宅基地确权引发的性别分层思考

李慧英

国务院总理李克强在2018年的政府工作报告中指出，要全面深化农村改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革，引起人们对于妇女宅基地权益的关注。[1]应当说，宅基地属于土地权益的组成部分，但是人们在关注妇女土地权益时，常常忽视了宅基地权益。其实，这个问题比起妇女土地承包权益要严重得多。

2018年全国“两会”上，全国政协委员、全国妇联原副主席崔郁提供了数据称，全国妇联委托农业部农研中心在固定观察点所做的抽样调查显示，有80.2%的女性在宅基地使用权证上没有登记姓名[2]，这一数据比起妇女耕地权益受损的21%[3]提高了将近四倍。这意味着绝大多数妇女在法律上没有属于自己掌控的宅基地使用权，一旦男方签字同意，男方就可以独自决定宅基地的抵押和转让。这标志着在土地使用上的性别差距在急剧拉大，在乡村社会的性别分层已经成为不争的事实。为此，2018年全国妇联向全国政协提交了《关于在深化农村改革中维护妇女土地权益的提案》。

一、宅基地的土地属性及其分配机制的形成

如果说耕地属于生产资料，那么宅基地就属于生活资料，而且是与居住密切相关的生活资料。从1962年以来，农民要结婚盖房，就要先向村集体申请一块地，然后盖房子，这块地就叫宅基地。宅基地是指农村的农户或个人用作建房而占有、利用本集体所有的土地。宅基地包括建了房屋的土地，建过房屋但已无上盖物、不能居住的土地以及准备建房用的规划地。为什么村民要向村集体申请，这与宅基地的土地属性有关。

1960年以后，中国农村的宅基地性质发生了深刻的变化，即由历史上的私有制转变为集体所有制。不过，这一变化不像土地革命那样具有冲击力，也没有疾风暴雨般的激烈，似乎显得十分平静，好像一个中央文件就启动了一个巨大的经济所有制的变革。1962年9月27日，党的八届十中全会正式通过并颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》（简称人民公社六十条），明确将宅基地的所有权列为生产队所有。该草案第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”由此，农村宅基地的权属就改变了，之所以如此顺利没有遭遇抵抗，与此前大规模打土豪分田地的土地革命有关，既然地主富农的土地房屋已经被剥夺，对抗的阶级就已不存在了。此外，这一政策并不涉及现有宅基地和房屋的调整，对当时农民的利益并无任何损害。这一土地属性在1982年《中华人民共和国宪法》中进一步确认，宪法第十条第2款原则规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属集体所有。”自此以后，农村宅基地的性质发生了变化，由私有制无偿变为集体所有。社员要建房需要向生产队申请宅基地。农村宅基地归生产队集体所有，农民只保留宅基地使用权，称为两权分离。这一两权分离比起耕地的两权分离要提早20年。

既然宅基地属于村集体所有，那么作为村集体的成员，要结婚盖房就要向村集体提出申请。继而，中央政府颁布了农民获得宅基地的操作办法，1963年3月20日发布的《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定：“社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决。”这一通知明确提出，社员可以申请取得宅基地的使用权。在这里，明确了两点，第一，社员申请需经社员大会讨论决定，决定权交给了村集体。第二，生产队统一规划，不需要缴费，社员可以免费获得。这种运作方式是针对宅基地使用形成的最早的村集体民主决策，30年之后的村民自治可以从这里找到民主管理的源头。似乎一切都顺理成章，既然是集体财产，就由集体成员来决定，而不是让由政府来决定。然而，正是这一分配运作方式为性别分层奠定了基础，对此政府几乎毫无觉察。

20世纪80年代以来，中国开始走向改革开放，市场经济的比重不断增加，土地的征用由过去的无偿走向有偿。土地的价值渐渐显露出来，无偿分配宅基地，有偿转让宅基地。于是，宅基地成为致富发财的手段。到了1990年以后，为了防止宅基地多分多占，导致炒地炒房的出现，国务院强调分配宅基地的原则是一户一宅，这在1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中有明文规定，在农村，村民一户只能拥有一处宅基地，如果出售、出租已经拥有的住房再申请宅基地的，相关部门不予批准。在宅基地的使用权上，基本上对性别议题没有涉及，既没有歧视性规定，又没有倡导性别平等的规定。然而，在现实生活中，村集体却大量出现男女区别对待的做法，而且随着土地升值，性别区隔呈现不断加剧的趋向。

