全面小康社会防返贫长效机制研究

王文乐

摘 要：全面小康社会是一个绝对贫困现象基本消除、收入分配相对公平的社会，但我国目前的精准扶贫的脱贫基础并不牢靠，具有较大的返贫强度。因此，构建一个全方位的全面小康社会防返贫机制，使其成为全面小康社会公平与幸福体系的一部分，具有重要的现实意义。

关健词：全面小康社会；防返贫；长效机制

2020年我国将实现全面建成小康社会的宏伟目标。围绕这个目标，我国经济、社会以及人民生活层面将实现新的飞跃。其中，以经济发展和政府行为带动的扶贫攻坚，是实现小康社会目标过程中最艰巨的任务。意味着全面建成小康社会后的相当一段时期内的脱贫基础并不牢靠，小康社会的完整性仍将接受挑战。因此，全面建成小康社会后防返贫机制的建立具有重要的现实意义。

1 我国小康社会的历史背景和标准解读

从人民生活层面来看，中国特色小康社会基本是以消除或基本消除绝对贫困人口为基础，是一种既确保平均生活质量也确保绝对生活水平达到基本要求的理想型社会。因此，绝对贫困人口依然存在的欠公平社会不是理想型的小康社会。

中国特色小康社会的两大核心指标。一是增强发展协调性，努力实现经济又好又快发展。二是加快发展社会事业，全面改善人民生活。现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高。社会就业更加充分。覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。合理有序的收入分配格局基本形成，中等收入者占多数，绝对贫困现象基本消除。人人享有基本医疗卫生服务。社会管理体系更加健全。

中国特色的全面小康社会内涵，可以概括为“九个社会”和“一条道路”。具体来说，小康社会的本质是共同发展社会和共同富裕社会，此外还是全民学习型社会、全民健康社会和全民健身型社会、安居乐业型安康社会、生态文明型社会、开放创新型社会和知识型社会、社会主义民主社会和法治社会、中华文化文明道德社会。“一条道路”则是指走和平发展道路，维护世界和平，建设和谐世界。全国2020年全面建成小康社会这一核心总目标具有深刻内涵，就是建设更大范围、更高水平、更高质量、更加公平的小康社会。

可见，全面建设小康社会不仅是我国的经济社会生活的重大战术性部署，更是一个时间跨度长达数十年的战略性部署。其中，从我国经济社会发展城乡二元化结构的特点来看，乡村振兴和精准脱贫是小康社会目标实现的基本和主要着力点，而居民消费率的稳步提高、全面收教育程度的明显提高以及中等收入者占多数、绝对贫困现象基本消除，作为中短期目标规划，是全面建成小康社会的现实要求，也是实现第一个百年奋斗目标，并乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军的坚实基础和强大保证。可以说，没有全面长久脱贫以及低收入者的收入提升，小康社会的建设与建成就如空中楼阁。

2 构建小康社会防返贫长效机制的必要性

小康社会建成之前，精准扶贫和脱贫攻坚重在现实贫困的消除。小康社会建成后，指标上的贫困已经消除，为确保全面建成小康社会的长久稳定性，防返贫就成为脱贫之后的战略任务。脱贫与防返贫之间既是政策着力点转移的过程，也是一个自然逻辑的过程。

⑴我国目前精准扶贫具有不稳定性，返贫强度较高。我国目前的精准扶贫政策是一个特定历史时期制定的特殊政策，其主要侧重点可能不在于消除贫困本身，而在于确保小康社会的全面建成。为此，扶贫成为时间节点上的特定环节，带有较大的人为推动性和非科学性，实质脱贫必然一定程度上让位于“指标脱贫”。按照发达国家的扶贫经验和理论架构，教育扶贫是使贫困最终消失的唯一有效的内在途径，但教育扶贫是一个长期的过程，无法一蹴而就。美国自上世纪60年代中期开始的反贫困战略，历经半个世纪后仍没有实现最终消灭贫困。我国贫困尤其是城市贫困的形势比美国复杂得多，经济发达地区的反哺机制相比发达国家要脆弱，因此扶贫的效果和持续性面临很大程度的考验。在教育扶贫遭遇弱化的情形下，以政策推动的任务式扶贫不可能带来坚实的基础，小康社会建成后，原有绝对贫困人口脱贫后的自然返贫恐怕无法避免。

