粤港澳大湾区口岸合作：模式创新与实施路径

◎ 尹来盛

口岸是我国对外开放的门户，也是经济体制改革的“试验田”[1]。改革开放初，在“前店后厂”合作模式作用下，粤港澳经济取得了举世瞩目的成就。在“一国两制”的政策下，香港和澳门分别于1997年和1999年顺利回归祖国，粤港澳合作翻开了新篇章。香港从远东贸易转口港发展成为国际著名的金融、航运和贸易中心，澳门从远东旅游博彩中心转变为世界旅游休闲中心，广东则一跃成为科技产业中心和先进制造业、现代服务业基地。随着经济全球化和区域经济一体化的迅猛发展，国际间的竞争转变为城市群之间的竞争，粤港澳大湾区成为国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体。尽管粤港澳同属一国，但人员之间的往来仍然受到三地口岸政策的制约。因应国际竞争的挑战，国家适时出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，就珠三角未来发展方向及粤港澳合作做出总体部署。粤港澳三地已就加速融合、建立粤港澳紧密合作区达成共识，签署了《深化粤港澳合作，推进大湾区建设框架协议》。珠三角世界级城市群和世界级大湾区正在形成。在此背景下，推进粤港澳三地要素特别是人员流通已经具备了必要性。借鉴国内外已有的口岸合作模式，全面深入检讨三地人员流通现状与问题，采取具体措施进一步畅通三地人员流通，对粤港澳经济的进一步整合都将产生积极的推动作用。

一、粤港澳大湾区口岸现状及存在的问题

（一）粤港澳口岸现状及模式

口岸是人员与货物跨界流动的通道。根据所使用的交通工具类型，粤港澳之间的口岸可以划分为陆路、铁路、水路3类。其中，粤港陆路口岸主要分布在毗邻香港的深圳，目前共有6个陆路口岸；铁路方面主要有广九铁路将内地与香港相连，广东境内共设置4个铁路口岸；水路口岸在深圳有福永码头和蛇口码头等口岸，珠海、中山、广州、佛山、江门等市均有直通香港的码头客运业务。与此相对应，香港陆路口岸主要有沙头角、文锦渡、罗湖、落马洲、深圳湾等；铁路口岸则有红磡火车站；水路口岸主要有中国客运码头、港澳码头、机场码头以及屯门码头。粤澳之间的陆路口岸主要有拱北口岸和横琴口岸，澳门则称之为关闸口岸和路氹新城口岸（如表1）。

粤港澳通关口岸大多采取在粤港两地边境分别设立边境管制站并分别进行出入境查验的标准模式——“两地两检”：包括内地出境检查、香港入境检查、香港出境检查、内地入境检查等环节。如罗湖口岸，内地旅客前往香港，乘车到达罗湖口岸后，进入内地出境大厅进行出境检查，跨过连接两地口岸的罗湖桥后，进入香港入境检查大厅完成香港入境检查，最后再换乘东铁线前往香港目的地；从香港入境内地也是如此程序。两地的边检部门分别在各自的管辖区域，按照各自的法律权限进行出入境检查，因为没有实现旅客资料的共享和交换使用，因此不涉及对方的法律问题。以大桥相连接的两地边检站相隔大约有数百米的距离，中间没有其他交通工具，只能步行。加上两地边检及中间步行时间，完成整个通关通常需要45分钟左右，节假日和高峰期的通关时间会更长（如图1）。

除深圳湾口岸外，罗湖口岸的通关模式是目前最普通、最常见的通关模式，不需特别的法律安排就可实现。目前粤港陆路口岸均采取这一通关模式，其主要特点可归纳为以下几个方面：（1）两地边境管制站分别设立在各自境内，两地分别按照各自的边检管制政策设立边检管制站；（2）两地分别进行各自的出入境检查，互不干涉，各司其职，两地边检不进行资料的共享，也不实行互认；（3）边境两边同时就是交通换乘枢纽，由于边境分别在深圳和香港的不同区位，在内地紧邻中心区，在香港一方则远离中心区，因此内地交通枢纽有各类长短途交通工具可供选择，而香港方面只有东铁。