二、宅基地使用权分配的性别区隔

农村宅基地的使用权分配可以分为两个阶段，第一阶段是20世纪六七十年代末，在宅基地使用中，以男性农民的申请为主，但对女性的申请没有限制。

以男性农民为主申请宅基地，是当时的普遍现象，其原因有二。第一，与婚居方式有关，在我国绝大多数村庄是按照千百年来男娶女嫁规则安排住房的，儿子要娶媳妇盖房子，从而为家族传宗接代。所以，村庄90%以上是男性申请宅基地。第二，男性是户主，即一家之主，在历史上对外打交道，种地盖房都属于男人的事情，女人就是相夫教子生儿育女，根本没有土地权益。这种根深蒂固的习俗，使得男性农民以户主的身份申请宅基地变得理所当然，而女性处于从属地位。所以，乡村习俗对于人们的生活方式影响很大，大到要想改变单一的婚居模式几乎被妇女自身的意识所排斥。

不过，单一的婚居规则会遇到一些无解的难题，比如儿子多家境贫寒，娶媳妇的压力太重，有的只有女儿的家庭，一旦外嫁，父母养老又成为问题，于是，就需要招女婿，男子结婚从妻居。女性就可能成为户主，要申请宅基地建房。此时，一些村庄不予限制，允许女儿申请宅基地，在娘家村结婚落户。比如，在湖北宜都一代、陕西略阳县、河北定州等地①2005—2012年，中央党校性别平等政策倡导课题组先后到湖北宜都、陕西略阳和河北定州进行调研，形成该结论。，渐渐形成了一种具有弹性的婚居模式。不过，从全国来看，这种亚文化圈尚数少数，大多数村落依然保留着男娶女嫁的主流婚居模式,男到女家只是传统婚居模式的一种必要补充。这种做法往往不是依靠村庄规则强制执行，而是依靠人们自觉自愿的认同，女人就该嫁鸡随鸡嫁狗随狗，男娶女嫁天经地义。女儿提出申请依然受到村集体的禁止，在广东一带，女儿要留在村集体是决不允许的。

第二阶段是1980至今，大多村集体对于女性申请宅基地进行了种种限制。1980年家庭联产承包以来，农民自主经营的生产积极性提高，农村村庄之间的差距渐渐拉大。特别到了20世纪90年代以后，在经济比较发达的农村，有些村郊村和城中村迅速富裕起来，对于周边村庄的村民很有吸引力。农村妇女的婚嫁观念也发生了变化，在她们看来，女儿在婚居模式上可以选择，不必一定嫁出去，也可以招婿上门。观念变化的结果是，一个村里出现40—50个乃至上百个女儿招婿上门。此外，还有一些嫁城女受到户籍的限制，户籍甚至本人只能留在娘家村。由此种种，对于历史上形成的传统婚嫁模式构成不小的冲击。

这种婚居模式的变化，受到村干部的反对。对于村干部看来，又是儿子娶媳妇，又是出嫁女留在村里招婿，村里只进不出就会挤占村庄的资源包括宅基地，使得人多地少的矛盾尖锐起来，集体资源毕竟是有限的。应当说，问题的提出无疑是必要的。可是，在解决问题的思路上却倾向于维护传统的男娶女嫁，而不是从性别平等中寻找办法，开始限制出嫁女涌入村庄。于是，不少村庄推出一些限制性措施：有儿子的女儿不能招婿上门，纯女户只能有一个招婿。这些措施都是力推女儿外嫁，而对于儿子娶妻没有任何限制，哪怕严重违反计划生育政策，生了八个儿子照样可以申请宅基地娶妻生子。在村庄申请宅基地的运作中，一户一宅的政策演化为只有男性（儿子）结婚成家算作一户，获得一宅。而女性（女儿）结婚只能从夫居（到丈夫的村庄居住），不能单独立户，也就不能作为一户获得集体分配的宅基地。在这里，可以看到，国家政策与村庄规则之间的冲突，前者没有性别歧视，后者充满了性别排斥。而且，这种性别排斥是在最基层，在直接掌握着村庄资源的干部手中，可以直接将规则转变为行动，从而将宅基地的性别区隔立即转变为现实。

