改革开放以来广州城市建设与发展研究

◎ 杨再高

一、改革开放以来广州城市建设的发展历程

党的十一届三中全会标志着中国进入了改革开放的新时期，随后广州被列入全国14个沿海开放城市之一。广州城市发展定位日益明确，城市建设不断加快。按照不同时期城市功能定位，可将改革开放40年来广州城市建设的历程分为四个阶段：

（一）沿海开放城市建设（1978-1991年）

改革开放初期，党中央、国务院确定广东作为全国改革开放综合实验区，广州作为改革开放综合试验区的中心城市、沿海开放城市，担负起了改革开放先行一步的重任。1979年6月，广州市委三届二次常委扩大会议提出，“把广州建设成为一个以轻工业为主，原材料工业、支农工业协调发展，科学文化、对外贸易和旅游事业发达的现代化城市”①。1984年，广州被国务院列为全国沿海港口城市、计划单列市和经济体制综合改革试点城市，体现了广州在全国改革开放战略布局中的重要地位。为了更好地发挥广州作为华南地区中心城市的作用，1986年3月，广州制定的“七五”计划中明确指出，“把广州建设成为具有强大的内外辐射能力、高度文明、多功能的社会主义现代化中心城市”，拉开了建设现代化中心城市的帷幕。

随着改革的不断深入，广州经济实现跨越式发展，城市建设步伐加快，中心城市功能不断增强。1978年到1991年，广州地区生产总值从43.09亿元增加到386.67亿元，增长了7.973倍，城市综合实力跃居全国城市第三位。这一阶段广州经济发展和城市建设为区域中心城市建设奠定了良好基础（表1）。

（二）区域中心城市建设（1992-2000年）

1992年春天，邓小平同志视察南方发表重要谈话，希望广东争取用20年时间赶上亚洲“四小龙”。1992年10月，党的十四大提出“力争经过20年的努力，使广东及其他有条件的地方成为我国基本实现现代化的地区”的战略目标。1993年，广州市委、市政府制定了《广州市十五年基本实现现代化总体发展方案》，提出要“初步建成具有强大内外辐射能力的现代化国际大都市”。1998年亚洲金融风暴使东南亚国家经济受到重创，给广州引进外资和外贸出口带来不利影响。加之中国短缺经济时代结束和轻型加工工业能力的过剩，导致结构性矛盾日益突出，国家发展战略重点向上海浦东和中西部地区转移，政策优惠发生倾斜。在新形势下广州提出要在“金融、科技、教育、信息、商贸、交通、文化、旅游等方面成为区域中心”。1999年，广州市委、市政府首次提出建设适宜创业发展和适宜生活居住城市的发展目标，并将这一目标列入“十五”规划（表2）。

（三）现代化大都市建设（2001-201 1年）

迈进21世纪后，全球范围内区域经济一体化迅速发展，中国成功加入WTO，中国—东盟自由贸易区正式启动，中央政府与香港特别行政区共同签署了CEPA，广州迎来对外开放新格局，城市建设也迈入新阶段。2000年，《广州城市建设总体战略概念规划纲要》②制定，提出“南拓、北优、东进、西联”的城市发展方针，构筑多中心、组团式、网络型的城市空间格局，拉开了新世纪“大广州”战略的序幕。2003年，中共广东省委、广东省政府提出“围绕全面建设小康社会，加快率先实现社会主义现代化目标，以提高城市综合竞争力为核心，全力推进工业化、信息化、国际化，精心打造经济中心、文化名城、山水之都，进一步把广州建成带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代大都市”的目标要求。2006年颁布的广州“十一五”规划，强化了建设现代化大都市的发展目标。在改革开放30年之际，国务院颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》（以下简称《规划纲要》），明确要求广州要强化国家中心城市、综合性门户城市和区域文化教育中心的地位，把广州建设成为广东宜居城市的“首善之区”和面向世界、服务全国的国际大都市（表3）。

表1 1978-1991年广州城市建设主要指标情况

表2 1992-2000年广州城市建设主要指标情况

（四）国家重要中心城市建设（2012年至今）

党的十八大以来，广州围绕建设国家重要中心城市的目标，科学把握“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，全面推进城市发展。2014年8月，中共广州市委十届九次全会提出了“尊重城市发展规律，围绕国家重要的中心城市总目标，着力建设枢纽型网络城市，提升适宜居住、适宜创新创业创造的城市品质”等目标。2015年，《广州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》强调“三中心一体系”③建设，重点建设“三大战略枢纽”④，优化提升“一江两岸三带”⑤，形成“多点支撑”格局，拓展城市发展新空间。2016年2月，《国务院关于广州市城市总体规划的批复》将广州定位为“广东省省会、国家历史文化名城，我国重要的中心城市、国际商贸中心和综合交通枢纽”。

