财政压力、转移支付与地方政府债务风险
——基于央地财政关系的视角
2018-10-25张玉灶王群群
洪 源，张玉灶，王群群
(1.湖南大学 经济与贸易学院，湖南 长沙 410079；2.北京大学 软件与微电子学院，北京 102600)
一、引言
党的十九大报告中明确提出了打好防范化解重大风险攻坚战，而2018年政府工作报告中进一步提出推动重大风险防范化解取得明显进展的攻坚任务之一是防范化解地方政府债务风险。因此，开展地方政府债务风险的影响机制和成因分析具有了重大的现实意义，只有对其准确理解才能从源头上有效防范化解地方政府债务风险。
从现有对地方政府债务风险的研究情况来看，在地方政府债务风险的影响机制和形成原因方面，国内外文献主要从经济发展、财政体制以及管理制度等方面进行了探讨。首先，从经济发展视角来看，Bird 等(2001)[1]认为地方政府大多需要通过借款为资本性支出融资，特别是经济发展所需的巨额市政建设资金，从而导致财政支出扩张，地方政府债务负担不断加重。其次，从财政体制视角来看，Akai等(2009)[2]认为税收过低、财政关系不合理等因素是导致地方政府债务规模膨胀进而引发债务风险的根源所在。在国内，学者们主要将债务规模膨胀归因于财政体制改革不完善，投融资体制不健全，地方政府政绩考核制度、预算软约束等体制性原因所致[3-4]。最后，从管理制度的视角来看，Hackbart等(1990)[5]、胡胜等(2017)[6]指出，地方政府债务大量产生的一个重要原因是，缺乏严格的地方政府债务举借审批、使用监管和偿还管理等制度，以及灵敏有效的反映和控制债务风险的约束机制。
上述文献从不同角度对影响地方政府债务风险的内在机制进行了解释，但目前还鲜有从央地财政关系下的地方政府策略性举债行为视角来考察此问题。实际上，1994年分税制改革后，至少有两项制度影响了地方政府举债融资决策：一是财政分权和政治集权相结合的分权体制。“财权上收、事权下放”为特征的财政分权和以地方官员晋升考核激励机制为核心的政治集权，都转化形成财政压力引导地方政府努力拓宽表外非正式财力、积极寻求表外举债融资，从而导致地方政府债务规模的快速膨胀。二是财政转移支付制度。尽管2016年《地方政府性债务风险应急处置预案》中都明确指出：“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。但我国地方政府与中央财政仍然存在转移支付、债务限额确定等资金和制度往来关系。一旦地方政府在举债过程中形成了中央政府通过转移支付来进行“兜底”的救助预期，势必产生地方政府策略性举债行为的“道德风险”问题[7]。
本文相较于以往文献，主要贡献在于：首先，将地方政府债务风险纳入中央地方财政关系下的地方政府举债策略行为框架内加以考察，通过提炼出财政压力和转移支付这两项关键制度因素，对两者影响地方政府债务风险的作用机制进行理论分析。这为更准确地掌握导致我国地方政府债务风险的影响机制和形成原因提供了新思路。其次，在构建系统的债务风险评价指标体系测度我国地方政府债务风险基础上，运用带工具变量的面板数据模型和面板门槛模型，对财政压力与转移支付对地方政府债务风险的综合影响效应和路径进行实证分析，为今后通过调整央地财政关系来防范化解地方政府债务风险提供有参考价值的决策依据。
二、理论分析与研究假设
(一)分权体制所转化形成的财政压力对于地方政府债务风险的影响