2016年，我们在安徽、湖北和广西的六个县发放问卷，询问宅基地是否只分男孩，回答“是”和“大多数是”的村庄高达一半，其中最高的是黄梅县64.32%和埇桥区60.78%，最低的是宁明39.85%、长丰43.63%，居中的是嘉鱼县44.68%、宾阳县51.74%（见图1）。①中央党校性别平等政策倡导课题组于2016年在广西、安徽、湖北的6个县进行村级问卷调查，共计收回1508个村庄的问卷。

图1 宅基地基本只分男孩

可以说，宅基地分配在50%的村庄有性别选择，遵循的规则是分男不分女。

有的地方更为严重，2005年我们在河南A县进行调查，结果是河南A县194个村宅基地全部分给男孩，女孩均不获得宅基地②中央党校妇女研究中心于2005年12月在河南A县进行194个行政村的问卷调查并做出统计。，即便作为独女户，也只能继承父母的房产。由此可见：获得宅基地已经成为男性农民的特有权利，而不是男女农民的平等权利。

在20世纪八九十年代，女儿结婚要想留在村里，有两条路径，一条途经是花钱购买宅基地。一些村庄对女儿购买宅基地明码标价，有的规定600元，有的规定上千元，不等。同样是结婚申请宅基地，对待儿子与女儿做法不同：儿子是免费，女儿是自费。不同的做法意味着什么呢？意味着女儿的集体身份发生了变化，她不再是娘家村的人，成为娘家村的“外来人”。而儿子结婚没有这种变化，他们永远是村里的村民，是地地道道的世居者，可以无偿获得宅基地的使用权。而女儿作为“外来人”，就要花钱购买宅基地。从宅基地分配中的变化，可以看到乡土社会的差序格局对性别所起的作用。

另一条途径是娘家提供住处。女儿要想留在村里，要有十分开明的父母和兄弟，而且父母的住房要足够宽裕，有条件让女儿一家居住。一旦儿子结婚，父母驱赶，女儿招婿就会陷入走投无路的困境。

三、新农村建设与性别差距拉大

2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出了社会主义新农村建设这一重大历史任务，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》，做出了“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的重要部署。随着新农村建设的推进，全国各地对于农村社区的规划改建也一波一波展开。这一建设活动涉及宅基地的划拨和统一规划建房。与此同时，在经济发达的沿海地区的村庄，已经搞起了工商企业，集体经济积累了一定的物质财富，建起了高楼大厦乃至别墅，农民住进了宽敞明亮的楼房。那么随着农村生活水平大幅度的提升，男女农民的性别差距是否有缩小的趋向？未必，但是宅基地的含金量却大幅提升。

在2000年后的宅基地，特别是发达地区的农村宅基地含金量大幅提升。新农村的变化之一，是富裕的村庄停止分配宅基地，直接建起楼房甚至别墅，分配给村民居住。这样做的好处是，可以大量减少对于土地的使用，向高空要面积。可以说，这是农民生活方式上的一次飞跃。这种变化还发生在农改居之中，农村征地拆迁涉及一些村落的转移，农民原有的住房全部拆除，政府根据村民要求选址盖起新楼，村民迁到新居成为居民。这种分配方式不是市场手段，而是带有很强的福利性质，福利的享有通常又与传统的性别规范紧密联系。

1.相同的楼房不同的对待

不少地方政府在建房中，采取了按照人口分配面积的办法，通常是一个人免费分配一定的房屋面积。比如，在河南省某县规定的标准是每个人可以免费获得40平方米，不分男女。村干部特别明白其中的含金量，相当于每个农民分得了10万元，简直是得来全不费工夫。村委会立即开会商量，讨论的结果是，所有的出嫁女无论户口是否在村里，都不能参加分配。也有的村干部询问：本村的男性结婚离婚再结婚，导致两个媳妇在村里，按照人口只能考虑现有的家庭人口，离异的妇女还能不能享有村民待遇？在这里，离异妇女成为村庄多余的成员，随时会从集体成员中抛出去。有意思的是，没有人会过问：那些户籍在村里的士兵、大学生和劳教人员是否属于村民？在村干部看来，他们永远是世居者，是村里的人。