二、改革开放以来广州城市建设取得的成就

40年的改革开放，广州城市建设取得了举世瞩目的成就，“大广州”城市空间格局形成，国家综合交通枢纽功能增强，生态城市建设卓有成效，城市精细化管理成绩显著，区域一体化进程加快推进，城乡环境显著改善，人民生活水平不断提升，国家重要中心城市影响力不断提高，并已跻身全球一线城市之列。

表3 2001-2011年广州城市建设主要指标情况

（一）推动城市外延拓展式向内涵提升式发展转变，国家中心城市功能显著提升

广州持续推进城市空间布局调整，实现从单中心城市空间结构向多中心转变，城市综合服务功能和国际影响力不断增强。根据GaWC发布的2016年世界级城市名册显示，广州已进入全球一线城市并排名第40位，普华永道在2016年、2017年将广州列为中国“机遇之城”第一名，荣获“中国可持续发展范例奖”等奖项，市民对城市环境的满意度也创新高。

1.大都市空间格局不断优化

广州行政区划经过几次大的变动与调整，实现了小区合并、大区分解，提高了行政管理效率，优化了城市空间结构，为大都市空间格局的形成奠定了基础。2000年6月，番禺、花都撤市设区，广州市辖10个区和2个县级市，市辖区面积从1443.6平方公里扩大到3843.43平方公里。2005年4月，撤销东山区，并入越秀区，撤销芳村区，并入荔湾区，设立广州市南沙区、萝岗区。2014年2月，萝岗区和黄埔区合并为新黄埔区，从化市、增城市撤市改区，广州从“10区2县级市”变为“11个城区”的格局。市辖区面积从3843.43平方公里跃升至7434.4平方公里，“大广州”格局最终形成⑥。改革开放以来，广州大都市空间格局不断优化，逐步由单一中心、圈层式城市空间格局向多中心、网络型、组团式城市空间格局转变。2014年以来，广州提出推进枢纽型网络城市建设，建设三大战略枢纽，优化提升“一江两岸三带”，形成多点支撑的城市空间格局。随着广州城市空间格局的拓展，建成区面积不断扩大，城市空间产出效率显著提升。建成区面积由1980年的170平方公里扩大到2016年的1249.11平方公里（含增城区、从化区），扩大了6.35倍；单位面积地区生产总值也由1988年的322.67万元/平方公里提高到2016年的2.63亿元/平方公里，增长了80.5倍。

表4 2012-2016年广州城市建设主要指标情况

2.城市重点功能区建设成效显著

广州在不同时期有所侧重地推进城市重点功能区建设，取得了显著成效。20世纪90年代，在广州推进现代化国际大都市建设的背景下，以天河体育中心为核心，在天河区逐步形成了多功能、复合化的商业和商务中心。进入21世纪，广州提出围绕珠江新城和天河体育中心周边商务办公区建设城市中央商务区，并强化作为新城市中轴线的发展。至此，珠江新城CBD已全面建成，国际大都市的城市面貌已呈现。陆续建设琶洲地区、白云新城、白鹅潭地区、广州南站、广州（黄埔）临港商务区等重点功能区，建设中新广州知识城，拉开南沙新区新一轮开发建设序幕。尤其是党的十八大以来，广州重点推进南沙自贸试验区、“一江两岸三带”、空港经济区、金融城、国际创新城、琶洲互联网创新集聚区、琶洲会展功能区等重点地区规划建设，推动形成多点支撑、联动发展的空间格局。琶洲互联网创新集聚区先后引入了阿里巴巴、腾讯、环球公司、唯品会等十几家互联网龙头企业进驻。南沙自贸区的明珠湾起步区、蕉门河中心区和金洲总部经济集聚区基本成型，南沙自贸区“城市客厅”形态基本形成。白云新城、黄埔临港经济区、白鹅潭经济圈、南站商务区等功能区也逐步成型。

3.城市更新改造稳步推进

随着城市发展，城市周边大量村镇纳入市区范围，广州按照城市化和现代化的要求，积极稳妥推进城市更新改造，推进城市向精明增长、内涵式发展转变。广州城市更新改造可以划分为三个阶段⑦：一是2008年以前危房改造导向的城市更新。2000年在城市规划发展区范围内划定了138条城中村并将其纳入改造名录，开展城中村整治改造试点。从2003年开始，广州以亚运会为契机加快推动危旧破房的改造。二是2008-2014年产业置换导向的城市更新阶段。2008年3月出台了《关于推进市区产业“退二进三”工作的意见》，积极落实省政府“腾笼换鸟”政策，以集体建设用地上的集体旧厂、村级工业园为改造重点，为现代服务业发展提供土地承载空间。三是2009年以来集约用地导向的城市更新阶段。实施“三旧改造”政策，改造步伐加快，2009-2012年改造面积达到19.48平方公里。2013-2015年，停止审批“三旧改造”项目。2015年，广州市成立了城市更新局，2016年颁布《城市更新办法》及旧村庄、旧厂房、旧城镇更新3个配套文件，建立了全流程政策框架（表4）。2017年出台《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》，城市更新目标转向推进差异化、网络化、系统化的城市修补和有机更新，将拆除重建为主的全面改造项目和功能活化为主的微改造项目予以区分，兼顾了城市更新的长期效益和实施效率。

