、较强辐射力的一大批城市群，是参与全球竞争与合作的需要，只有这样才能更好地嵌入全球分工合作体系和城市体系，更好地引领和带动全国乃至全球经济社会发展。

3.促进我国城市群健康发展的客观需要

20世纪80年代以来，随着我国经济社会的快速发展，城市群在我国逐渐兴起，各地基于城市群整体效益的认识和国外城市群发展的成功经验，纷纷组建规模不等、大小不一的城市群、都市圈、城镇密集区和经济帶等，能否构建或融入城市群一时成为国内各省或地区区域发展的追求目标。然而，尽管近些年我国城市群快速发展，但其发展质量和运行效率普遍偏低，突出表现在各城市群普遍存在规模失控、产业冲突、功能同构、重复建设、市场摩擦、政策壁垒、生态恶化等现象与问题，严重困扰着我国城市群的发育与发展。因此，推进我国城市群高质量发展，重点解决发展质量和运行效率普遍偏低问题，是我国城市群发展的重要任务，也是推进我国城市群健康可持续发展的关键。

二、推进我国城市群高质量发展的核心要义

1.高质量发展的城市群是具有较强影响力和辐射力的城市群

城市群形成的主要原因是由其规模经济所带来的集聚力形成的，较强的影响力和辐射力是城市群高质量发展的现实基础和努力方向，也是城市群健康可持续发展的基本表现。推进我国城市群高质量发展，需要以提高城市群各城市的辐射力和国内外资源整合力为重点，培育形成一批在国际有影响力的城市，建设具有全球影响力的高端制造业中心、科技创新中心和重要的对外文化交流中心，使其成为我国发展的重要战略支撑和参与国际分工竞争的重要战略单元。按照构建现代化经济体系的总体要求，以发展实体经济为着力点，以提高供给体系质量为主攻方向，加快推进产业转型升级，因地制宜地培育形成主导产业，培育一批位居世界前列的先进制造业龙头企业和产业集群，推动产业结构迈向中高端。根据各中心城市的优势条件，确立差异化的产业发展定位，强化产业分工协作，明确产业对接方向，优化产业布局，促进集聚、集群和特色发展，推进形成“核心城市产业高端化+周围城市产业特色化”的产业发展空间格局，为城市群发展提供有力支撑。

2.高质量发展的城市群是具有较高运行效率的创新型城市群

城市群发展受到多种动力因素的作用，在知识经济时代，必须坚持把创新作为第一驱动力，努力打造创新型城市群，不断提升我国城市群竞争力。实现我国城市群高质量发展，要因地制宜地建设具有较高运行效率的创新型城市群，要以贯彻落实创新发展理念为重点，加快实施创新驱动发展战略，积极完善创新体制机制，营造优越的创新生态，加速汇聚全球创新资源和创新要素，全力打造各類创新平台和创新载体，全方位推进科技创新、企业创新、产品创新、市场创新、品牌创新，加快科技成果向现实生产力转化。要以科技创新为核心、产业创新为重点，集聚推动城市群产业转型升级，构建现代化经济体系、产业体系和创新体系，将其全力打造成为国际创新创业中心和世界创新的主要策源地。

3.高质量发展的城市群是传承创新包容和谐的文化型城市群

文化型城市群建设是我国城市群发展的薄弱环节，也是推进我国城市群高质量发展应关注的重点。我国各城市群要以挖掘丰富的历史文化资源为重点，精心打造一批反映城市群历史文化、具有城市群特色的艺术精品和知名文化品牌，提升城市群文化软实力和影响力。组织实施重大文化项目，因地制宜加强文化园区、文化遗址公园、产业发展基地等重大项目建设，鼓励国内外大型文化企业在城市群中心城市建立地区总部、文化产品生产基地、研发和营销中心。着力培育大企业、大集团，优化资源配置，鼓励和支持大型国有文化企业进行跨地区、跨部门、跨行业、跨所有制的兼并、联合与重组，引导有条件的文化企业面向资本市场融资，做大做强一批骨干文化企业集团。加快公共文化设施建设，大力推动公共博物馆、美术馆、体育馆、图书馆、基层文化活动中心的建设，提高公共文化服务能力和水平。