只有当中央政府将部分财政自主权下放到地方时，地方政府才有可能出现财政不平衡和举债融资的需要，因此，地方政府债务问题需要天然的置于分权体制视角来进行考察。一方面，从财政分权的视角来看，分税制改革使得中央政府将财权上收，同时本由中央承担的事权被逐层往下推给地方政府，这种以“财权集中、事权下放”为特征的财政分权造成地方政府存在“天然型财力缺口”。另一方面，从政治集权的视角来看，政治集权背景下的考核模式使得GDP增长率以及其它重要经济发展指标是地方政府官员考核的关键性指标[8]。因此，为了在这种“标尺竞争”锦标赛中获胜，以基础设施建设为代表的“资源密集型”工程因短期促进经济增长的效果明显受到地方官员青睐，而资源密集型工程往往需要大规模的资金投入，这也造成了短期内地方政府有限的预算内财政资金与巨额投资需求之间形成的“竞争型财力缺口”。
无论是财政分权所造成地方政府“天然型财力缺口”还是政治集权所造成的地方政府“竞争型财力缺口”，都会使得地方政府承受巨大的财政压力。为应对财政压力，地方政府不得不突破预算限制从现有财政体制外寻求非正式财力的增收[9]。而地方政府除了通过土地征用和出让来获得大量的土地出让收入外，随着2008年末经济刺激计划实行后大量地方政府融资平台的出现，融资平台通过银行贷款或者发行城投债的方式大规模融资举债，由此也导致地方政府债务规模大幅攀升。显然，分权体制所转化形成的巨大财政压力有可能会使得地方政府在大量举债过程中忽视发债成本问题，由此产生地方政府债务举借风险，同时，某地区地方政府财政压力越大，未来用来偿还到期债务的财力也就越有限，由此会使该地区地方政府面临更大的债务偿还风险。
基于上述理论分析，本文提出研究假设H1：分权体制所转化形成的财政压力对地方政府大规模举债产生了较强的激励效果，在其他条件不变的情况下，地方政府财政压力对于地方政府债务风险具有正向刺激影响。
(二)央地财政关系视角下财政压力与转移支付对于地方政府债务风险的综合影响
1.中央对地方的转移支付制度对地方政府债务风险可能存在的影响
在考虑财政压力与转移支付共同对于地方政府债务风险的影响之前，我们首先来考察转移支付单独对于地方政府债务风险可能产生的影响。为了弥补由此产生的地方政府收支财力缺口以及不同地区地方政府间财力均等化，中央政府逐步建立了比较规范的政府间转移支付制度。对于转移支付制度对地方政府债务风险的影响，可以从两个方面考虑：第一，由于中央对地方政府的转移支付实际上是对地方政府财力的无偿补助，因而转移支付能够起到弥补分税制后地方政府财力缺口的作用，即在某种程度上转移支付会改善地方政府面临的财政压力，进而能够起到降低地方政府举债融资激励的效果，对地方政府债务风险具有负向抑制影响。第二，从世界各国的实践检验来看，一旦地方政府的财力缺口可以由来自上级政府的转移支付进行弥补，所谓的道德风险问题就会产生[10]。具体来看，一是“公共池”问题。由于地方政府可通过转移支付的渠道将本因由自身承担的公共投资成本转嫁给中央政府和其他辖区政府，但公共投资带来的收益却通常为某一特定地区所享有受益，因此，转移支付会刺激地方政府加大公共投资力度以追求经济增长绩效[11]。在其他因素不变的情况下，显然这会迫使地方政府增加举债规模来满足日益扩大的公共投资需求，最终导致地方政府资产负债期限错配以及偿债压力布局失衡，使得债务举借和偿还风险迅速提高。二是“预算软约束”问题。由于中央政府通常会在事后通过转移支付来对陷入债务危机的地方政府实施救助，而这种事后救助实际上相当于免费削减了地方政府的举债成本，因此，一旦地方政府事前预期在陷入债务危机时最终将会获得中央转移支付救助，那么势必将激励其主动降低举债融资门槛、前移举债规划，从而加大债务举借风险。同时，这种预算软约束也会使得地方政府“卸责”放松对于债务项目的甄别努力，从而导致债务投资低效，加大债务使用风险。
