地方政府债务规模对经济增长的阈值效应及其区域差异

韩 健，程宇丹

(1.重庆工商大学，重庆 400067； 2.中央财经大学，北京 100081)

一、引言

过去10余年，中国的地方政府性债务快速累积，地方政府财政负担不断增长，财政风险逐步攀升，引发了学界、民众以及中央政府的广泛关注和担忧。财政部发布的数据显示，截至2017年底，全国地方政府债务余额为16.47万亿元，占GDP的比重达到19.91%。近年来，对于地方政府债务的研究主要分为三个方面：

一是关注地方政府债务的风险，包括融资平台公司的盈利能力不足导致的偿付风险、“长贷短存”的资产负债期限错配问题导致的银行系统的信用和流动性风险，以及债务积累导致财政政策变化、货币贬值对财政稳定性和货币稳定性带来的风险[1]等。韩健(2017)分析了美国国债市场高流动性的形成要素，为我国债券市场提出了完善流动性的政策建议[2]。庞晓波等(2015)假设地方政府破产，地方政府债务全部转嫁给中央政府，以马约风险上限60%和中央政府负债率“倒逼”地方政府债务负担率上限，获得了地方政府债务的风险临界值[3]。胡胜等(2017)利用博弈论理论研究了地方政府债务形成的机制，并据此提出了债务优化治理的建议[4]。郭婧(2017)比较了世界各国30年以来的财政整顿经验及效果，探讨了我国地方财政整顿的问题[5]。洪源等(2018)借鉴“非线性先导法”的预警思想，从债务运行的“举借—使用—偿还”环节出发，基于风险链视角设计了地方政府债务风险预警指标体系，在此基础上，利用软计算方法集成技术来构建符合地方政府债务风险非线性本质的先导预警系统[6]。

二是一些文献结合中国地方政府预算软约束的国情，着重讨论了预算软约束对于中国地方政府债务融资规模、风险溢价等带来的影响[7]。王永钦等(2016)发现城投债的利率不能反映地方政府债务的违约风险，但能够有效反映中国整体的违约风险[8]。郭玉清等(2016)认为，预算软约束导致的救助预期能够解释中国地方政府债务的规模膨胀和区域间的债务不平衡[9]。吴小强等(2017)构建了一个包含企业、家庭和地方政府三部门的地方政府竞争模型，研究发现中国地方政府间存在债务竞争的策略性互动行为，在给定地方政府间存在债务竞争的情况下，财政分权会降低地方政府债务竞争程度[10]。毛锐等(2018)构建了一个地方政府债务作用于商业银行流动性约束和私人信贷投资的DSGE模型，模拟债务—金融风险的累积迭加机制触发系统性金融风险的可能性[11]。

三是关注地方政府债务对经济增长的影响。吕健(2015)发现地方政府举债能够增加经济系统的流动性，但大规模举债在长期将损害经济增长[12]。胡奕明等(2016)利用审计署2011和2013年的地方政府性债务审计数据研究，发现地方债务对经济增长有促进作用[13]。徐长生等(2016)利用2006-2013年地级及以上城市的面板数据，检验了地方债务与经济增长的关系，发现地方政府举债对经济发展有正面影响，但在落后地区效果较差[14]。陈志刚等(2018)利用我国各省区政府信息平台2010-2015年地方政府债务数据，以地方政府“招拍挂”出让价款作为工具变量剔除内生性，探讨了地方政府债务对区域经济增长的影响，结果表明地方政府债务显著促进了经济增长，但是二者呈现倒U型关系[15]。

目前关于地方政府债务对经济增长影响的研究，未形成一致结论。2014年预算法修改以后地方政府自主发债才正式拉开序幕，但之前的实证研究使用的地方政府债务数据基本上都是2013年以前的，无法反映地方政府债务的新变化。本文搜集了2010—2016年中国各省的政府性债务数据，通过实证分析了中国的地方政府性债务对经济增长的非线性影响，并考虑了区域差异，比较了不同地区举借政府债务的效果。

二、模型设定与数据选择

(一)模型设定

经济增长的计量分析是宏观实证研究中一个非常重要的主题，主流方法是基于生产函数对产出进行分解[16-20]。本文在构建计量模型时，使用了已有文献已经广泛证明对于经济增长有影响的决定因素[17]，以避免由于变量选择敏感造成的回归结果不稳健的问题[18-19]。

