粤港澳大湾区绿色发展设想

◎ 蔡春林 陈 雨

粤港澳大湾区处于陆海交接地带，是生态环境敏感、脆弱区域，也是陆海统筹的核心区，因此推动大湾区绿色发展尤为关键。当前粤港澳大湾区顶层发展规划呼之欲出，蓝图和目标渐进清晰，建设世界级的湾区，需要世界级的环境质量作为支撑。我们应该从湾区规模、区域环境、战略定位等方面，谋划粤港澳大湾区对标美国和日本等国际先进大湾区的绿色产业发展，从理念上、制度上、体制上、产业上解决环境问题，打造绿色增长极，落实国家区域协调发展战略，以更高层次的开放型经济培育贸易新业态新模式，使广东协同港澳地区在新一轮的全球开放中起引领作用。

一、国际大湾区开发与环境保护的基本理念

目前国际大湾区开发与环境保护的基本理念是在空间布局上陆海统筹，在产业发展上以临港工业、高新技术产业、污染零排放型产业群建设为主，使其与区域生态环境相协调，宜居宜业，生态优先，适度开发，合理布局，源头治理，能源清洁，工业环保。

1.宜居宜业，国际知名。湾区经济作为重要的滨海经济形态，是当今国际经济版图的突出亮点，是世界一流滨海城市的显著标志。拥有湾区资源禀赋的地区，都在积极打造宜居宜业、国际知名的绿色经济增长极。

2.生态优先，适度开发。如果以经济效益为导向，则存在过度开发倾向，湾区建设应遵循生态优先的原则，按照循环经济思路和标准，保护生态环境。

3.合理布局，源头治理。在“湾底”部分以高新技术、污染零排放型产业群建设为主。“湾边”附近的周围区域以生态涵养、资源和环境保护为主。特别注重保护周边农田、林地、水域和湿地等湾区生态环境的支柱。致力于科学调整工业布局，使其与区域生态环境相协调，加强湾区湿地和其上游地区的森林公园、自然保护区的建设，开展沿岸的山地植被改造，加强沿海滩涂资源、生物资源的保护和利用。

4.能源清洁，工业环保。大型重工业项目对生态环境的影响是不可避免的，但可以通过采取先进的清洁生产技术和有力的环保措施，将环境污染减至国家标准允许的最低限度。通过国际清洁能源和环保产业合作，提升湾区绿色经济比重，引领世界知名湾区发展方向。

二、国际先进湾区开发的环保经验及教训

美国旧金山湾区和纽约湾区在建设初期就通过制定改善水质和转移重污染企业法规、鼓励高新技术企业发展条例和减少碳排放备忘录等，共同推进湾区可持续社区发展，不仅整治了污染，也创造了良好的自然、生态和文化。而日本的湾区建设由于起初陆海统筹意识不强，海洋开发活动多集中于近岸海域，导致水质恶化、空气质量下降、海洋生态灾害频发，后经过治理得到改善，但是付出了较大代价。

（一）美国湾区

美国的旧金山湾区和纽约湾区均为全球知名的湾区，开发过程中特别注重顺应自然，保护生态。开发之初就将湾区定位为绿色环保城市，调动社会力量开发与利用清洁可再生能源，新建筑设计与老社区改造注重节能与环保，扩大绿色产业规模和盈利能力，实现绿色投资及产业的商业可持续。与此同时，鼓励政府和企业发展城市公交与低排放的交通工具，推广居民生活垃圾分类回收利用，原生态地保留与扩大城市绿地和菜园等，为居民的绿色生活方式提供更多的选择，提升普通民众绿色环保意识，逐步实现可持续发展。

（二）东京湾区

东京湾区先污染后治理，代价很大。东京湾位于日本本州岛中部太平洋海岸，环东京湾区域是日本的政治、经济和产业中心。湾区涵盖东京都、神奈川县、琦玉县和千叶县等“一都三县”。东京湾区开发建设在环境保护方面走过弯路，在20世纪40年代开发初期，建设了很多资源型工业，填海造地，发展临海型工业园区，工业、人口密度高度集中在湾区，用地紧张、水资源不足、陆地下沉、交通拥堵、自然灾害频发，在实现经济高速增长的同时，出现了日益严重的空气污染、水污染、近海污染等环境问题。东京湾有机物污染从1955年开始急剧增加，20世纪90年代以来，赤潮频发，给近海养殖业带来灾难性后果。东京湾地区的城市化开发、经济优先的发展战略导致环境恶化的现象并没有使该区域居民更多地感受到经济繁荣带来的好处，民众要求改善东京湾生态环境的呼声越来越高。自20世纪70年代开始，日本政府相继通过了《水污染防治法》《公用水面环境标准》以及《港湾法》等法律法规，1994年制定“建设环境和谐友好型港湾——生态港湾”政策，成为港湾环境行政管理的方针。自2013年开始实施的为期10年的《东京湾再生行动计划（第一期）》，以“削减陆地负荷”和“环境改善”以及“监测实施”为目标，极大地推动了港区生态环境的治理与改善。经过多年的努力，东京湾区环境有了明显的改善。