（二）推进枢纽型、功能性、网络化重大基础设施布局，国家综合交通枢纽功能逐步增强

持续推进城市基础设施建设，为城市发展提供强有力支撑，是改革开放发展历程中广州常抓不懈的一项重要任务。改革开放以来，特别是“九五”以后，广州保持高强度投入，建设了一批枢纽型、功能性、网络化的重大基础设施，国家综合交通枢纽功能进一步增强，广州信息基础设施建设加快推进，已成为全国三大信息枢纽城市之一。

1.国际航空航运枢纽地位不断提升

改革开放之初，广州白云机场的旅客吞吐量仅为662万人次。受基础设施条件以及空间发展等因素局限，机场难以适应经济、社会快速发展需求。2004年，广州新白云国际机场投入营运，飞机起降架次、旅客吞吐量、货邮行吞吐量三大业务指标逐年提升，已成为我国三大国际枢纽机场之一。新白云国际机场开通运行第三跑道，开工建设第二航站楼等设施，机场的整体设施供给能力大幅提升。2016年实现旅客吞吐量5977.66万人次，位居国内第3位、世界第15位；货运吞吐量215.26万吨，位居全国第3位，进入世界超大型航空枢纽行列（图1）。广州港已发展成为国家沿海主枢纽港。2016年广州港口货物吞吐量5.44亿吨，集装箱吞吐量1884.97万标箱，分别位居世界第6位和第7位（图2）。

2.全国高铁网络枢纽功能不断增强

经过40年的发展，广州已成为全国四大铁路客运枢纽之一和华南地区最大的铁路枢纽。目前广州已接入京广、广深、广茂、南广、贵广等13条干线铁路（运营里程1674公里），形成了客货列车基本分线运行的“双人”字形格局以及广州火车站、广州南站、广州东站、广州北站“三主一辅”枢纽格局。2012年以来广州先后建设开通广珠城际、广深港客专、广珠货线等5条线路。贵广、南广高铁的开通，拉近了广州与我国中部、西南部城市之间的联系。同时，改建广深Ⅲ线、V线广州东至新塘段，续建广清城际（广州北站至清远广州段）、广佛环线（佛山西站至广州南站广州段）、广汕客专等一批国铁城际轨道项目。铁路客运量从2012年的1.07亿人次增长至2016年的1.43亿万人次，增长了33.6%，总体保持稳步上升的趋势。

3.城市地铁网络建设加速推进

经过长期的筹备和建设，广州地铁一号线于1999年6月正式全线开通运营，开启了地铁时代。到2016年底，广州市内城市轨道交通共有10条运营路线（广州地铁一到八号、广佛线及APM线），地铁现有线路总里程为308.7公里，共190个车站，开通里程居全国第三、世界前十。随着跨越式的发展，广州地铁进入了大线网运营时代，客流快速增加，日均客流超过750万人次，最高日客运量达到1002万人次，承担了全市超过45%的公交客流运送任务，客流强度全国第一。地铁已经成为广州市民出行最主要的交通工具之一，为建设成为枢纽型网络城市打下坚实基础。

4.国家信息枢纽功能不断增强

图1 1978-2016年白云国际机场旅客吞吐量、货邮吞吐量情况

图2 1978-2016年广州港货物吞吐量、集装箱吞吐量情况

广州已成为我国三大通信枢纽、三大互联网核心节点、三大互联网交换中心、三大因特网国际出入口之一，国家信息枢纽功能不断增强。网络基础设施建设水平位居全国前列，全市互联网国际出口带宽超2000G（占全国58%），是中国内地最大的互联网出口。固定宽带普及率超过70%，4G用户900多万户，位居全国第一。广州超算中心的天河二号计算能力全球领先，六次蝉联世界超级计算机第一名。 “互联网+”应用成效显著，腾讯研究院发布“中国互联网+指数（2016）”，广州位列全国“互联网+”总指数100强第3名，仅次于北京、深圳。