在程宇丹等[21](2014)的研究基础上本文构建的基本计量模型如下：

git=θ+αyit-1+βxit+γZit+εit

(1)

其中，t代表时间；i代表国家；εit是误差项；git是t期的人均GDP增长率；yit-1是对数形式的人均实际GDP的滞后项，用于刻画赶超过程；Zit是对地方政府债务规模的某种变量，例如地方政府性债务/GDP的比例，我们关心的就是它对于经济增长的影响；xit是一系列的控制变量，包括：贸易开放度，用进出口总额占GDP的比值表示；通货膨胀，用消费者价格指数(CPI)的年增长率衡量；贸易增长率，用进出口总额的年增长率表示；投资率，用全社会固定资产投资完成额对GDP的比值来表示；财政赤字率，用财政赤字占GDP的比重表示，其中财政赤字可以用地方公共财政收入加上中央政府的转移支付减去地方公共财政支出计算得出；人力资本，限于省级数据可及性，我们无法得到初中入学率等类型的变量数据，只能假设人口结构保持不变，用普通高中毕业生和中等职业学校毕业生数之和占总人口数来表示人力资本。鉴于人口结构变化是中长期变化，假设其在这7年中保持不变有一定的合理性。

由于本文中使用的数据是面板数据，各省份的经济增长率之间可能存在较大的差异，因此在上述计量模型中应该包括表示地区异质性的固定效应项ui：

git=θ+αyit-1+βxit+γZit+ui+εit

(2)

样本期内的地方债政策一直处于变化阶段，中央政府的财政政策每年也有调整，这些因素都可能导致估计结果受到经济周期的影响，所以在基本模型的基础上还需要纳入时间固定效应φt。模型变为：

git=θ+αyit-1+βxit+γZit+ui+φt+εit

(3)

但是，由于地方政府债务与经济增长率之间可能存在双向因果关系，模型仍然可能出现内生性问题。本文尝试三类方法对此进行处理：

1.使用动态面板模型

考虑经济增长惯性，在方程右端包含滞后的人均实际GDP增长率，构成动态面板模型，并使用动态面板差分GMM估计方法：

git=θ+ρgit-1+αyit-1+βxit+γZit+ui+φt+εit

(4)

2.地方政府债务的滞后项

将地方政府债务的滞后项作为地方政府债务的工具变量，可以排除双向因果效应的影响。

git=θ+αyit-1+βxit+γZit-1+ui+φt+εit

(5)

3.经济增长率的向前平均值

将经济增长率的向前三期平均值做因变量，使经济增长率对应的时期晚于政府债务规模对应的时期，从而保证估计结果中没有经济增长率对政府债务规模的反向影响。

(6)

以上方程只能刻画地方政府债务对经济增长的影响是线性的情况。如果地方政府债务的影响是非线性的，则需要对模型中的政府债务变量进行进一步的处理，主要有两种方法：一种是在模型中加入地方政府债务规模的二次项，另一种方法是使用门槛效应模型：

git=θ+αyit-1+βxit+γ1Zi·I(Zi

(7)

git=θ+αyit-1+βxit+ρ1Zi+ρ2Zi·I(Zi≥Z*)+ui+φt+εit

(8)

其中，ρ2就是小于阈值的政府债务和大于阈值的政府债务对经济增长的影响的差异，对其进行显著性检验就能够说明阈值效应是否存在。

(二)数据处理

地方政府性债务数据来自于Wind金融数据库，包含31个省、自治区、直辖市的地方政府性债务数据。2010年我国首次对地方政府性债务进行摸底审查，2010年以前的地方债数据不可得，因此本文的样本持续期选取了2010-2016年。地方性政府债务是较为广义的地方债的概念，不仅包含地方政府负有偿还责任的债务，还包括地方政府负有担保责任以及可能承担一定救助责任的债务。在这里使用广义地方债的概念更为准确，这是因为在2014年以前，地方政府为许多融资项目违规提供了担保，项目本身的偿还能力较差，这些债务实际上依赖于地方政府偿还，应该被看作是地方政府负债的一部分。以2010年与2012年为例，通过表1可见，地方政府承担担保责任和一定救助责任的债务数额较大，如果不将其纳入分析可能会造成严重偏差。