三、粤港澳大湾区环境治理现状及建议

（一）粤港澳大湾区环境治理现状

粤港澳大湾区在推进环境共同治理方面的历史由来已久，也已经取得了一些成就（见表1）。与京津冀、长三角等城市群相比，粤港澳大湾区环境质量相对较好，但距离世界级水准还有较大的差距。

部分近岸海域以及河流污染严重。珠三角近岸海域、主要河口污染仍然较为严重，海洋生态系统稳定状况不容乐观。2016年6月，广东省发布《2015年广东省海洋环境状况公报》称，珠江口海域水质处于劣四类海水标准，同时，深圳河、淡水河、茅洲河、小东江、独水河、前山河等跨界河流污染状况仍然突出。

大气污染状况仍然严峻。由于区域内资源与能源的消耗较大，珠三角地区大气环境质量总体下降，酸雨发生频率较高、臭氧浓度高、灰霾天气频发。2015年，珠三角PM2.5年均浓度为35微克/立方米（2016年为32微克/立方米），而纽约地区约为10微克/立方米，东京约为13微克/立方米，差距较为明显。近几年香港、澳门两地空气质量持续改善，但PM2.5仍是影响澳门空气质量指数的主要污染物之一，而O3则是影响香港空气质量的主要污染物。粤港澳大湾区初步构建了政府间环境合作的行动框架，环境合作不断拓展和深化，并取得了一定的治理成效，但是粤港澳区域大气污染联防联控工作仍徘徊在技术协作层面，三地依然按照各自的法律法规和行政举措对区域大气污染进行治理，这种合作方式缺乏长效的保障机制。

从能源使用角度来看，香港等城市目前可再生能源发电还非常有限，清洁电力依赖输入核电。澳门终端能源消费量自2009年以来持续增加，几乎100%都来自化石能源或外购电，清洁低碳能源发展几乎没有起步。《珠三角城市群绿色低碳发展2020年愿景目标》中提出，2020年，非化石能源占能源消费总量比重提高到26%，清洁能源使用状况较为严峻。能源使用效率方面形势也不容乐观，有调查表明，2017年广东省高能效等级家电销售占比全国最低，居民使用节能高效家电的意识不强。澳门博彩酒店业发达，用能方式相对粗放，目前仍没有设置强制性的节能减排目标，节能工作仅仅是自发行为，具备很大的节能空间。粤港澳地区跨城市间的轨道交通系统有待完善，目前私家车使用率较高，公共交通方面降低能耗潜力巨大。

（二）粤港澳大湾区环境协同治理的建议

1.综合各区域意见，共同制定粤港澳大湾区环境保护治理规划。首先，应当对于湾区水环境的合作治理进行细致规划。坚持水陆统筹、流域统筹，建立健全跨界水污染治理体系，同时优化调整珠三角地表水环境功能区划和近海功能区划。其次，应该对区域大气污染联合治理进行相应的规划引导，建立大气污染综合防治体系，改善湾区空气质量。

2.完善湾区环境治理的合作机制。一是完善组织机制。完善包括中央层面、粤港澳层面、地市与港澳层面在内的多层级责权明晰、多元主体互动的区域协调机制总体框架。二是健全利益协调机制。通过缔结环境合作协议、建立利益诉求表达平台，使城市间的利益纠纷得到及时反映和反馈。三是完善联防联控机制。尽快建立粤港澳大湾区水环境监测网络和相应的数据库系统，优化升级珠三角区域大气监控网络。建立区域机动车污染监控平台，研究和建立区域主要大气污染物排放源清单开发方法与业务系统，完善大气排放源清单动态更新工作机制（王玉明，2018）。

表1 粤港澳大湾区环境联合治理进程

3.提高用能主体节能减排的主动性。利用好节能补贴、碳税等财税政策，鼓励用能主体进行节能低碳改造，提高节能减排主动性。同时开展节能低碳宣传培训，鼓励消费者购买能效等级高的用能产品，引导形成节能低碳绿色的消费方式，减少奢侈型、浪费型消费。

4.进一步深化大湾区大气污染合作治理。建立粤港澳三方区域大气污染减排方案，进一步优化区域大气环境管理指标体系。同时继续加强大气污染防治的合作，完善区域空气质量监测网络，深化对珠三角区域空气污染机理的研究。持续推进粤港“清洁生产伙伴计划”，进一步推动企业实施清洁生产。