基于上述理论分析，本文提出研究假设H2：转移支付对地方政府债务风险的影响具有两个方面，一方面转移支付会通过弥补地方政府财力缺口、减轻财政压力来对地方政府债务风险起到负向抑制影响，另一方面转移支付会通过“公共池”和“预算软约束”等道德风险对地方政府债务风险起到正向刺激影响。
2.财政压力情景下转移支付对于地方政府债务风险的互动综合影响
由前述分析可知，转移支付对于地方政府债务风险的影响具有不确定性，地方政府采取不同的策略性举债行为会导致转移支付对地方政府债务风险的影响发生明显变化。而显然地方政府在面对不同财政状况和财政压力时，其采取的策略性举债行为也会在央地财政互动博弈中存在明显不同[7]。如图1所示，当地方政府面临的财政压力较小时，地方财力对于中央转移支付的依赖度也会较低，在地方政府没有形成中央救助预期的情况下，转移支付更多地起到弥补地方财力缺口、改善财政压力的作用，进而对地方政府债务风险最终产生负向抑制影响；而当地方政府面临的财政压力较大时，地方财力对于中央转移支付依赖度也会较高，在地方政府形成中央救助预期的情况下，转移支付在地方政府举债过程中所产生的“公共池”和“预算软约束”等道德风险问题将会逐步显现，进而对债务风险产生正向刺激影响。
基于上述理论分析，本文提出研究假设H3：财政压力和转移支付对地方政府债务风险的综合影响存在非线性效应。地方政府面临的财政压力状况决定了地方政府策略性举债行为，在地方政府面临不同财政压力时，转移支付会通过改变地方政府策略性举债行为进而对地方政府债务风险也产生不同影响效果。
图1 财政压力情景下转移支付对于地方政府债务风险的综合影响机制
三、计量模型设计与样本数据说明
(一)计量模型设计
根据本文前面提出的理论假设，为了考察财政压力与转移支付对于地方政府债务风险的影响机制，我们设计了如下基本面板数据模型：
(1)
在式(1)中：Lgdr为模型的被解释变量，即地方政府债务风险；Pre和Tra则分别代表模型的核心解释变量，即财政压力和转移支付。与此同时，为了考察财政压力与转移支付对于地方政府债务的综合影响，还设置了Pre×Tra的交互项变量来反映。在此基础上，为了不遗漏重要变量，还加入了7个外生控制变量，用行向量Xit表示。具体在控制变量的选取上，我们主要从宏观经济、财政体制两个角度出发，综合考虑与地方政府债务风险相关的其他重要影响因素。宏观经济层面，选取经济增速(Gdpg)、固定资产投资增速(Fig)和贸易开放度(Tos)等3个变量，财政体制方面，选取财政收入分权(Fed)和土地出让收入(Ltf)等2个变量。此外，考虑到地方政府债务运行与市场化之间的密切联系，还加入了金融深化率变量(Fdr)和产业结构变化(Uis)两个变量，并且模型中还引入一个政策性虚拟变量(Pdv)，以区分2014年后实施一系列地方政府债务管理新政后对于债务风险影响的差异。最后，在本文基本计量模型中，为了尽可能处理内生性问题，我们还进一步采取了工具变量的估计方法。考虑到相同地区在不同年份面临的财政压力存在时间上的相关性和路径依赖，因此将本地区上一期的财政压力作为当期财政压力的工具变量。
在式(1)的基础上，考虑到本文前面提出的理论假设H3，本文选取Hansen(1999)[12]的面板门槛模型进行实证分析，构建的模型如下：
(2)
在式(2)中，模型中I(·)为门槛指标函数，括号中的变量代表具体的门槛变量。在本文中，门槛变量设置为财政压力(Pre)，它主要用来反映随着地方财政压力的动态变化，转移支付(Tra)对于地方政府债务风险(Lgdr)的不同影响机制。
(二)样本数据测度与获取
1.被解释变量地方政府债务风险的样本数据测度