⑵由于贫困标准的动态特征，即便在高度发达的经济体，相对贫困现象依然是一个问题。在绝对贫困人口消除之后，相对贫困人口的长期存在将是一个国家的常态。从国家管理和社会公平角度看，无论是绝对贫困还是相对贫困的管理与消除，都是国家当局没有时间节点的管理义务，发展与公平永远是一个国家行政体制的主要的和核心的目标。因此，只要是相对社会平均收入水平的偏低收入阶层存在，贫困就不会消除，就应该有一个消除贫困的机制与之相配套。以英国为例，据英国研究机构朗特里的最新报告，在2009-2010年度，22%的英国人口生活在贫困之中，如果按照2009年总人口6100万来计算，英国的贫困人口高达1300多万。在这部分人中，有略低于一半的人口（全国人口的10%）处于极度贫困之中，收入低于全国中位数的40%。可见，在解决了绝对贫困人口的收入水平以后，相对贫困问题将成为包括经济发达国家在内的所有国家不得不面对的主要问题。我国全面建成小康社會后，只能意味着按我国标准口径统计的绝对贫困人口的消除，而未来新标准所框定的相对贫困人口将继续存在。目前我国大多数地区所实行的脱贫方案可能仅仅对2020年绝对贫困人口的突击脱贫有效，少数地区探索的脱贫长效机制也往往只是围绕短期的脱贫目标进行设计和规划。为确保小康社会建成后的稳定运行，必须设计一个以“动态收入提升”为特征的小康社会防返贫机制作为经济与社会管理的基础。

⑶小康社会前后防返贫长效机制不同。小康社会后防返贫机制具有与小康社会建成前的扶贫机制具有明显不同的特点，因此更具有战略意义。首先是目标不一致。扶贫机制是以短期实现区域脱贫为根本目标，具有一定的政治任务性，因此，扶贫的主要举措在脱贫目标达到后可能就会形成政府主导与脱贫者主导之间的转移。其次是所处的阶段不一样。扶贫机制处于贫困人口尚大量存在的现实社会，而防返贫机制是小康社会建成后的一个全新阶段的经济稳定机制，是小康社会建成后社会公平的基础。第三，机制的战术应用不一样。扶贫机制是以绝对贫困线为目标的贫困消除机制，无论是产业、教育、疾病或医疗扶贫都是为了让贫困人员摆脱绝对贫困，战术上容易演化为利用短期措施实现短期目标的突击式脱贫。防返贫机制以长期脱贫、动态脱贫以及脱相对贫困为终极目标，战术上是底线式的、动态式的和提升式的，是对小康社会收入底线的永久性保护。第四，时效长短不一样。由于目标体系和所处阶段不同，扶贫机制一般是短期的，即便是长效机制也存在缺陷。而防返贫机制将长期发生作用，几乎是永久性的社会保障机制的一部分。第五，构建的体系不一样。扶贫机制是一个独立的扶贫体系，通过产业、教育、医疗等扶贫手段构建保证绝对贫困得以消除的措施体系，防返贫机制实质上是一个低收入者的收入提升机制，与小康社会的保障体系进行了深层融合，是小康社会稳定机制的重要组成部分。第六，考核体系不一样。脱贫机制主要围绕是否消除绝对贫困设计考核目标和考核指标，防返贫机制主要围绕收入分配的社会公平性和幸福指数高低设计考核目标和考核指标，因此考核过程也迥异。

3 小康社会防返贫长效机制的体系构建

全面建成小康社会后，收入分配体系将会呈现两个特征，一是由于扶贫机制的短期效应，提升了脱贫者的返贫强度，因而在小康社会的前数年将会有部分人口仍然在绝对贫困线附近徘徊，甚至重新返贫，需要有一个保障机制来解决传统的脱贫问题；二是在“真脱贫、脱真贫”目标实现后，相对贫困将伴随经济与社会发展的始终，需要有一个收入分配的调节机制来提升最低收入群体的收入水平，确保最低收入不至与社会平均水平过度乖离。因此，小康社会防返贫长效机制的设计应确保上述两个目标的实现，具体来说包括以下七个部分。

⑴贫困跟踪机制。是指根据社会当期经济发展和全社会收入分配状况，在确定基本贫困线（含绝对贫困线和相对贫困线）的基础上，对全体公民收入状况进行详尽的等级造册，建立动态数据库，进而确定贫困线以下人口数量、结构、收入水平，建立贫困人口家庭档案，并对贫困人口的贫困状况进行分析研究，为脱贫方案的设定提供依据。同时，以贫困人口数据为基础对当地政府的工作状况进行分析评估。贫困跟踪机制是小康社会防返贫机制的基础子系统，既要对贫困状况进行真实的数据库管理，也要对行政当局的工作状态和效率进行分析和评价。因此，贫困跟踪通过两个平行数据库，既解决了“对谁进行扶贫”的问题，也解决了“谁来扶贫”的问题。