四、对粤港澳大湾区绿色产业建设的设想

与国际先进湾区相比，粤港澳大湾区的生态环境质量是其发展的一个突出短板。作为“一带一路”倡议的战略支点、珠三角制造业的核心区域、自由贸易港建设的重点港口群，粤港澳大湾区发展过程中迫切需要倡导绿色行为规范、培育绿色产业体系、布局节能环保项目，以推广普及清洁能源、开展湾区清洁美丽计划等为重点的保护生态环境的产业措施。

1.激活湾区发展潜力。国际上比较有名的湾区开发程度已经很高，与城市间的融合度也较强。而尚未充分开发的粤港澳大湾区很多地方仍是绿色一片，特别是珠西肇庆有着广阔的发展空间。在惠州和肇庆，空间和生态都成为其主打的王牌之一。其中，惠州定位为“绿色化现代山水城市”，既是生态担当，又有港深腹地优势，极有可能成为“城市未来”。而肇庆则有着发展空间广阔、成本优势明显等特点。珠三角9个城市中，肇庆是土地面积最大的市，但当前的土地开发强度只有6.2%，仅为珠三角平均水平的1/3，是大湾区内土地开展强度最小的城市。这些区域开发程度低，恰恰说明开发潜力巨大。通过大湾区的协同发展，香港和澳门能够突破地域的限制，发挥港澳绿色产业优势，解决发展的单一化问题；而广东及内地其他的企业缺乏绿色产业发展经验，需借助港澳之力，实现共同发展。

2.坚持陆海统筹，有度有序合理开发海湾资源。陆地和海洋是一个紧密关联的整体。要以“十三五”规划和国家主体功能区规划为指导，统筹各类专项性规划，有度有序地开发利用海湾，可持续地推进湾区城市建设（王玉明，2018）。要严格控制近岸海域开发强度和规模，保证深远海适度开发，防止人为割裂陆海联系和不计代价盲目开发海洋。在经济社会发展、资源优化配置、人居环境改善等方面，要全面统筹、周密谋划，促进海陆两大系统的良性互动和协调发展，开创陆地文明与海洋文明协同发展的格局。

3.倡导绿色行为规范。借鉴国际知名湾区经验，将粤港澳湾区定位为绿色经济带，加快构建绿色行为规范体系，积极构建对“陆海林田湖”进行统一管理保护的体制机制。香港和澳门这方面做得比较好，现在需要制定统一的绿色行为规范，从基础做起，在理念认知、行为习惯、制度保障等方面逐步规范，关键在于执行，内化于心、外化于行、固化于制，包括常见的诸如垃圾分类、废品回收、环境清洁绿化等都要从普通的居民和企业着手，点滴积累，久久为功，形成绿色工作、绿色生活习惯，建成绿色湾区。

4.培育绿色产业体系。应用先进的湾区开发设计理念，以产城一体化的规划思路，以高端化、智能化、绿色化和服务化为导向，加快构建以低消耗、低排放、低污染为特征的现代产业体系，主打旅游会展、医疗保健、教育培训、外企驻地、近岸金融、电商基地、新兴科技等产业，大力发展清洁能源和可再生能源、绿色建筑、绿色交通和绿色消费等，逐步形成开放的经济结构和高效的资源配置能力，发挥引领创新、聚集辐射的核心功能，打造生态、开放、宜居、国际化的一流湾区绿色产业体系。

5.布局节能环保项目。早在2016年，国务院发布的《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，将包括大湾区城市群在内的泛珠三角区域战略定位为生态文明建设先行先试区，通过加强流域水环境、区域大气污染综合治理，强化区域生态保护和修复等方式，协同推进生态文明建设。

6.与现有国际合作机制对接。国务院对泛珠三角区域提出了全国改革开放先行区、全国经济发展重要引擎、内地与港澳深度合作核心区、“一带一路”建设重要区域、生态文明建设先行先试区等五大战略定位。作为国家重大战略密集叠加的地区，湾区城市要找准国家重大发展战略叠加点，实现湾区城市发展与国家重大战略之间的有效衔接。紧密结合“一带一路”“中葡论坛”等国际合作机制进行对接。例如，在运行机制上推动建立决策共商机制，在产业发展上着力推动金融与科技的融合，建设绿色金融和“云湾区”；在文化上促进融合共生，提升文化归属感和认同感，做实粤港澳大湾区建设的民意根基。通过共商共建，实现粤港澳三地创新发展、协同发展、共享发展、绿色发展。

7.以创新为驱动力，推进湾区城市绿色化发展。随着全球经济形势的变化，要从要素驱动、投资驱动逐步转向创新驱动。要准确把握湾区城市的发展方向及重点，建立囊括人才、研发、产品、市场等各方面因素的绿色创新支撑体系，开展资源生态环境领域关键技术和前沿技术攻关，把绿色创新理念融入发展各领域各环节，推动绿色转型的持续发展。生态文明建设同供给侧改革的目标是不谋而合的，要以湾区优质产业为抓手，推进生产方式绿色化，提高全要素生产率，推进湾区绿色化发展，助力供给侧改革。