鉴于在实践中地方政府债务运行包括“举借—使用—偿还”等多个环节，要有效评价测度地方政府债务风险，必须着眼于债务全过程循环这个整体。因此，本文拟从地方政府债务的“举借—使用—偿还”三个环节出发，设计出能系统反映出地方政府债务综合风险情况的评价指标体系，具体的指标体系如表1所示。与此同时，由于上述债务风险评价指标均涉及2007—2016年地方政府债务规模的数据，在此对相关数据的测算做出说明。由于在2014年我国实行一系列地方政府债务管理新政之后，上述数据都可以通过各省公布的地方政府债务限额报告来获得，而2014年之前只有2010年和2013年审计署公布的地方政府性债务审计数据，因而需要采取相关方法进行估算。在此，对于各年各省的地方政府债务新增规模样本数据，参考洪源等(2017)[10]对于新增债务规模估算方法，分别运用地方政府预算约束恒等式估算出经常性债务新增规模，运用地方政府投资现金平衡等式估算出建设性债务新增规模，两者加总即为各年各省地方政府债务新增规模。其次，利用审计署公布2010年和2013年各省地方政府债务余额规模数据，结合前面测算出的债务新增规模数据，去倒推出其它年份各省的地方政府债务余额规模数据。此外，在获得上述核心债务样本数据基础上，其他数据通过各年《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》来获得。
在构建上述地方政府债务风险评价指标体系基础上，我们拟运用TOPSIS-AHP法来开展地方政府债务风险的综合评价，以此获取前面模型中的被解释变量样本数据。步骤如下：
步骤一，在设计的债务风险绩效评价指标中，既有正向指标也有逆向指标。本文选择线性函数归一化法对属性矩阵进行同趋势化和归一化处理，进而构建规范化决策矩阵R=[rij]。
步骤二，对规范化矩阵进行加权处理，构造加权规范化矩阵。采用层次分析法(AHP)确定各评价指标权重矩阵(见表1)，构造如式(3)所示的加权规范化矩阵为Y=[yij]：
(3)
步骤三，确定理想解Y+和负理想解Y-，并确定待评价方案与二者之间的距离。设理想解Y+的第j个属性值为yj+，负理想解Y-的第j个属性值为yj-，计算各方案到正负理想解的欧式距离Si+和Si-，即：
(4)
步骤四，计算地方政府债务风险待评估方案的相对接近程度：
(5)
在上述式(5)中，相对接近度Ei可以成为地方政府债务综合风险的评价值。Ei的值越大，说明地方政府债务综合风险值越大，反之，则越小。
通过以上步骤，可以逐年计算出2007—2016年各省份地方政府债务风险综合评价数值(见图2)，以此作为模型中被解释变量Lgdr的样本数据。从图2来看，2007—2016年地方政府债务综合风险普遍较高，平均值介于0.38—0.49之间。从不同区域来看，东部地区大多数省份债务综合风险状况要低于中西部，且以轻中度风险状态为主，中西部地区债务风险状况基本一致，中部地区以中度风险状态为主，西部地区则重度风险状态出现次数更多。
2.模型解释变量和控制变量样本数据获取
在解释变量变量方面，对于转移支付变量(Tra)用转移支付依赖度(转移支付/一般公共预算收入)来表示，而本文构建的地方财政压力变量(Pre)与常用的财政压力指标不同，常用的衡量地方财政压力的指标是财政自给率来表示，而由本文前面的分析可知，地方政府财政压力既能由“天然型财力缺口”也能由“竞争型财力缺口”转化而来。而为了全面体现这两种财力缺口所转化而来的财政压力，除了一般公共预算支出表示的预算内支出需求外，还需要将地方政府承担的市政领域基础设施投资支出需求体现出来。因此，参考洪源等(2017)[10]的做法，我们将财政压力变量表示为：(一般公共预算支出+地方政府市政领域固定资产投资额)/一般公共预算收入。