⑵收入提升机制。是指根据当地自然条件和经济状况，对贫困人口制定的旨在提升其收入水平、使其达到目标值的一揽子措施、方案和战术运用策略。无论对绝对贫困还是相对贫困，收入提升机制均可发生作用，且其作用的机理没有区别。因此，收入提升机制覆盖了传统的扶贫机制并且有了显著的改进。收入提升机制实现的目标是动态的，即随着社会经济的发展和收入水平的提高，收入提升将会不断推动所要解决的贫困人口的贫困线的不断上移。但收入提升机制的作用过程是静态的，即要设计一整套收入提升的基本范式来满足不同特征的贫困人口，利用科学的和固定的程序对不同目标贫困人员进行调整和规范。收入提升机制的基本范式应包含以下部分，一是当地自然与社会资源评估，二是当地经济发展状况评估，三是政府工作历史状态评估，四是是贫困人口家庭状况评估，五是收入提升方案设计和评估，六是方案实施过程跟踪、微调与评估，七是结果考核与评估，八是收入提升的长效性评估。其中，长效性评估是收入提升机制的核心。

⑶教育机制。教育是脱贫和防返贫的终极手段，西方发达国家就是通过全民教育方式最终摆脱了绝对贫困的困扰。教育机制就是在对贫困人口所在地经济社会资源进行简单评估和对贫困人员及家庭条件进行综合评估的基础上，制定的基础教育和职业技能教育方案。利用这个方案，以家庭为单位对家庭成员进行劳动技能和技术专长的培训，使一个家庭中至少有一名成员能通过自身的一技之长满足社会对技术人才的基本要求，或利用自身的技术特长进行创业创收，最终提升家庭经济收入。对基础教育接受程度较低的家庭要同步开展基础教育，提高家庭成员的综合文化素质。教育机制是整个防返贫机制的核心部分，是我国脱贫和收入提升由被动型转向主动型的关键，也是贫困人口由贫转富、永久实现阶层跨越的唯一途径。为确保防返贫教育机制设计的科学性、有效性和可操作性，必须与三大体制相对接，一是与国民经济发展对人才的需求结构相对接，使扶贫教育能及时满足市场需求，二是与我国院校职业教育体制相结合，使目标人群能尽快接受学校或培训机构的劳动技能学习，三是与贫困群体的个体差异相对接，根据目标人群的不同特质进行差异化培训。

⑷融资机制。农民或具有一技之长的贫困居民在创业过程中必须有长期的金融支持，因此金融扶贫或金融致富是防返贫机制的基础。一直以来，我国资金下乡是一个历史性难题，也是长期困扰我国“三农”经济发展的主要因素。融资机制要摆脱政策性倒逼，必须建立市场经济特征的资金转移机制。一是要继续大力发展民营金融机构尤其是农村民营金融机构，发展以区块化市场占领为特征的区域金融机构，二是大力开拓和发展农业供应链金融，通过核心企业的担保式融资来满足农户和个体企业的资金需求，确保金融资金的安全性和盈利性。三是开展金融链接，利用大银行与中介方的对接，来提高银行资金的安全性和营运效率，激活城市资金下乡的积极性和主动性。

⑸政府低收入群体服务机制。政府設立针对低收入群体的相关服务机构，为低收入群体培训、就业、创业和家庭困难问题的解决提供全方位服务。包括上岗办证、技术服务、证照办理、工商税务登记、产品销售、互联网服务以及各种社会服务。

⑹保障机制。一是法律保障机制。要大力借鉴外国欠发达地区的立法经验。为了保证防返贫工作的顺利进行，必须使用政治、经济、法律等多种手段。运用法律手段是促进欠发达地区发展的世界通行的做法。如美国从18世纪80年代至今，形成了以“公共土地政策”为中心的区域开发法律制度，通过法律强制手段，不断推进“西进运动”。我国的扶贫开发积累的宝贵经验也为扶贫开发立法工作提供了实践基础。 二是社保机制。贫困地区有不同类型，这就要采取有针对性的社会保障和扶贫措施。比如，我国西北地区生态脆弱，一些区域性饮水条件引起的地方病、流行病要纳入医疗保障，同时要进行环境干预，改善水土条件，对异地搬迁移民的则要加大住房等专项保障；对自然灾害频发导致贫困的，社会救济需求大，政府救灾能力和社会救助建设要放在社会保障的首位；针对农村社会教育落后导致的贫困，农民社会保障的改善需要加强基础设施、教育卫生，社会保障投入向农村医疗卫生和义务教育倾斜。

参考文献

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