（三）推进生态宜居城市建设，“美丽广州”建设取得成效

1.生态宜居城市建设取得成效

经过多年的生态环境治理，广州城市生态环境不断优化，取得了令人瞩目的成绩。近年来广州把生态文明建设融入城市建设发展全过程，加强城市环境治理和山城田海的生态城市建设，高水平打造“一江两岸三带”和一批湿地、花园、公园、生态廊道等绿色生态空间，加强城市环境治理和山城田海的生态城市建设。2016年广州积极申报“海绵城市”试点城市，建设以水为骨架、水绿相融的岭南山水城市。城市空气质量明显改善，2016年空气质量优良天数307天，优良比例84.1%。实施森林进城、森林围城战略，森林覆盖率达42.14%，森林蓄积量1668万立方米，建成森林公园83个。城市公园从72个增加到247个，建成海珠国家湿地公园、南沙湿地公园、天河大观湿地公园等18个湿地公园，其中海珠国家湿地公园规划面积达到869公顷，是全国特大城市中心区最大的国家湿地公园。建成区绿化覆盖率由2000年的29.6%提高到2016年的36.7%，人均公园绿地面积从7.87平方米增加到16.80平方米，建成区绿化覆盖率和人均公园绿地面积均居全国前列。

2.城市污染治理取得重要进展

1998年广州首次提出实施可持续发展战略，建设“两个适宜”城市。近年来围绕建设生态文明和改善环境质量，政府加大投入，推进环境管理信息建设，改善环境保护设施，污染治理能力不断提升。2016年广州空气质量达标天数比例为84.7%，PM2.5全年平均浓度达到了36微克，达到国家二级标准。实施“南粤水更清”项目，推行河长制，实施51条河流河涌治理工程，推进35条黑臭河涌控源截污，达到国家考核要求。在全国率先发布水质指数（WQI），污水处理能力不断提升，污水处理厂从2006年的11座增加到2016年的49座，城镇污水处理率和污水集中处理率分别从71.67%、59.96%增加到94.2%、94.2%。

3.垃圾分类处理走在全国前列

广州是全国第一批生活垃圾分类试点城市和第一批生活垃圾分类示范城市。2011年出台全国第一部规范垃圾分类管理的地方政府规章《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，并陆续出台了《广州市循环经济产业园建设管理办法》《广州市生活垃圾运输车辆技术规范》等规范性文件和技术规范，建立健全了垃圾分类的相关政策法规体系。创新垃圾分类全流程设计，实现“源头减量、分类投放、分类收集、分类运输、分类处置及全过程监管”垃圾分类处理流程再造。在社区、学校、集团单位开展生活垃圾分类示范点创建活动，积极推进生活垃圾强制分类。加快推进垃圾终端处理设施建设，2015年，全市在运行中的大型生活垃圾终端处理设施9座，城镇生活垃圾无害化处理率95.24%。广州现已逐步形成生活垃圾“三化四分类”的广州模式，为全国其他城市解决垃圾处理这个大难题提供了生动的“广州样本”，获得了联合国开发计划署颁发的“2015中国城市可持续发展范例奖”。

（四）推进城市标准化、精细化管理，城市现代化治理水平不断提升

党的十八大以来，广州以建设干净整洁平安有序城市环境为抓手，坚持标准化精细化品质化管理，城市治理能力和治理水平不断提高，为营造和谐有序的社会环境和“幸福广州”建设提供了坚强保障。

1.“智慧广州”助推城市管理上水平

近年来，广州围绕城市管理精细化、民生服务精准化，推进智慧城管、智慧交通、智慧社区、智慧政务等建设应用，创建智慧城市的示范点。建成了集信息公开、网上审批、政民互动等功能于一体的“一站式”城市管理门户网站，建成城市管理互联互动工作平台。实施“智慧城管”工程，整合政务服务、交通、环境、应急、网格化等平台功能，运用大数据、物联网、云计算等现代信息技术，加快“数字化城管” 向“智慧化城管” 升级，主要包括建立智慧城管建设、运行、管理标准规范体系和加强大数据、物联网、云计算等现代信息技术与城市管理服务融合，加快城市管理数字化平台建设和功能整合，带动城市管理工作精细化、智能化，推动城市环境更干净、更整洁。

2.社区网格化管理全国推广

广州在长期推行“三级政府、四级网络”管理模式基础上，积极探索推动社区网络化管理。运用数字化、信息化手段，以街道、社区、网络为区域范围，以事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过城市网络化管理信息平台，为打通政府公众服务“最后一公里”提供了基本保证。2016年，市、区、街（镇）三级网格化服务管理中心建设基本完成，1540个城市社区被划分为16658个基础网格，实现网格化服务管理覆盖率100%。在20个部门176项公共事项首批入格管理的政策管理下，全年上报网格事件共634.97万件，其中城市部件类3万件、干净整洁类9.6万件、来穗人员服务管理类1.7万件、综治维稳类2958件，办结率高达96.2%。社区网格化服务管理模式促进社区服务管理工作从被动向主动、从粗放向精细、从分散向协同、从封闭向开放、从无序向有序的“五个转变”效果显著。