表1 粤港澳口岸总体分布

（二）粤港澳口岸主要特征

随着粤港澳三地经济的逐步融合，三地之间的人员往来更加密切，人员流通呈现出许多特征，主要包括：

一是流通总量持续增长。以粤港两地为例，1993年粤港两地互访人员总人数仅为2500多万人次，经过20多年的发展，到2017年达到2.41亿人次。目前粤港两地互访人员总人数的增长呈现平稳发展的趋势，2004年-2007年互访人员年均增长率为6%左右。由于内地赴香港手续繁琐等原因，目前粤港两地的人员双向流通并不畅通，由此导致访港广东旅客人数一直保持在较低的水平。但是1997年香港回归以及2004年CEPA实施后，访港广东旅客人数增长明显快于同时期访粤香港旅客人数，其中1998年-2003年，访港广东旅客年均增长24%以上，2004年增长率超过40%，2005年增长率有所下降，但是之后几年增长率呈不断上涨趋势，2007年达到13%，访港广东旅客人数占粤港两地互访人员总人数的比重也从1997年前的6%左右上升到2007年的14%左右。2016年粤港两地人员往来超过2亿人次，日均往来人员超过60万人次[2]。由此可知，政策因素对广东人员往来香港影响很大（如图2）。

图1 罗湖口岸“两地两检”标准通关模式示意图

图2 深圳陆路口岸通关人数（单位：万人次）

二是访粤旅客（香港居民）是粤港人员流通的主体。1993年访粤香港旅客为2440多万人次，访粤香港旅客占粤港人员流通的95%以上。2007年底这一数字已达7000多万人次，增长了近3倍，其中1997年香港回归后，访粤香港旅客人数增长迅速，1997年-2003年，除2003年“非典”影响人员流通外，其他年份年增长率在14%左右。但是近几年访粤香港旅客人数增长趋于稳定，增长率也趋于下降，2004年-2007年，年增长率为5.9%，相应地，访粤香港旅客人数占粤港人员流通比重也降到86%～87%，但仍为粤港人员流通主体。2016年在访港旅客中，来自广东的旅客达4227.8万人次，占访港旅客总人次的76%。在访港旅客中，通过陆路抵港的旅客达1.11亿人次，占总抵港人数的75.12%。在离港的旅客中，通过陆路离港的达1.098亿人次，占总离港人次的74.03%。2017年，澳门入境旅客总数为3261万人次，其中来自中国内地的为2219.6万人次，占总数的67.7%，来自广东的旅客为923.26万人次，占总入境旅客的28.3%（如图3）。

（三）粤港澳人员流通存在的主要问题

图3 按居住国家／地区划分的访港旅客

粤港澳经济联系的日益紧密对粤港澳人员流通提出了新的要求，现有的口岸合作模式逐步显现出弊端，难以适应三地经济更加紧密的需求。特别是粤港澳大湾区和世界级城市群的构建，对粤港澳三地人员的流通提出了新的要求。概括起来，粤港澳人员流通方面主要存在如下一些需要解决的问题：

第一，政策不对等导致粤港澳三地人员流通的非均衡和不对称。长久以来，粤港澳人员流通存在着非均衡性和不对称性。香港、澳门人员进出广东比较容易，可以凭智能身份证和回乡证在有效期内无限制多次往返，证照的类型比较简单，申请也较为方便。而广东人员进出香港、澳门尽管已经比以前开放很多，但是仍然不太容易和方便。主要问题是要办理专门的证件，证件的类型较多，不同类型的证件有不同的限制和要求，申请程序相对复杂，申请的时间成本比较大。这种非均衡性和不对称性既有香港、澳门政策的因素，也有内地政策的因素，当然也受到香港、澳门接纳程度的制约。但更深层次的原因，则是由粤港澳人员流通政策的不对等性决定的。即广东对香港、澳门全面开放，而香港、澳门对广东则是限制性开放。根据香港的入境规定，在目前13项香港入境签证／进入许可中，有5项不适用于“内地的中国居民”，分别是一般就业政策、受雇为外籍家庭佣工、来港受训、来港就读、以受养人身份来港居留，如果加上“资本投资者入境计划”的适用范围不包括“内地的中国居民”，共有6项“不适用”。而在这些“不适用”的条款中，“内地的中国居民”实际上与“阿富汗、阿尔巴尼亚、柬埔寨、古巴、老挝、朝鲜、尼泊尔及越南的国民”享受同等待遇。尽管“根据输入内地人才计划来港受雇的人士”的规定是专门针对内地人才，但总体而言，“内地的中国居民”无论是赴港就业、受训还是就读，实际上并没有享受到如大多数国家的平等待遇，而是与少数国家一样享受的是“特殊待遇”。