2.不同的楼房不同的对待

2000年左右，在我国涌现出一批经济强村，资产高达上亿元，建起了一座座别墅，别墅往往占地面积大，外观设计独特，为一家一户独居，有停放汽车的车库，有几层楼的空间。这在城市往往是有钱人地位的象征，在农村则是经济强村富有的一种标志。

这类豪华建筑，往往将性别作为分配的标准放在前面。在湖北洪湖市的HL村，工业化程度特别高，2014年有19家农工商企业，集体经济收入可观，要给每户盖一套免费别墅。在这个村，过去很穷，不少男子跑出去当上门女婿，现在看到村里富有了而重新迁回来，照样可以参加分配住房，但是HL村的女儿和女婿在村里无论生活多少年，却都没有份儿。一位上门女婿说，他1986年因HL村企业招工上班，1990年和HL村的姑娘结婚，1991年生了一个儿子。“来到HL村30年，全村人把我们全家当外地人看。”①2014年，中央党校妇女研究中心成员到湖北省洪湖市HL村进行村民以及上门女婿的访谈记录。

不过，有的村允许女儿留下来，给她们建起了鸳鸯楼。例如北京韩村河，以搞建筑闻名于市区，1990年末，专门为70多名女儿户建起一排排鸳鸯楼。村干部说，凡是要求留村的女儿户都可以得到一套单元楼，但不能住别墅。同时，她们的丈夫户口不能迁进来，就是说不能享有韩村河的福利待遇。

当村庄越富裕，父权制的规则就越加强化，男女的性别分层也就越加严重，这已经成为经济强村的普遍特点。不过，这种做法并不影响村干部的声誉。这些村的干部往往获得大量的称号和头衔，有的成为优秀村干部，有的成为省市人大代表。这就更加强化了乡村社会的性别分层。

四、对策与建议

村民自治与父权制规则——男娶女嫁相互联结，为性别分层提供了依据。在这里涉及两个概念，一是父权制，二是性别分层。对于父权制，杜芳琴教授揭示三个特点，父姓父居父系[4]，在集体资源分配中，男娶女嫁的婚居制发挥了关键作用。妇女解放并未触及婚嫁制度，金一虹教授在《父权的式微》一书中引用国外学者的观点，指出在中国社会主义制度下尚存着父权制。诺玛·戴蒙德在分析集体化家族与中国农村妇女的地位时，首先提出不能把中国妇女仍然处于从属地位，归咎于传统封建意识的残余，而应从中国农村社会组织结构上找原因。她指出，农村集体化组织形式未能改变传统的家族权力结构，尤其是女嫁男方的婚姻形式继续存在，这是父权制在中国社会主义制度下再生的重要原因。[5]第二个观点是性别分层，性别分层的概念是从社会分层引申而来，社会分层是社会学中的一个重要概念，通常指的是用城市社会阶层的职业和收入，来分析社会各个阶层的贫富差距和财富分配情况，本文将其引用到乡村的男女两性宅基地分配之中。面对农村宅基地及其住房中的性别议题，并未随着社会整体财富的增长而自发解决，反而导致男女两性之间的差距加大。要解决这一问题，需从以下四方面考虑对策。

第一，在宅基地确权当中，政府机构要纳入性别平等意识，在宅基地的确权证上明确家庭每个成员的权利。

需要注意的是，宅基地确权颁证要以获得宅基地为前提，切实保障农民特别是妇女的宅基地权益。对于土地权益受到剥夺的、而又以从事农业为主的农民，首先要找回宅基地和应当获得的住房权利。宅基地找回的办法是，取消村委会对女儿招婿的种种限制，办理其配偶入户手续，按照一户一宅的政策先行补办宅基地，然后，在宅基地使用权证上登记夫妻双方的姓名。与此同时，宅基地确权证还要写上每个家庭成员的名字，包括女儿的名字。一旦宅基地征用，每个家庭成员都要签字同意，并获得应有的补偿，从而杜绝女性权利自动让渡兄弟的“家庭财产自动转移”现象，保障每一个家庭成员可以拥有同样的财产权利。这就需要政府在宅基地确权登记时，做好设计，并严格予以实施。

第二，要在农村村委会组织修订村规民约，从而保障依法自治。2017年6月，中共中央国务院公布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，讲到社区治理的五个特点，其中之一就是依法自治。[6]应当看到农村社区依法自治是有法律依据的。1980年，婚姻法在性别权利上增加了两条促进性别平等的条款，其中之一涉及婚居制的变革，男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方也可以成为女方家庭的成员。这一条款打破了妇女结婚必须从夫居，赋予了夫妻双方选择婚居地的权利。