3.“平安广州”建设成效显著

积极推进立体化社会治安防控体系建设，整治治安重点地区和突出治安问题，创建“平安广州”工作示范区，“平安广州”、“法治广州”建设取得显著成效。在全国创新建立了完善的情报指挥调度联席会议、区域性治安防控等级响应等四项勤务机制，根据警情对治安环境进行动态管理。通过建立立体化社会治安防控体系，各区积极探索多样化的出租车服务管理办法，出租屋和外来人口管理水平不断提升。根据2017年广州市统计局关于“市民对平安广州创建工作成效评价”的调查结果显示，市民对“平安广州”创建的知晓率为88.3%，市民对“平安广州”创建成效的满意度为70.3%，市民对“社会治安”的满意度达到82.4%。

（五）落实国家城乡区域协调发展战略，引领推进区域一体化发展取得成就

改革开放以来，广州坚持实施城乡区域统筹发展战略，注重城乡一体化发展，统筹市域空间协调发展，推进广佛同城化、广佛肇经济圈、广佛肇清云韶经济圈建设，引领珠三角一体化发展，与泛珠三角省会城市、高铁沿线城市深化合作，推进粤港澳大湾区建设，携手打造世界级城市群，共同参与“一带一路”建设，深度参与国际合作竞争。

1.广佛同城化引领区域合作创新发展

经过多年协同发展，广佛同城化发展取得显著成果。2016年两市地区生产总值总量达2.82万亿元，占全省经济总量的35.5%；人均地区生产总值超13万元，接近全省平均水平的2倍，达到世界银行划定的高收入国家标准。产业协同发展格局初步形成，广佛区域三次产业结构由2010年的1.8∶46.0∶52.2优化调整为2015年的1.4∶39.1∶59.5。两市全面推动交通、水利、能源、信息等基础设施领域对接，基本形成了以城际轨道交通为骨架、高快速路为支撑、交界区市政道路为补充的广佛一体化交通线网。

2.珠三角一体化发展加速推进

广州充分发挥中心城市辐射带动作用，主动引领推进广佛肇经济圈、广清一体化、广佛肇清云韶经济圈等不同层面区域合作持续深入发展。2016年广佛肇（怀集）经济合作区完成投资3.83亿元，累计入园项目68个，建成投产项目31个；广清产业合作园（清城片区）已签约项目104个，总投资约500亿元；佛山（云浮）产业转移工业园累计入园项目292个，投资额566亿元。

3.泛珠三角区域合作不断深化

广州作为泛珠三角区域省会城市合作的倡导者，在推动泛珠三角区域省会城市的合作与发展中发挥积极作用。2003年泛珠三角九个省会城市签署了《泛珠三角区域省会城市合作协议》，2006年广州市政府成立了推进泛珠三角省会城市合作协调领导小组。广州设立了广州南站泛珠三角区域合作园区，积极推进泛珠三角城市共建一批产业合作园区。加强了与泛珠三角地区铁路、水运、航空、信息、能源领域合作，利用黄金水道和港口群资源，合力打造我国华南、中南和西南地区的出海国际大通道。强化区域重要流域水资源保护，推进水环境污染、空气污染联防联控，共同开展生态红线划定、生态补偿、排污权交易等机制探索。

4.“一带一路”枢纽城市地位凸显

广州深入实施21世纪海上丝绸之路建设三年行动计划和海丝沿线友城战略，大力开辟新的空中、海上国际航线，不断加强与沿线国家港口的务实合作，加快构建链接“一带一路”网络。依托广交会、广博会等品牌展会搭建了一批“一带一路”经贸投资促进平台，举办了中国广州国际投资年会、广东21世纪海上丝绸之路港口城市发展合作高端论坛、21世纪海上丝绸之路国际博览会主题论坛、广州—东盟外贸交流会等活动，推进海上丝绸之路申遗。开通中欧班列，加强沿线城市产能合作项目建设，2013年以来广州已累计在沿线国家设立166家企业，中方协议投资额21亿美元。2016年与“一带一路”沿线国家进出口总额达2160.9亿元，占全市外贸进出口总值的1/4，121届“广交会”来自沿线国家的采购商超过8万人，占境外采购商总人数的45%。

5.城乡统筹协调发展不断加快

改革开放以来，广州深入贯彻落实统筹城乡发展系列战略措施，实施了一系列强农惠民工程，加快统筹城乡协调发展。特别是党的十八大以来，进入城乡全面发展的新阶段。农村综合改革深入推行，积极推进农村集体建设用地使用权流转，建成集体经济“三资”交易管理平台，开展城乡统筹土地管理创新试点，农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记发证率达99.6%以上。创建一批国家级、省级名镇名村，完成89个美丽乡村试点建设和86个名村、6个名镇创建。城乡基础设施不断完善，村村通水泥路基本实现，城乡自来水全面普及。城乡居民养老保险并轨，医疗保险、低保制度逐步实现一体化。农村公共文化设施网络逐步健全，初步构建“农村十里文化圈”。农村居民收入增速连续8年快于城市居民，城乡居民收入比逐步缩小。城镇人口比重从1978年的65.03%提高到2017年的86.14%，提高了21.11个百分点。