第二，未能对粤港澳服务业领域的人员流通做出特殊安排。目前，粤港澳人员流通政策的主要着眼点，乃是逐步开放内地各主要城市赴港“自由行”，主要目的是增加香港的客流，确保香港的旅游、消费和购物等。实际上，能否实现商务领域里的粤港澳人员较自由的流通更为重要，这直接关系到粤港澳合作尤其是以落实CEPA为核心的粤港澳服务业合作的深度和广度，因此畅通粤港澳人员之间的商务流通，应该是当前和今后粤港澳人员流通政策调整的主要着力点。就广东的现实需要而言，由于CEPA的逐步深入，香港、澳门服务业开始进入内地尤其是广东，三地的服务业整合已经开始，香港公司对内地人员的聘用数量将大幅增加，而且由于服务业的特殊性，这些受聘的内地人员具有更多进出粤港澳的商务需求，而目前的政策对于这种需求尚未给予高度重视。这些内地员工和专业人士能否方便地进出香港、澳门，对于CEPA的落实和粤港澳服务业的共同发展，是一个关键环节，也可以说是一个“瓶颈”，解决得好，会起到积极的促进作用，解决得不好，则会起到消极的阻碍作用。而只有满足这方面的需求，粤港澳经济才会逐步实现真正的融合，并在融合过程中不断提升粤港澳三地的产业形态，甚至催生出新的产业；而只有达成粤港澳人员流通的畅通无阻，才能实现上述目标。目前粤港澳三地尚未就此问题达成共识，也未能就畅通粤港澳服务业人员流通及时做出安排。

第三，粤港澳人员之间的商务往来仍存在诸多不便。这种不便主要体现在赴港签证上。办理赴港签注对申请办理人员的户口还有特殊要求（如2017年5月前必须到户口所在地办理通行证和签注），商业签注门槛较高，签注周期较长，多次往返的需求也得不到满足，这在企业表现得尤为突出。企业人员如果不具有珠三角本地户籍，则难以在广东办理签证，企业员工很难赴港从事商务活动。自2017年5月1日起，在广东全省施行居住证持有人在居住地公安出入境管理部门申办因私出入境证件。广东的企业人员通常需要频繁地往来于深圳与香港之间，且赴港从事商务活动时间上具有很大的机动性，却因为签证的限制而无法实现多次往返。由于商务签注受到限制，大部分企业员工都通过自由行签注赴港。问题在于自由行签注是旅游签注而不是工作签注，如果追究起来，以自由行签注身份赴港进行工作性质的活动，在香港实际上是违法的。即使对此不追究，自由行签注在申请过程中也存在两个实际的问题，一是申请周期与商务预约周期不匹配，企业的商务洽谈预约周期基本是5～10个工作日，而自由行签注的申请周期是10个工作日，这样当企业需要派员工赴港参会或陪同商务洽谈时，申请自由行签注时间上往往来不及；二是准许在港停留的时间与商务活动时间不匹配，自由行在港可停留7天，而企业赴港商务活动停留时间大致在1～3天以内，或当天回来第二天再去，并不需要一次性停留7天，企业商务赴港的特点是停留时间短而频率高。自由行签注解决不了这两个问题，况且自由行签注并没有对内地完全开放，有些员工并无申请自由行签注的资格。因此广东企业大都是企业高层人员商务赴港，因为其他工作人员可能没有签注。有的企业不得已采取招聘具有广东户籍的员工以部分解决这个问题。

第四，香港人员进入广东存在产业准入条件的限制，广东人员进入香港存在入境和签证政策的限制。虽然CEPA实施以来，内地对港澳服务业的开放程度进一步加深，但是政策规定与实际操作之间还存在较大差距，港澳地区的专业服务机构要进入广东仍存在很多困难。一些原有规定并没有适应CEPA的签署而做出相应调整，香港律师即使通过内地的资格考试并获得资格证书，仍然无法在内地开展业务，因为有关规定不允许一名律师同时在两家事务所挂靠，香港律师必须取消其在香港的执业资格，方可获得在内地的职业资格，这反而使香港律师在通过资格考试后面临两难选择。类似情况在医疗、房地产、金融等服务行业也不同程度地存在。从广东的角度看，目前珠三角民营企业中的中高层管理人员普遍存在进出香港不便的问题，而这些人恰恰又是经常需要随时前往香港开展商业活动的人员。这就使得粤港经济联系和合作受到人为的区隔和阻碍。此外，虽然广东企业到香港设立和注册机构非常简单，但非国有企业的经理和管理人员无法获得自由出入香港的证件以及工作签证，从而大大减少了香港对他们的利用价值，也大大延缓了两地服务市场整合的进程。比较而言，广东人员受到的限制更大，毕竟香港人员可以相对自由地进出广东。