在模型控制变量方面，经济增速变量(Gdpg)用各省份实际GDP增值率来表示，固定资产投资增速变量(Fig)用各省份固定资产投资增长率来表示，贸易开放度变量(Tos)用各省份进出口总额/GDP来表示，财政支出分权变量(Fed)用各省人均财政预算收入/全国人均预算财政收入来表示，土地出让收入变量(Ltf)用各省土地出让金收入/一般公共预算收入来表示，金融深化率变量(Fdr)变量用期末金融机构贷款余额/GDP来表示，产业结构变化变量(Uis)用各省份三产业增加值/GDP来表示，政策性虚拟变量(Pdv)为2014年前设定为0，2014年及以后年份为1。上述变量的样本数据均来自于2008—2017年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》以及《中国国土资源年鉴》。
表1 基于层次分析法的地方政府债务风险评价指标权重
图2 全国、东部、中部和西部地区地方政府债务综合风险
四、实证检验结果与分析
(一)运用基本面板数据模型开展财政压力与转移支付对于地方政府债务风险综合影响的初步实证检验
对于式(1)进行估计和检验的结果如表2所示。在此需要说明的是，为了控制可能的影响地方政府债务风险遗漏变量，表2中的方程2和方程4则将上一期的财政压力作为工具变量来进行估计。与此同时，为了反映出财政压力与转移支付两者共同对于债务风险的互动综合影响，在方程3和方程4中加入财政压力与转移支付的交互项来开展“中介效应”检验。
具体从核心解释变量的估计系数来看：首先，财政压力(Pre)在四个方程中都通过了至少5%的显著性检验，且估计系数都为正。这说明在分权体制下，由“天然型财力缺口”以及“竞争型财力缺口”共同转化形成的财政压力是地方政府大规模举债的重要动因，地方政府面临的财政压力对债务风险有正向刺激影响。这为本文假设1提供了证据支持。其次，在没有加入财政压力与转移支付的交互项变量(Pre×Tra)之前，转移支付(Tra)在方程1和方程2中没有通过显著性检验，这表明，如果不考虑财政压力与转移支付对于地方政府债务风险的综合互动影响时，转移支付对于债务风险可能存在正向刺激影响，但这种影响效果并不显著。产生该结果可能如本文假设2中提到的，由于转移支付对于地方政府债务风险具有正负两个方向的影响，故转移支付单独产生的影响效果并不能确定。最后，在加入交互项变量之后，转移支付(Tra)在方程3和方程4中的估计系数为正，且通过了10%的显著性检验，同时，财政压力与转移支付的交互项变量(Pre×Tra)的估计系数为正，也都通过了10%的显著性检验。这表明，考虑央地财政关系中财政压力与转移支付的互动结合才是解释当前地方政府债务风险的关键制度因素，并且在这一过程中，随着财政压力的加大，转移支付对于债务风险的正向刺激影响效果也是提高的，财政压力的“中介效应”明显。这也为本文假设3提供了初步证据支持。不过，考虑到基本面板数据模型在估计过程中的线性均值思路，并不能看出随着财政压力的变化，转移支付对债务风险的影响是否发生结构性转变。因此，还需通过构建相应的非线性回归模型来开展进一步分析。此外，从表2显示的其他控制变量回归结果来看，控制变量的估计系数与预期基本相符。由于篇幅限制，在此不再累述。
(二)运用面板门槛模型开展财政压力情景下转移支付对于地方政府债务风险非线性影响的实证检验
如前所述，财政压力与转移支付对地方政府债务风险的综合影响效果和路径并不能由线性关系来确定，在此将利用式(2)所示面板门槛模型来对财政压力情景下转移支付影响地方政府债务风险的非线性效应进行实证检验。在进行门槛回归估计前，首先需对式(2)中设定的门槛变量进行显著性检验。从表3中可以看出，以财政压力(Pre)为门槛变量时，无论是否加入工具变量，单一门槛效应和双重门槛效应都至少在5%水平下显著，因此具体将采用双重门槛效应模型来开展分析。
表2 基本面板数据模型回归结果