各省、自治区、直辖市的经济数据来自于各省统计年鉴、财政年鉴等，包括地区生产总值、人均GDP、人均GDP指数、第二产业增加值、第三产业增加值、全社会固定资产投资完成额、进出口总额、CPI、地方税收收入、地方公共财政非税收入、地方公共财政支出、年末人口数、普通高中毕业生人数、职业高中毕业生人数等。中央对各省的转移支付(包括一般转移支付、专项转移支付和税收返还)数据来自于《中国财政年鉴》。市政公用设施建设固定资产投资完成额来自于《中国城市建设统计年鉴》。由于西藏数据缺失较多，在后续分析中我们将西藏剔除。

根据表2可以看出，我国东、中、西部地区的地方政府性债务的差距非常大。从地方政府性债务的绝对数额来看，东部地区的债务余额最高，中、西部地区的债务余额相对较低。但考虑各地区的GDP水平后，地方政府性债务规模的排名与之前完全不同，西部地区的地方政府债务规模均值明显高于其他地区。

表1 地方政府性债务规模情况表

数据来源：审计署2011年35号公告和2013年32号公告。

表2 不同地区的地方政府债务规模比较

三、实证分析过程

(一)债务规模对经济增长的线性影响

依次尝试了混合OLS模型(1)、个体固定效应模型(2)、双向固定效应模型(3)、差分GMM模型(4)、使用政府债务滞后项做工具变量的双向固定效应模型(5)，以及向前三年经济增长率均值替代因变量的双向固定效应模型(6)，回归结果见表3。

表3 地方政府债务规模对经济增长的线性影响

注：括号中均为根据稳健性标准误计算的t值，***、**、和*分别表示在1%、5%和10%水平下显著。

表3的第1列是混合OLS的估计结果，政府债务/GDP的规模增加，经济增长率也显著增加。但这一回归结果并不可靠，混合OLS完全没有利用面板数据的特点，一旦存在与误差项相关的个体效应，混合OLS的估计结果就不一致。第2列回归包含了个体效应，第3列双向固定效应回归同时包含了个体效应和时间效应，他们的估计结果与第1列完全相反，显示政府债务规模增加对经济增长有负面影响。虽然第3列已经控制了经济周期和政策变化可能带来的干扰，但无法解决由双向因果关系带来的内生性问题，因此还需要进一步考察第4列差分GMM、第5列使用政府债务滞后项、第6列使用向前三年人均GDP增长率均值作为因变量的回归结果。这三列的回归结果均显示政府债务规模对经济增长影响不显著。这是否说明地方政府债务对经济增长的影响是中性的呢？并不一定。表3使用线性影响的回归模型只能估计地方政府债务规模对经济增长的线性影响，但这一影响还有可能是非线性的。使用线性影响模型得到的结果可能只是平均意义上的综合影响，并不能够完整地反映出地方政府债务的真实影响。

另外，第4列的差分GMM使用多期的滞后经济增长率做工具变量，损失了过多样本，因此估计结果不太可靠。第5列中我们使用了政府债务的滞后项作为当期政府债务的工具变量，之所以这样做是因为从理论上看，前一期的政府债务规模与当期政府债务规模有关。但事实可能并非如此，我们在表5中检验了滞后政府债务规模与当期政府债务规模的相关性，结果如表4。

表4 地方政府债务规模与其滞后项的相关性

注：括号中均为根据稳健性标准误计算的t值，***、**、和*分别表示在1%、5%和10%水平下显著。

从表4可以发现，考虑个体效应后，前一期的政府债务规模与当期政府债务规模不相关，说明滞后的政府债务规模不能作为当期政府债务的工具变量。因此表3中第5列的回归结果也不可靠。

(二)债务对经济增长的非线性影响

根据表3的回归结果和以上分析，当不存在双向因果效应时，第3列双向固定效应模型的回归结果是可靠的，它有效地分离了不同省份的个体固定效应以及政策变动、经济周期对应的时间固定效应；但是当存在双向因果效应时，使用向前三年人均GDP增长率均值作为因变量的双向固定效应模型得到的估计结果更加可靠。在这一部分分析中，我们分别使用双向固定效应模型和使用向前三年增长率均值进行回归，以考察在非线性设定下，地方政府债务对经济增长的影响，回归结果见表5。