二、粤港澳大湾区口岸合作的必要性

第一，CEPA对粤港澳合作的特殊安排对畅通粤港澳人员流通提出了现实需求。2003年，内地与香港澳门签署了CEPA协议，在2004年-2012年，又陆续签署了9个补充协议。CEPA的主要目的之一，就是内地对香港、澳门开放服务业。而香港、澳门服务业进入内地的主要地区就是广东。因此在CEPA协议中，对粤港澳之间的服务业做出了许多特殊安排。其中粤港澳2003年的CEPA协议附件四有3个服务门类的4项安排；2004年的补充协议一有2个服务门类的2项安排；2005年和2006年的补充协议二、三各有1个服务门类的1项安排；2007年的补充协议四有3个服务门类的4项安排；2008年的补充协议五有10个服务门类的16项安排；2009年的补充协议六有8个服务门类的9项安排；2010年的补充协议有14个服务领域；2011年的补充协议涉及3个领域；2012年的补充协议涉及21个领域的放宽，并增加教育领域的开放措施。可见CEPA关于粤港澳的特殊安排呈现逐步拓展和深化的特点。而作为知识型和智慧型产业，服务业的开放和合作主要取决于服务业从业人员的自由流通。人员的自由流通决定着知识和智慧整合的水平和效益，也决定着产业的发展。因此无论是港澳和广东合作共同发展服务业，还是广东借助港澳的优势发展自身的服务业，都离不开人员的畅顺流通，这是产业合作与融合对粤港澳人员流通提出的更高要求，也充分体现了产业发展的需求。如果说“自由行”更多的是旅游观光方面的放开，那么基于CEPA的粤港澳产业整合对人员流通的需求，则更具商业价值。

第二，打造粤港澳优质生活圈迫切需要畅通粤港澳人员流通。打造粤港澳优质生活圈已经成为粤港澳三地居民的共识。就粤港澳三地的生活和民生而言，香港、澳门居民的生产和生活半径早已先行一步拓展到了广东珠三角地区，粤港澳口岸上下班高峰期的巨大人流、日益增多的“跨境学童”以及珠三角部分城市出现的“香港（澳门）居民小区”，已经充分证明了这一点。而随着广东珠三角地区经济的发展和居民财富的增加，广东居民的生活半径正在逐步向香港、澳门拓展，香港、澳门的部分地区已经成为广东部分具有相当经济实力的居民的重要活动场所。可以说，香港、澳门和广东居民的生活半径正在由原来的彼此“相切”“单相切”（香港、澳门向广东），向“双相切”和更大范围的“重合”发展。可以预见，在不久的将来，粤港澳三地居民的生活一体化将会在广度上拓展和深度上强化。现实的需求将会对现有的人员流通政策形成“倒逼”的压力，从而促使两地政府不断调整和改善人员流通政策，朝着畅通人员流动的方向发展。粤港澳三地政府部门需要认识到这一必然的发展趋势，未雨绸缪，提早做出妥善的安排。

第三，将粤港澳大湾区打造为国际一流湾区和世界级城市群迫切需要畅通人员流动。2017年7月1日，国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府以及澳门特别行政区政府经协商一致，签署了《深化粤港澳合作，推进大湾区建设框架协议》，目的在于强化广东作为全国改革开放先行区、经济发展重要引擎的作用，构建科技、产业创新中心和先进制造业、现代服务业基地；巩固和提升香港国际金融、航运、贸易三大中心地位，强化全球离岸人民币业务枢纽地位和国际资产管理中心功能，推动专业服务和创新及科技事业发展，建设亚太区国际法律及解决争议服务中心；推进澳门建设世界旅游休闲中心，打造中国与葡语国家商贸合作服务平台，建设以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地，促进澳门经济适度多元可持续发展。努力将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈，以及内地与港澳深度合作的示范区，携手打造国际一流湾区和世界级城市群。

三、国外口岸合作的模式与启示

为使跨境旅客通关更加便利，国外在通关模式上有所创新。比如美国与加拿大实行“管进不管出”和“预检”，波兰与白罗斯、波兰与德国实行“联检”。国外对通关模式的这些特殊性安排，对创新粤港澳通关模式具有一定的借鉴意义。