问题是，不能将这一变革停留在法律条款上，而要落实在村集体分配方案中，这就需要修订村规民约，制定性别平等的分配方案。目前，全国已经出现了一些试点村，修订性别平等的村规民约，并取得了显著成效。在这些试点村，村干部往往跳出男娶女嫁的思维逻辑，学会依照国家法律思考问题。在遵循男女平等的原则下，制定村庄分配规则，将“男到女家、女到男家均可，享受村民待遇”纳入村规民约，形成刚性的制度约束。

例如，安徽省长丰县南圩社区是一个居住有五千多人的农村社区，男到女家的人数达到200—300人，上门女婿到本社区落户没有任何受限的问题，还可以与媳妇一样得到二分宅基地建新房结婚。2009年，政府修建高铁高架途经南圩社区，政府发给社区征地补偿金。此时，有的小组担心上门女婿参加分配，会分摊世居者的利益，不同意分配给上门女婿。社区书记的想法是，暂时不发放这笔征地补偿款，先考虑制定一个社区方案。2011年，村书记参加修订村规民约培训之后，获得启发，将婚居自主、无论男到女家、女到男家，均享有同等村民待遇写入草案。带着村两委入户征求意见，逐条进行讲解，最终形成了平等合法的村规民约，按照新居规分配补偿款，没人提出异议，社区风平浪静。做到了男女平等，社区依法，村民满意。①2016年5月，中央党校性别平等团队到安徽省长丰县进行实地考察和深度访谈。

第三，基层政府要依法界定村民资格，保障村民特别是妇女及其家人的集体财产权。与此同时，取消通过村民多数表决确认申请宅基地的政策。应当看到，多数表决适用于公共事务，比如，选举村主任、村民代表，制定村庄分配方案等，可以进行举手表决。妇女的土地权益涉及个体权利，不应当采用民主表决的方式加以确定，只能根据法律的原则和规定进行界定。迄今为止，我国法律尚无对于村民资格的界定，这是法律滞后的表现，需要公共政策予以调整。政策的调整可以是中央一级，也可以是县市一级。而这些，需要地方政府依法予以细化，明确规定村民资格。

安徽长丰县政府依据合肥政府文件要求，出台了长丰县双墩镇人民政府文件，涉及安置拆迁补偿的方方面面。这一分配方案有两个特点：第一，由政府依法规定分配受益人群，而不是交给村民讨论表决；第二，在安置拆迁房上，政府没有采取任何限制，没有设置任何与年龄、性别、民族相关的条件，儿子、女儿、媳妇、女婿一视同仁，同时不允许任何人享受双份待遇。

第四，政府需要建立纠错机制，对于村集体分配方案进行审查。对于村委会的分配方案，政府拥有监督和纠错职能，这是依法进行社会治理的责任。为了预防村委会剥夺妇女权益，政府可以在监管分配方案时，增加对性别平等的监管，凡是违背性别平等的村规民约，须发回重新修订。2009年，南宁经济技术开发区管委会为了杜绝征地拆迁中侵犯妇女土地权益问题的持续发生，采取了三项措施。第一，村委会提交的集体分配方案要体现男女平等，否则政府不予审批与拨付征地补偿款；第二，已经分配过的村庄要从三产资金中提取就业补助金给出嫁女；第三，开发区也拨出一部分经费来解决出嫁女的就业问题。政府在这里起到了把关的作用。

此外，为了缓解性别分层引发的矛盾，政府应及早设立保障妇女土地权益的纠错机制，并向公众公布县乡两级政府监察机构的电话号码，受理村集体资源分配中性别不平等的投诉。投诉者的投诉内容要有文字记录，并到村庄进行核查，纠正村集体资源分配中性别不平等的做法。此外，应将投诉作为乡镇领导落实村规民约的考核指标之一。对于村规民约中的违法条款（包括潜规则），乡（镇）政府应要求村委会限期予以删除，并在重新修订后以书面形式报乡（镇）政府备案。凡是规定时间内不予删除或纠正违法条款的村委会，不能参加优秀或文明村庄的评选，该村干部不能担任各级人大代表和党代表，已经担任的要予以更换。