表5中1、4列是用地方政府债务规模的平方项来刻画地方政府债务的非线性影响，回归结果均不显著。使用当期经济增长率作为因变量的其余两列，回归结果也不显著；使用向前三年人均经济增长率作为因变量的5、6列，门槛效应显著。第5列是用分为两段的门槛效应模型(8)进行回归，结果显示，存在显著的门槛效应，低于15%阈值的地方政府债务增加可以促进经济增长，高于15%阈值的地方政府债务规模增加相比低于阈值的地方政府债务增加对经济增长有显著的损害作用，相比于不存在地方政府债务的情况，高于15%阈值的地方政府债务规模增加对经济增长的影响有轻微的负面影响。第6列是用分为三组的门槛效应模型(8)进行回归的结果，可以看出，两个门槛效应均显著，低于15%阈值的地方政府债务增加促进经济增长，与之相比，介于15%到35%的中等规模的地方政府债务增加对经济增长有显著的负面影响，但其对经济增长的整体影响是正的；与低于15%阈值的地方政府债务相比，高于35%的地方政府债务增加对经济增长有比中等债务规模增加更为严重显著的负面影响，其对经济增长的整体影响是负的。

表5 地方政府债务对经济增长的非线性影响

注：括号中均为根据稳健性标准误计算的t值，***、**、和*分别表示在1%、5%和10%水平下显著。中等规模_政府债务和较高规模_政府债务是政府债务根据阈值进行划分所对应的组虚拟变量和政府债务规模的乘积所组成的交互项。分为两组时对应的地方政府债务规模的阈值为0.15，分为三组时对应的地方政府债务规模的阈值分别为0.15和0.35。此处阈值是反复测算的结果，在所有回归结果中选择拟合优度最大的回归所对应的临界点作为阈值。

由于使用向前3年人均经济增长率作为因变量的双向效应模型能够排除双向因果关系的作用，我们认为列3至6的回归结果更可靠，也就是说地方政府债务规模对经济增长存在非线性影响。这一非线性影响是倒U型的，随着地方政府债务规模的逐步累积，地方债对经济增长的影响从促进变为损害，全国平均意义上的转折点是地方政府债务规模/GDP的比重为15%左右。除了广东和山东外，绝大多数省份的地方政府性债务规模都已经超过了这一临界点。

(三)稳健性检验

表3和表5中的各列回归，虽然使用的估计方法有一些差别，但对于控制变量的选择是完全相同的。由于在经济增长的实证中回归结果对变量选择比较敏感，可能会有一些质疑，认为前面的结论是在特定的回归方程中才成立的。下面我们在控制变量集中依次加入三项可能影响经济增长的其他因素，例如城镇化率、R&D经费支出比重、R&D人员比重等，考察阈值效应是否发生改变。

表6中所有回归的因变量都是向前三年的人均经济增长率均值。可看出地方政府债务对经济增长的倒U型影响是非常稳健的。

(四)不同地区债务对经济增长的影响

我国不同省份之间的经济发展特征差异较大，地方政府对地方经济增长的影响可能在不同的地区有不同的表现，只研究全国平均意义上的影响是比较粗糙的。本文中我们考虑两种对地区进行划分的方式，一是按照传统的东部、中部、西部地区的划分方式，将30个省划分为三类地区；二是根据样本期内各省地方政府债务规模的均值进行排序，以10个省为一个单位，将30个省份按照债务规模的高中低划分为三类地区。下面我们分别研究这两类划分方法所对应的不同地区政府债务规模对经济增长的影响。

表7的第1行可以看出，东部地区的政府债务对经济增长的影响不显著，而中部地区和西部地区的政府债务增长对经济增长影响为负且显著，其中西部地区政府债务增加的负面影响更大。第2行显示，政府债务规模较低的两组其政府债务增加对经济增长的影响都不显著，而政府债务规模已经较高的组，其政府债务增加对经济增长的损害作用显著，政府债务规模增加10个百分点，经济增长率将下降1.15个百分点。

表6 稳健性检验

注：括号中均为根据稳健性标准误计算的t值，***、**、和*分别表示在1%、5%和10%水平下显著。中等规模_政府债务和较高规模_政府债务是政府债务根据阈值进行划分所对应的组虚拟变量和政府债务规模的乘积所组成的交互项。分为两组时对应的地方政府债务规模的阈值为0.15；分为三组时对应的地方政府债务规模的阈值分别为0.15和0.35。