4.高质量发展的城市群是全方位多层次宽领域的开放型城市群

对外开放是我国经济社会发展的重大法宝，也是我国城市群得以快速发展的关键。推进我国城市群高质量发展，要实施更加积极主动的开放战略，坚持引进来和走出去并重，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，深化国内外区域合作，构建全方位开放发展新格局，打造具有全球影响力的开放合作示范区。积极发挥优势、主动融入、服务大局，把实施京津冀协同发展、长江经济带发展等国家战略规划与“一带一路”建设紧密结合起来，坚持共商共建共享原则，全面推进与有关国家和地区的多领域开放合作，增强在“一带一路”的战略支撑。协同打造一批对外开放平台，为城市群打造双向开放高地提供重要支撑。支持城市群进一步完善口岸布局，提升口岸功能，构建全方位口岸开放体系，因地制宜打造集综合加工、商贸流通、现代物流、文化旅游等于一体的口岸经济，确保口岸公共卫生安全。全面拓宽开放领域，在继续抓好经济领域扩大开放的基础上，努力实现现代服务业、科教文卫社会事业、城乡建设、农业等领域对外开放新突破，加快形成全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。加快营造法治化、国际化、便利化的营商环境，一方面要营造良好的硬环境，另一方面要以建设廉洁、高效的政务环境和社会环境为重点营造良好的软环境，加强诚信建设，营造开放、融洽、亲商的社会氛围。

5.高质量发展的城市群是天蓝地绿水净的生态宜居型城市群

良好的生态环境是城市群得以健康可持续发展的前提基础，是推进城市群高质量发展的关键所在，同时也是建设美丽生态宜居家园的必然要求。我国各城市群要以切实树立生态文明理念为重点，深入实施绿色发展战略，大力推进生态文明建设，构建完善高效的“斑块—廊道—基质”生态系统，建设山青水净天蓝、人与自然和谐相融的生态宜居型城市群。大力开展城市环境污染综合整治行动，实施洁化、绿化、亮化、美化工程，构建城市的生态网络和生态体系，营造优越的城市生态宜居环境。深入实施重大生态修复和保护工程，构筑具有国际影响力的绿色生态屏障，加快推动与历史文化、山脉水系深度融合，依托丰富的文化特色底蕴和各具特色的地理风貌，推进历史文化名城、名镇、名村保护与建设，打造生态人文风光带，形成多层次、一体化的生态网络体系，促进城市群绿色发展，推动城市群经济社会与生态健康协调发展。

三、我国城市群高质量发展中存在的问题

1.产业同构问题突出

城市群发展的核心在于推进区域经济发展一体化，关键在于形成合理的区域分工体系，尤其是要形成合理有效的区域产业分工体系。这既是城市群能否健康发展的关键，也是城市群能否实现整体效益最大化的重点。然而长期以来，由于受行政区划分割、GDP绩效考核评价等多重因素的影响，我国城市群城市职能定位同化，产业同构、同质化现象比较突出，直接影响和制约着城市群高质量发展。如中原城市群在主导产业选择和重点产业发展方面，郑州、洛阳、开封、新乡、平顶山、许昌、漯河、焦作、济源等9个城市均把装备制造业作为重点发展产业，有8个城市把生物医药产业、新材料作为产业发展重点等。③这些相似的产业定位和产业发展重点，极易引发城市群内部城市间的资源争夺、恶性竞争、区域大战，进而导致区域间的重复建设和资源浪费，影响和破坏城市间的和谐发展与区域一体化进程。因此，在推进我国城市群高质量发展过程中，如何正确处理好各城市间产业发展的关系，实现城市群城市间产业的对接、互补与融合，仍然是目前推进我国城市群高质量发展的关键和难点所在。

2.资源配置效率低下

城市群是由不同城市组成的区域联合体，由于主体多元、诉求不一，各城市往往基于地方利益的考虑，从本地区的角度来考虑问题和谋划发展，缺乏大局意识和整体观念，从而产生了一系列行政壁垒、市场分割、区域障碍等现象与问题，造成资源的巨大浪费和无序的低价竞争，导致诸如在交通设施建设、跨界水资源使用、生态环境治理以及城市间人员流动上以邻为壑，阻碍着城市群的高质量发展。同时，由于我国城市群存在等级分明的行政隶属关系和行政区划特征，城市群的中小城市和小城镇在资源配置中往往处于“从属”和“弱势”地位，尤其是在不存在行政隶属关系的城镇之间存在严重的行政分割现象。基于地方利益的考虑，各城市政府之间存在激烈的非合作博弈，使得各城市政府之间的横向合作关系受到严重阻碍。因此，在我国城市群高质量发展过程中，如何打破“一亩三分地”的定式思维，真正实现城市群资源的优化配置与共享，从顶层规划到具体执行，还有诸多难题需要攻克。