（一）美国－加拿大的“预检”模式

美国－加拿大通关模式的特点是“管进不管出”和“预检”。所谓“管进不管出”是指两国只对其入境旅客进行查检，而对出境旅客不加限制。该种模式在北美的美国与墨西哥、美国与加拿大之间较常见①。所谓“预检”（Preclearance），是指将本国入境检查设施设立于另一国，按照本国的入境查检法律预先为入境本国的旅客完成入境查检手续。美国在加拿大派驻入境人员做预检的做法已有很长的历史。1952年，美加签署《特殊协议》，加拿大允许美国派驻边检和海关人员在加拿大机场为由加拿大往美国的旅客预先办理美国入境及清关手续；1974年，美加正式签订《机场预检协议》；1995年，为提升和改善预检服务，美加签订了《开放航空协议》，美国边检和海关人员可分别在加拿大境内7个机场为旅客做预检；2001年，美加签署了《美加政府间航空预检协议》，除延续原预检服务外，还将自1997年起在温哥华机场试验实施的过境预检服务扩展到更多机场，过境预检服务允许由第三国过境加拿大往美国的旅客在加拿大机场直接接受驻加的美国边检和海关检查。自实施预检以来，美国与加拿大之间的航空交通量急剧上升。加拿大机场的使用率也随之急速上升，机场效益大大提高。不但避免在美国机场造成入境瓶颈，减少旅客因挤塞导致延误，缩短旅客在美国机场的转机时间，而且加拿大航班可直达美国境内没有出入境和海关检查设施的中小型机场。美加采取一套固定的程序为预检安排确定法律依据，其基本程序是：美加双方达成共识后签署协议确定合作模式，再以双方协议为基础制定具有法律效力的预检条例，以此作为美国边检与海关人员在加拿大机场进行预检的法律依据。

2002年5月1日生效的《1999预检条例》（Preclearance Act）和2003年5月2日生效的《2001美加政府间航空预检协议》（Agreement on Air Transport Preclearance between The Government of Canada and The Government of the United States of America），是现时美加预检的法律依据，赋予美国预检官员在加拿大机场的预检区内遵照美国法律，包括美国边检和海关法律，执行对入境旅客及其物品的有关海关、出入境、公众健康、食品、动植物健康等检查。美国预检官员在加拿大机场预检区内的所有活动，包括出入境和海关检查，都必须保障加拿大的主权、并依据加拿大法律来维护旅客权益，包括遵守《权利与自由宪章》《权利法案》《加拿大人权法案》等；预检区内犯罪及违法等行为由加拿大执法人员处理，并以加拿大法律进行衡量与裁定②。协议按互惠原则同意加拿大在美国派驻入境人员做预检的权利。《1999预检条例》的主要内容有：条例目的；执行原则；预检区界定与管制；预检官员权力；对旅客检查、对旅客物品检查；过境预检旅客资料传送和旅客资料的使用范围；违反预检条例有关规定的惩罚；实施预检条例的相关规章；定期回顾条例的执行与运作及条例生效日等细则等。美加通关模式的主要特点是：（1）两国采取了“管进不管出”的通关查检模式，即只对进入本国的国内外旅客进行查检，而对出境的旅客不做例行检查，与粤港澳现行通关模式相比，省去了一半的人力物力资源；（2）美加两国分别在对方主要机场设置入境边检和海关边检，为从对方国家前往本国的旅客进行边检和海关的预检；（3）美国海关边检人员按照美国的法律进行查检，但其自身的生活按照加拿大法律进行。