表7 不同地区的政府债务规模对经济增长的影响

注：括号中均为根据稳健性标准误计算的t值，***、**、和*分别表示在1%、5%和10%水平下显著。表中所有的债务变量都是该省份所对应的组虚拟变量和政府债务规模的乘积所组成的交互项。

基于表2可看出，东部和中部地区的地方政府债务规模均值基本相等且比较低，西部地区的政府债务规模大大高于中部地区和东部地区。所以表7的两列回归结果得到的结论实际上是一致的，即政府债务规模已经较高的地区，增加地方政府债务对经济增长有显著的负面影响。这可能是因为政府债务规模较高的地区偿付负担较重，偿付利息对经济增长的负面效果超过了增加公共投资对经济增长的正面影响，也有可能是因为这些地区的政府公共投资效率低下。总之，这些地区的政府需要特别关注举债的经济影响，不能盲目过度举债。

四、结论及政策建议

研究结果表明：地方政府债务规模增加对区域经济增长的影响是倒U型的，存在显著的阈值效应，当政府债务/GDP规模超过15%时，负面作用开始显现。我国西部地区、债务规模较高的地区，政府债务规模扩张对经济增长有显著的负面影响。

结合2017年中央经济工作会议加强地方政府债务管理、防控系统性金融风险的要求，对管理地方政府债务提出以下对策：

1．严控地方政府债务整体规模。我国地方政府债务规模增加对区域经济增长的影响是非线性的，存在显著的阈值效应，整体呈现倒U型，当政府债务/GDP规模超过15%时，地方政府债务对经济增长的负面作用开始显现，地方政府债务规模超过35%时，这种负面作用变得更大。完善以GDP为核心指标的官员晋升考核制度，将地方债务规模和还债能力纳入到考核指标。通过建立健全地方政府的监察机构，对行使举债的公职人员的行为进行监察，限制地方政府债务规模超过35%地区的债务融资。

此外，基于财政可持续性的视角去探索地方政府债务的最优规模。本文从地方政府债务的经济影响的角度探讨了地方政府债务的最优规模，但对于中、西部地区的地方政府来说，当前面对的最大风险并不是来自于经济增长的长期影响，而是面对到期债务的短期偿付压力。因此，有必要站在财政系统健康运行的视角，根据地方政府的实际偿还能力，进一步探索地方政府债务的最优规模。

2.对中部、西部地区的地方政府融资方式实行更加精细的管理方法。虽然中部地区举债的绝对规模并不高，但各类依托融资平台的隐性债务规模不可小觑，明股实债的现象层出不穷。因此，要切实加强对地方政府债务融资的管理，增强地方政府举债的透明度，防范隐性债务扩张对经济增长的潜在风险。相对于东、中部地区，西部地区经济欠发达、对债务的承担能力也较弱。但基于GDP的晋升激励导致西部地区的官员倾向通过扩大地方政府债务规模推动城镇化进程。因此，中央政府需要尽快改变政绩考核的标准、加大对西部地区的转移支付力度，消除西部地区对中央政府财政资金的公共池救助预期。

同时，规范东部地区地方政府的发债机制，提高经济流动性。东部地区政府债务规模相对较低、经济发达，对债务的承担能力较强，而且提高政府债务规模对经济增长没有明显损害，中央政府可以支持其通过发行债券的方式来为地方建设融资。但是，需要进一步完善地方政府债券的发行机制与流通方式、健全利率期限结构，增强流动性以提高债券融资的有效性。

3. 地方政府债务问题需要市场和社会的力量协同治理。不断深化改革，构建中央与地方财权与事权相适应的财政体制。地方政府举债是在当前各地竞相追求经济发展的大环境下，地方政府财力不足以提高公共投资拉动经济增长，甚至不足以提供配套建设资金的必然结果。我国现行财政体制存在的缺陷是造成地方政府债务加速累积的重要因素之一，地方政府财政收入无法满足地方发展所必需的大规模财政支出。因此，不断深化改革，构建中央与地方财权与事权相适应的财政体制，进一步调整政府间的收入分配结构。健全地方税收体系，增加地方财政收入。

中央政府可以通过对地方政府加大转移支付力度、增加中央直接投资的基础建设项目等方式缓解地方政府的财政压力，同时地方政府也必须尽快培育本地的私人投资，借助市场功能与社会力量的联动机制才能从根本上解决问题，促进地区经济的可持续增长。