注：(1)***、**、*分别代表在1%、5%、10%的水平上显著：(2)括号内数字表示估计量的t值。
表3 以财政压力为门槛变量的门槛显著检验和门槛估计
在进行门槛检验之后，我们可以根据式(2)对转移支付(Tra)的估计系数进行估计。从表4中可以看出，转移支付对于地方政府债务风险的影响显著存在于财政压力(Pre)的双重门槛效应。具体而言，在不加入工具变量时，在Pre≤3.9052的阶段，转移支付的估计系数为-0.0322，在3.9052
表4 以财政压力为门槛变量、转移支付为解释变量的双门槛模型回归结果
结合表4中财政压力所处的不同门槛区间，我们可以进一步将我国30个省份的财政压力划分为4个区间范围。在2007—2016年，财政压力处于低水平(Pre≤3.9052)的省份在8—15个，且大多属于东部地区省份，其对应着转移支付对地方政府债务风险主要产生负向抑制作用；财政压力处于较高水平(3.9052
(三)转移支付分类视角下的稳健性检验
鉴于不同类型转移支付的分配机制存在明显不同，因而对与地方政府策略性举债行为以及债务风险的影响也可能存在显著差异。下面将就不同类型转移支付对于债务风险的影响进行稳健性检验。在样本数据来源方面，各年各省份转移支付非专项转移支付(包括一般转移支付和税收返还)和专项转移支付数据主要来自各省份每年公布的《预算执行情况和当年预算草案报告》和各省财政厅网站上公布的财政决算数据。在式(1)的基础上，将核心解释变量调整为专项转移支付变量(Utra)与非专项转移支付变量(Stra)两类来表示。在此需要说明的是，为了进一步考察不同类型转移支付是否通过预算软约束这一中间机制来对债务风险产生影响，我们在方程5和方程6中加入了两类转移支付与预算软约束的交互项。其中，预算软约束变量(Bsoft)主要参考汪冲(2015)[13]的做法，选择滞后一期的其他省份获得的实际转移支付的空间加权变量作为代理变量，反映本地采取策略性互补性竞争的影响。
由表5所示的具体估计结果可以看出，财政压力(Pre)的估计系数在六个方程中都显著为正，进一步验证了财政压力对于地方政府债务风险的稳定正向刺激作用。而非专项转移支付在方程1和方程2中的估计系数都为负，但是都不显著，在加入其与财政压力的交互项之后，通过了10%的显著性检验。对于专项转移支付来说，方程1和方程2中的估计系数都显著为正，在加入其与财政压力的交互项之后，显著性更加明显且通过了1%的显著性检验。上述说明无论是专项转移支付还是非专项转移支付，它们影响地方政府债务风险的过程中，财政压力具有较明显的“中介效应”。最后，方程5和方程6表示对于非专项转移支付来说，其对于地方政府债务风险的影响，并没有通过预算软约束这一中间机制，而专项转移支付则明显通过预算软约束这一中间机制来对地方政府债务风险产生了较显著影响，因而相比非专项转移支付，专项转移支付所产生的道德风险问题更为明显。
表5 转移支付分类下的基本面板数据模型回归结果
上述转移支付分类下的基本面板数据模型回归结果说明仍然很有必要进一步开展门槛效应实证检验。从表6中可以看出，一方面，从非专项转移支付(Utra)来看，对于地方政府债务风险的影响存在于财政压力(Pre)的单一门槛效应。具体而言，在不加入工具变量时，在Pre≤3.5588的阶段，非专项转移支付的估计系数为-0.242，而在Pre>3.5588的阶段，非专项转移支付的估计系数为0.0417，但没有通过显著性检验。在加入工具变量后，上述非专项转移支付估计系数仍然具有类似的变化趋势。这表明，在财政压力较低的地区，非专项转移支付(特别是一般性转移支付)能够通过弥补当地财力缺口进而起到缓解地方政府债务风险作用，而在财政压力较高的地区，由于非专项转移支付的分配通常根据事先给定的计算公式，地方政府也并不能确信中央政府可以修改这类型转移支付的固定分配规则，使事后财力配置向债务危机地区倾斜，即非专项转移支付对政府举债行为产生道德风险的前提条件并不存在，因而在这一阶段非专项转移支付对于地方政府债务风险的正向刺激效应并不显著。