三、改革开放以来广州城市建设的经验启示

回顾改革开放40年广州城市建设发展的历程，获得了以下几方面的经验启示：

（一）坚持以人民为中心，实现城市共建、共治、共享

1.坚持以人为本的城市规划建设管理理念

城市建设的根本目的在于为经济社会发展提供承载基础，促进经济社会和人的全面发展，改善人民群众的生产生活环境，提高人民群众的生活质量。广州城市决策者和建设者在城市建设过程中，始终坚持以人民为中心的思想，具体体现在：一是城市发展坚持精明增长，科学统筹新城区与旧城区的协调发展，拉开城市空间发展格局，在加快推进新城区基础设施建设的同时，不断优化旧城区的环境，使城市建设过程成为不断提高城市品质的过程，优化市民的工作生活环境。实施乡村振兴战略，推进美丽乡村建设，实施分类引导，促进城乡融合发展；二是在城市建设过程中坚持以人为本，从人民群众迫切需要解决的惠民工程做起，努力创造更方便、更舒适、更和谐的城市环境。

2.坚持党委和政府的坚强领导，推进城市建设发展

坚持党委和政府的坚强领导，推进城市建设全面发展。一是以城市建设重点工程为抓手，推动城市建设发展。如广州始终紧抓交通基础设施建设，推进新机场、新港口、新铁路客运站等大型基础设施建设，推进城市轨道交通和快速道路网的建设，构建城市道路主骨架，完善城市交通路网。二是推进管理型政府向服务型政府转变，构建城市共建共享格局。近年来，广州坚持转变政府职能，深化简政放权，创新城市建设管理方式，由城市管理向城市共管、共治、服务转变，为企业发展创造良好的创业环境，为人民提供完善的公共服务和工作生活环境。

3.鼓励公众参与城市规划建设管理

广州在城市建设中，注重集民智、聚民力、顺民心，完善公众参与机制，鼓励和引导人民群众参与到城市规划建设管理中，形成了“人民的城市人民建，人民的城市人民管”的良好局面。一是体现在城市规划编制、实施过程中的公众参与。成立了广州市城市规划委员会，并向社会各界公开推选广州市城市规划委员会专家和公众代表。在编制城市规划过程中，通过民意调查等方式促进公众参与，通过官方网站、新闻媒体或者规划地段竖立告示牌公示、举行民主投票、听证会等形式，广泛征求公众和专家意见；在规划实施过程中公众对违反规划的行为有权检举和控告，公众参与城市规划已从浅层次的知情权走向更为深层次的参与权和举报权。二是在推进城市管理中让市民及时知情、积极参与、有效监管，鼓励广大人民群众通过多种方式参与到城市建设管理中，实现城市共治共管。广州拥有12345政府服务热线、月度城管接访日、广州城管委官网政务信箱、电子邮箱、传真以及微博、微信等公众参与平台，市民参与城市管理的渠道日益多元化。成立了城市管理公咨委制度，通过 “互联网+政务”渠道，吸引市民深度参与城市管理。

（二）坚持规划引领发展，构建国际化大都市空间格局

1.全国首开城市战略规划先河

2000年，广州在全国率先开展了城市总体发展战略规划的编制工作，形成《广州城市建设总体战略概念规划纲要》，确立了南拓、北优、东进、西联的城市发展战略，着重对空间结构、生态环境和综合交通三个方面进行战略性部署，成功带动广州实现跨越式发展目标。2007年提出“中调”战略，推动城市发展由外延拓展向内涵提升转变，实现城市集约和可持续发展，体现了城市精明增长、紧凑城市的先进发展理念。广州已摸索出一种具有科学性、独创性的规划编制工作模式，即通过战略规划的编制，对城市战略问题进行前瞻性研究，并将其作为总体规划基础与技术支撑，从而有效地指导广州城市建设和发展，受到规划界的普遍认可。

2.推行“三规合一”规划管理模式创新

在1994年广州市总体规划修编方案的基础上，广州学习借鉴美国的“区划”和香港的“法定图”开展分区规划，以城市土地利用和道路交通规制为核心，分解了总体规划的人口规模、用地布局、公共设施、配套设施，并达到控制性详细规划的深度。2001年起，广州整合了分区规划和近20项重点地区控制性详细规划和各类专项规划、规划管理动态信息，完成中心八区（中心组团）的分区规划与控制性规划导则和规划管理“一张图”平台，统一了规划管理依据，在全国率先实现规划管理办公自动化；实现了公共媒体的“一张图”成果公示，形成了公众参与的平台。2015年广州创新开展“三规合一”，探索完善空间规划体系，编制《广州市“多规合一”工作方案》。实现多个部门的专业规划纳入全市“一张图”平台，完成“多规合一”的“一张图”“一个信息平台”和“一个协调机制”的工作内容，实现“国土空间”“规划空间”和“经济空间”在“一张图”上的协调统一。