（二）波兰—白罗斯的“联检”模式

布列斯特市（Brest）位于白罗斯与波兰交界处，借助该市临近西欧的区位优势，1996年8月，白罗斯政府开始在这里建设一个自由经济区。以该市命名的口岸，是白罗斯与波兰两国间的一个重要客货两用陆路口岸。在旅客出入境查验方面，白罗斯与波兰两国政府通过签订备忘录，实行联合办公。在边界两侧分别建有两个旅检场地，但两国查验人员并不是分别在各自境内的查验场地对出境人员实施查验。在白罗斯一侧的查验场地，除了白罗斯边检、海关对出境人员、车辆实施查验外，波兰边检、海关也跨境在此对将要进入波兰境内的人员、车辆实施查验。反之，在波兰一侧的查验场地，除了波兰边检海关对出境人员、车辆实施查验外，白罗斯边检、海关也跨境在此对将要进入白罗斯境内的人员、车辆实施查验。在边境两侧的每一个旅检场地，两国查验通道紧挨在一起，双方边检、海关集中在同一场地，各自依据本国的法规，对旅客独立实施过境检查。比如，乘小车从白罗斯出境进入波兰的旅客，两国检查官员集中在白罗斯境内的查验通道上，查验顺序依次为白罗斯边检、白罗斯海关、波兰海关、波兰边检。反之，乘小车从波兰出境进入白罗斯的旅客，两国检查官员集中在波兰境内的查验通道上，查验顺序依次为波兰边检、波兰海关、白罗斯海关、白罗斯边检。旅客过境，只下一次车，手持一张两国合制的通行单，接受“两国四方”的查验，每个查验部门对查验合格的旅客在通行单上加盖一个印章。最后，旅客持有加盖四个印章的通行单，即可顺利过境。除边检和海关外，其他查验部门未在旅检通道上设卡检查。在货物进出境监管方面，白罗斯与波兰尚未实行联合办公。目前，两国各自在本国境内对货物进出进行独立监管。但监管形式略有不同，波兰仅在口岸查验，白罗斯在距本方布列斯特口岸5公里处设有专门的查验场地，所有进出境货物在此查验后，不再在口岸现场查验，而是直接从口岸验证放行。波兰－白罗斯“联检”模式的主要特点是：两国采取联合出入境边检和海关检查，即将波兰出境和白罗斯入境边检口岸设施设立在靠近波兰边境一侧，将波兰入境和白罗斯出境查检设施设立在靠近白罗斯边境一侧，从而拉近了两国边检的距离，提高了边检效率。其主要做法是根据客货的流向，将同一口岸分拆为两部分，并分别设在两国境内[3]。

（三）德国—波兰的“联检”模式

在波兰于2004年加入《申根协定》（Schengen Agreement）前，德国和波兰两国为简化两国边境检查，于1992年签署双边关系协议，商定在同一边界点两侧，不再分别各建一个口岸，而是选择一侧合建一个口岸。根据对等原则，奥德河畔法兰克福口岸[Frankfurt（Oder）]、路德维希口岸在波兰境内，由波兰政府负责投资建设；福斯特口岸[Forst（Lausitz）]、波美勒口岸在德国境内，由德国政府负责投资建设。两国在上述4个口岸实行联合办公。以波美勒口岸为例。该口岸占地34公顷，由德国政府投资9500万马克，历时4年于1996年建成。德、波高速公路从口岸中间穿过，将口岸分为南北两大部分。南北两侧都分别建有两国共用的海关大楼、边检大楼、报关公司、查货台、重点查验台、检疫站、缓冲停车场等。口岸每天约有800～1600部车辆过境，全天24小时开放。在波美勒口岸，两国海关、边检、卫检、动植检、商检共有员工800人，两国边检和海关工作人员在一幢楼里工作，按照本国有关法律规定，各自独立行使查验职能。在旅客入出境查验方面，小车和客车通道设在高速公路上，其查验程序与白罗斯的布列斯特口岸基本相同。货车通道与小车、客车通道分开，有专用货检场地。货车驶离高速公路，进入口岸监管区域，在规定场地内，完成报关及其他相关手续后，再驶入高速公路离去。在高速公路一边的货检场地，从波兰出境进入德国的货车，查验程序依次为波兰边检、波兰海关、德国海关、德国边检。即先由波兰方面办理出口手续，再由德国方面办理进口手续。在高速公路另一边的货检场地上，从德国出境进入波兰的货车，则与上述描述相反。两国的卫检、动植检和商检均不在通道查验，由海关代替这些部门履行验证职能，待发现需要卫检、动植检等部门检验的项目，海关负责通知有关部门给予检验。为加快通关速度，两国实行“边检管人，海关管物”。客运主要由边检负责，边检人员发现旅客携带走私物品时，马上交给海关处理；货运主要由海关负责，海关人员发现随车员工证件不符时，马上交给边检处理。德国—波兰联检模式的主要特点是：在德国－波兰边境4个口岸中，两个口岸设在波兰境内，两个设在德国境内[3]。其与波兰—白罗斯联检模式的区别是同一口岸不分拆，两国边检设施共同设在其中一国，这一点类似于粤港澳大湾区的深圳湾口岸。

（四）新加坡—马来西亚的“先入后出”