另一方面，从专项转移支付(Stra)来看，对于地方政府债务风险的影响存在于财政压力的双重门槛效应。具体而言，在不加入工具变量时，在Pre≤2.9236的阶段，专项转移支付的估计系数为-0.0159，但没有通过显著性检验，在2.9236
表6 转移支付分类下的门槛模型回归结果
五、结论与启示
从央地财政关系下的地方政府举债策略行为视角出发，本文将财政压力、转移支付与地方政府债务风险纳入统一分析框架，对影响地方政府债务风险的制度因素进行了实证探索。结果显示：在分权体制下，由“天然型财力缺口”以及“竞争型财力缺口”共同转化形成的财政压力是地方政府大规模举债的重要动因，它对地方政府债务风险有显著正向刺激影响。同时，财政压力与转移支付的互动结合才是解释当前地方政府债务风险的关键制度因素，转移支付对地方政府债务风险的影响显著存在于财政压力的门槛效应，随着地方政府面临的财政压力不断增大，转移支付对于地方政府债务风险的影响由负向抑制转为正向刺激。在进一步对转移支付进行分类稳健性检验后发现，非专项转移支付能通过弥补当地财力缺口进而起到一定的缓解地方政府债务风险作用，而专项转移支付所引发的地方政府举债道德风险会刺激地方政府债务风险的扩大。本文的研究发现具有以下政策启示：
第一，缓解现行分权体制下地方政府面临的巨大财政压力是防范地方政府债务风险的前提。一方面，在党的十九大提出建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的央地财政关系基础上，在支出侧，依据《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确中央和地方事权范围，并对支出职责细化，减轻因事权划分不明确而增加地方财政支出负担，在收入侧，科学确定“营改增”后共享税中央和地方分享方式及比例，完善以房地产税、环保税、资源税等位主体的地方税体系，切实提供地方可支配财力，通过构建“财权—事权对等”的央地财政关系，缓解地方政府因“天然性财力缺口”而形成的财政压力。另一方面，调整现行以GDP为主的地方官员晋升考核体系，适度增加财政可持续性的考核权重并将“债务风险水平”引入考核体系中，同时积极探索自下而上(民意约束)机制的有效引入，真正改变地方政府的行为激励，避免地方政府因“竞争型财力缺口”而形成的财政压力。
第二，治理转移支付制度所产生的道德风险问题是防范地方政府债务风险的重要保障。首先，在转移支付的结构方面，鉴于专项转移支付对于地方政府债务风险所产生的显著刺激效应，今后应增加一般性转移支付，以便地方更好地统筹各类财政资金，同时减少专项转移支付，克服阻力推进专项转移支付整合。其次，在转移支付资金的使用和分配方面，中央政府未来要严格规范中央财政转移支付使用程序，使转移支付制度法制化，提高其透明性和规范性，特别是对于专项转移支付资金，要改变目前主要依靠行政性的分配方式，使地方能够合理预计到专项转移支付的数额，避免地方政府利用转移支付“公共池”来转嫁举债成本。最后，在转移支付的预算约束方面，依据《地方政府性债务风险应急处置预案》，切实贯彻中央政府对无力偿债的地方政府不承担救助责任的原则，实施财政重整计划，弱化地方政府债务违约的中央转移支付救助预期，同时实行化解存量债务与新增债券额度安排、转移支付分配挂钩，实现转移支付和地方政府债务预算管理的“硬约束”。