3.举办重大节事活动助推城市建设发展

回顾改革开放以来广州城市发展历程可以发现，“六运会”“九运会”“亚运会”、《财富》论坛等重大节事活动是广州城市发展及竞争力提升的助推器，对增强广州的中心城市功能、扩大国际知名度和影响力发挥了重要作用，推动了城市建设管理实现跨越式发展。一是“六运会”的举办推动了广州城市的第一次“东进”，形成了天河地区以“六运会”主会场——天河体育中心为核心，集商业、商务、体育、文化、居住等功能于一体的城市新区，突破了围绕旧城过度集聚发展的空间结构，推动了城市空间发展的快速东进。二是“九运会”的举办推动了广州主城区的第二次“东进”，向天河区东部拓展，且对城市的功能提升与环境品质改善起到了显著促进作用。三是“亚运会”的举办对正处于产业扩张、空间拓展跨越发展期的广州城市发展起到了推动和刺激的作用。将“亚运会”筹备与城市整体和长远发展相结合，出台《面向2010年亚运会的城市规划建设纲要》等行动计划，推动了一批城市建设重点工程建设，多项城市重点建设工程在“亚运会”前完工。亚运会还带动了重点地区发展，布局形成了“两心一走廊”的亚运会重点发展地区空间格局（“两心”指天河新城市中心和白云新城），完善多中心国际大都市的空间结构。四是《财富》论坛的成功举办，促进了广州全面融入接轨和互联互通国际，提升了国际大都市城市形象，扩大了国际影响力。

（三）坚持交通先行发展，构建全球互联互通的国际交通枢纽

广州坚持交通先行发展，注重建设国际机场、港口、高铁枢纽站点等战略性交通枢纽，加快推进城市对内对外交通基础设施建设，构建全球互联互通的国际性综合交通枢纽。

1.注重建设国际化交通枢纽

一是推进新白云国际机场建设，不断提升航空枢纽功能。2016年广州白云国际机场旅客吞吐量达到5960万人次，进入世界超大型航空枢纽行列。二是重点推进广州港、南沙港区建设，提升国际航运枢纽功能。2016年广州港的货物吞吐量达到5.4亿吨，全球排第6，集装箱吞吐量达到1875万标箱，全球排第7。三是推进铁路枢纽站建设，提升综合交通枢纽功能。2010年广州南站建成启用，广州北站相继建成，大大提升了广州陆路交通枢纽承载能力。

2.构建“环+放射线”的城市轨道交通网络

1988年，广州市和法国里昂市合作完成了“十”字形“两线”地铁方案。1997年广州首次在全国开展城市轨道交通线网规划，强调了老城市中心和新城市中心的联系，并预留了与周边城市的衔接条件。2000年之后，为切合广州战略规划的“十字”方针，加强市区与市郊地区的联系，建立了“交通引导发展（TOD）”的土地开发模式。2011年通过增加地铁环线、放射线和加密线，规划形成了由19条线路组成的“环+放射线”形态，内环路以内轨道站点600米覆盖范围基本达到国际大都市水平。如今，广州地铁网络横跨广佛两市、覆盖全市各区，形成了总长309公里的轨道交通线网，里程居中国第三、世界前十。

3.探索基础设施投融资管理体制改革创新

改革开放之初，政府财力有限，难以支撑城市重大基础设施建设，广州本着解放思想、先行先试的改革创新精神，探索出不少基础设施投融资管理创新举措。以广州地铁为例，通过多渠道筹集资金建设，地铁一号线成为国内第一条由地方政府自筹资金兴建的地铁，成功攻克了“世界地质博物馆”的难关，地铁建设也引领着国内其他城市的地铁发展，成为全国地铁的教科书。2016年广州通过广花一级公路、轨道交通十一号线、天河智慧城等试点项目，探索PPP模式推进基础设施投融资管理体制创新改革。

（四）坚持城市管理创新，探索城市管理精细化品质化发展之路

1.推动城管综合执法机制创新

作为全国城市管理综合执法试点城市，广州经过多年的改革，逐步形成了“统一领导，分级管理，以块为主，条条保证，社会监督，依法治城”的城市管理体制。在全国较早成立全市城市管理工作的领导指挥机构——市城市管理委员会。建立“两级政府（市、区），三级管理（市、区、街），四级网络（市、区、街、居委会）”的城市管理体制，形成了市、区、街（镇）权责统一的层级管理框架。加强了综合执法、环卫保洁、市政燃气等城市管理队伍规范化建设，实现了服务、管理、执法的有机融合。通过“荔湾模式”和“车陂模式”推广，积极探索城管和派出所、工商所、卫生监督所等联合执法，创新建立公安城管联合执法联席会议、联络员、检查督办、信息通报、监督考核制度，在破解管不到、管不好、管不长等城市管理疑难杂症上成效显著。坚持以人为本原则，试行“有堵有疏”管理新模式。