马来亚铁路（Malayan Railway）在英国殖民时代修建，贯穿整个马来半岛，向北延伸至泰国曼谷，最南端则是新加坡。这条铁路也沿新柔长堤通过柔佛海峡，因此通关方式有所不同。以新加坡出发乘坐火车去马来西亚为例，通常是先入马来西亚，后出新加坡。造成这种现象的原因是：马来亚铁路即使在新加坡境内仍然属于马来西亚，上了月台就算进了马来西亚，因此马来西亚的铁路入境边检设在位于新加坡腹地的丹戎巴葛火车站（Tanjong Pagar Station）内，此后在经过兀兰边检站时再办理新加坡出境手续③。这一特点，对于探索粤港澳口岸通关模式的特殊安排颇具启发性。

“预检”和“联检”是国外除了标准通关模式之外的两种典型的创新型通关模式。虽然在口岸布局上各有不同，但其基本原则均是为过境客货运通关提供便利。美加“预检”模式由于采取“管进不管出”的单边验放模式，其口岸查检相对简单。“联检”模式虽然是两检（管进也管出），但两国的边检操作拉近了距离，甚至紧靠在一起，并集中在其中一国，实际上为出入境旅客提供了便利。这些特点和创新，虽然不是国际普遍模式，但值得粤港澳在对通关模式进行特殊性安排的过程中予以借鉴。

四、粤港澳大湾区口岸合作的实施路径

（一）对粤港澳人员流通做出普惠性安排并逐步过渡到优惠性安排

在世界范围内，一个国家或地区制定人员流通政策的目的主要有两个：一是限制不同政治、社会或经济制度的两个国家或地区的人员流通，以维持本国的社会治安、控制人口数目和素质，防止非法移民等；二是促进包括人员在内的各种生产要素在两个国家或地区之间交往或交换，以达到地区经济规模效益。对此各国或地区分别采取限制和放宽的出入境政策。目前，世界经济已经发展到全球化阶段，经济的全球化意味着国家的资本、劳动力等生产要素和技术在国际间流动，各国的相互作用、相互依赖性增强。为了强化本区域经济的规模效应，许多国家之间开始简化或减少边境之间不必要的人为阻碍，简化甚至取消口岸管理制度，以充分利用国家或地区之间的各种资源。1985年6月14日，由5个欧洲国家（联邦德国、法国、荷兰、比利时、卢森堡）在卢森堡申根（Schengen）签署的《申根协定》便是取消出入境管制的典型。申根协定取消了成员国相互之间的边境检查点，持有任一成员国有效身份证或签证的人都可以在所有成员国境内自由流通，成员国协调对申根区之外的边境控制。随着申根区经济的不断发展，协定签订以后不断有新的国家加入进来，截至2017年，申根协定的成员国增加到26个，构成了著名的“申根区”。“申根区”的形成实现了欧盟成员国之间的人员自由流通，是欧洲一体化进程中的一个里程碑。

（二）尽快落实粤港澳口岸通关模式特殊性安排有关事宜

正如上述所分析，粤港澳三地通关口岸的创新（特别是广深港高铁内地在香港设立口岸），香港和内地都是受益者，两地应该以积极的心态共同推进这一事项。尽管在具体操作上同样存在较大的困难和挑战，但粤港澳仍然应该积极争取中央的首肯和支持，深入研究和推进这一做法的可行性和操作性。因为随着国际和国内经济形势的变化，香港对内地经济依赖程度日趋增大，内地也需要借助香港的国际平台功能“走出去”，香港经济加速与内地融合，两地经济相互依赖，共存共荣的态势日趋明显，这就需要内地与香港特别是粤港之间的人员流通更加便利。在港深机场铁路联络线、广深港高铁西九龙总站、红磡火车站、中国客运码头和邮轮码头、香港国际机场、澳门国际机场等地是否设立内地口岸的看法上，都不同程度地受到了这种心态的影响，对通关模式的创新思维总体上是谨慎和稳健，甚或趋于保守。而实际上，铁路口岸和航空口岸通关模式的创新更具核心价值和战略意义，对粤港澳未来发展的影响也更大，更值得进一步全面系统地深入研究并尽快落实。广深港高铁已于2018年9月23日正式开通，港珠澳大桥预计将于年内开通，其口岸设置和通关模式直接关系到两个重大基础设施效能的发挥，迫切需要借鉴美—加“预检”模式和新—马特殊安排模式，尽快完成“一地两检”三步走中的第三步：即完成香港的立法工作，让“一地两检”政策在西九龙站、香港国际机场飞往内地航线区、港珠澳大桥等地尽早落地。可喜的是，目前在香港西九龙高铁站已正式落实“一地两检”模式（将两地口岸工作台距离拉近，但还是有一段距离，并放在铁路终端），将通关时间缩短到30分钟内，开启了粤港澳三地通关口岸的新篇章。