2.推进社区治理模式创新

自2012年开展城市社区网格化服务管理以来，广州市各区、街道按照“一个组织架构、一张基础网格、一支网格队伍、一套信息系统、一套管理制度”的基本架构，初步构建起城市社区网格化服务管理工作新格局。其创新之处主要有以下几点：一是推动公共服务事项纳入网格化管理。按照“先易后难、分批入格”原则，对公共服务基础设施、城市管理、环境保护、社会治安管理、平安建设、消防、安全生产、矛盾纠纷调处、来穗人员（含外国人和出租屋）服务管理等领域，约200项公共事项纳入网格化服务管理，做到网格管理全覆盖，实现“大事不出网、小事不出格”。二是完善社区网格化服务管理制度规范。已形成社区网格精细化服务管理机制，制定出台广州市统一的网格员工作规范和实务操作流程，建立各有关部门服务管理队伍与网格员协同联动工作机制。三是推进城市管理基础信息互融共享。逐步建立起城市社区网格化服务管理的基础信息数据库，初步实现数据统一采集、动态统一管理，并与社区网格化基础信息数据互融共通，搭建城市管理基础信息大数据库，为推进社区网格化管理提供了技术保障。

（五）坚持生态文明建设，探索人与自然和谐共生发展

20世纪90年代初，广州提出建设“两个适宜”城市，之后广州积极探索走发展经济和保护生态环境的协调发展之路。其实践做法如下：一是推进大气污染治理。强化环境分区管理，实施落后产能淘汰，狠抓工业污染治理。二是推进水污染治理。实施“水更清”行动计划，制定实施《广州市实施〈南粤水更清行动计划〉工作方案》，建立水环境治理联席会议机制，重点推进黑臭河涌、广佛跨界水体整治。三是推进垃圾分类，加快推进垃圾分类处理设施建设，创新垃圾分类全流程设计，实现“源头减量、分类投放、分类收集、分类运输、分类处理及全过程监管”的垃圾分类处理流程再造，垃圾分类走在全国前列，成功创建全国首批生活垃圾分类示范城市。四是推进城乡综合整治和跨区域污染协同治理。开展农村饮用水安全保障工程，开展乡镇水源地保护区划分工作，推进农村生活污水处理设施建设，推动城乡环境综合整治。建立广佛肇跨界环境污染联合执法机制及三地监测预警与信息通报机制，与清远、河源、东莞等周边区域协同推进跨界污染整治。

（六）坚持城乡区域协调发展，探索中心城市带动区域共同发展模式

广州长期贯彻落实中央统筹城乡发展战略，坚持工业反哺农业、城市支持农村的方针，加快城乡一体化发展进程，逐步缩小城乡差别，实现农村和城市共同发展、共同富裕。实践做法主要有：一是加大财政投入力度，出台一系列强农惠农政策，促进农业农村发展。二是加强城乡一体化规划建设，推动“多规合一”。三是补齐农村基础设施和基本公共服务短板，加快推进城市基础设施向农村地区延伸。开展农村生态示范村创建工作，推进村容村貌整治。四是推进新型城镇化和美丽乡村建设，深化国家新型城镇化试点。实施美丽乡村三年行动计划，创建美丽乡村和名镇名村。实施乡村振兴战略，促进“五化”融合发展。五是完善城乡协调发展机制，大力发展现代农业。在全省率先开展统筹城乡综合配套改革试点，进行城乡一元化户籍制度改革和土地承包经营权流转试点。六是千方百计促进农民增收。加强农村劳动力培训力度和促进转移就业。壮大发展农村集体经济，扶持发展乡村旅游，拓展农民增收渠道。

注释：

①柳宏秋,赵卫权,许永舜．广州现代化大都市建设的探索和实践．中国广州城市建设发展报告[M],2007．

②李萍萍,吕传廷,袁奇峰,等．广州城市总体发展概念规划研究[M]．中国建筑工业出版社,2002．

③三中心一体系：指国际航运中心、物流中心、贸易中心和现代金融服务体系。

④三大战略枢纽：指国际航运枢纽、国际航空枢纽和国际科技创新枢纽。

⑤一江两岸三带：指珠江两岸经济带、创新带、景观带。

⑥吴智文．广州现代城市建设与环境治理[M]．光明日报出版社,2016．

⑦姚之浩,田莉． 21世纪以来广州城市更新模式的变迁及管治转型研究[J]．上海城市规划,2017(5)．