表2 “预检”模式与“联检”模式的比较

（三）统一查验标准和信息共享以推进粤港澳口岸通关模式创新

目前粤港澳之间的口岸通关是标准的“两地两检”模式。未来通关模式的演进大体上可以分三步走：一是继续改善提升现有的以罗湖口岸为代表的“两地两检”模式，使通关程序更简单，效率更高；二是逐步推广深圳湾口岸“一地两检”模式（德国－波兰“联检”模式）或波兰－白罗斯“联检”模式；三是“管进不管出”。通关模式的演变主要涉及的是两地边检查检标准与信息共享的问题。粤港澳三地边检部门可以在自愿原则下采集过境旅客的信息，然后逐步统一内地与香港、澳门的查检标准。借鉴深圳湾口岸和香港西九龙站通关模式，进一步拉近边检工作台距离，从而达到“一机两屏”，实现真正的“一地两检”及“联检”。在此基础上，进一步加强三地限制出入境人员名单之外人员的信息共享，在保留各自抽查权的情况下，将一边的出入境检查委托给另一方一并完成，从而实现“管进不管出”。比如粤方可将其出境检查委托给港澳方，内地保留对出境人员进行抽查的权力。当遇到内地限制出境的人员通关时，由于香港、澳门边检数据库不存在该类人员的数据，将限制该类人员入境香港、澳门，亦即不能出境内地；同样地，从香港、澳门进入内地也是如此。要实现该种做法，粤港澳需要综合考虑其边检设施的位置，并通过签署相关协议来解决可能遇到的各种问题。

（四）因应粤港澳人员流通多样性的特点及时对有关政策进行调整

早期的粤港两地人员流通政策安排，更多着重于方便香港人士来内地投资和经商等经济活动。2003年后以开放自由行为特征的粤港澳人员流通政策，更多考虑的是通过旅游、观光等活动对香港、澳门的经济予以支持。实际上，自由行是一种表面的、浅层次的人员流通，对个体来说，到港澳旅游观光大都是一次性行为，不具有深层次的商业价值。“自由行”当然需要，但是还不够。目前粤港澳三地人员流通呈现多样性的特点，融合了投资、经商、就业、生活、休闲、消费、旅游等各个方面。需要从粤港澳三地进一步融合的目的出发，在充分评估香港、澳门的城市和环境承受能力的基础上，检讨进一步放宽珠三角（内地）人员进入香港、澳门的政策空间，提高香港、澳门的经济社会活力，促进三地的全面融合。

注释：

①美—墨的通关模式与美—加有所不同。在签署《北美自由贸易协定》的美加墨三国中，美国是最发达的国家，因此美国人凭简单的证件（如驾驶证等）就能进入加拿大和墨西哥，而加拿大和墨西哥进入美国的查检相对严格，其中墨西哥人员进出美国的查验最为严格。在美国800万～1000万非法移民中，有400万是由墨西哥偷渡进入美国，美国因此加强了美墨边境的管理。虽然名义上仍然是“管进不管出”，实际上美国会在美墨边境检查出入境人员是否携带大量美元、走私武器弹药以及出口未经许可的高科技产品等。因此本研究重点关注美－加之间通关模式的特点。

②需要指出的是，这一规定并非国外通关模式的普遍方式，而是特殊方式。通关特殊安排通常是根据两个国家或地区之间的特殊情况而做出的，有关规定是两个国家或地区协商谈判的结果。内地与香港通关模式的特殊安排可以借鉴这种模式，但不宜原封不动地照搬，应该根据内地与香港的特殊情况做出具体的规定。

③马来亚铁道公司在新加坡境内有3个火车站，分别为： 丹戎巴葛（又称SINGAPURA）、武吉知马（BUKIT TIMAH）以及兀兰（WOODLANDS），但只有丹戎巴葛火车站正式负责客运/邮包业务，武吉知马火车站负责信号与行车事宜，兀兰火车站则是新加坡政府设立的出入境关卡，不可办理客运业务。