论国家监察委员会的侦查权及其限制

田丰

摘 要：国家监察体制改革正在进行，中国的反腐已从“个案震慑”进入“新常态机制”。多年来，尽管中国政府的反腐力度逐年加强，也取得了相当不俗的成就，但由于权力体制的特殊性及职务犯罪的复杂性，时下的反腐体制还有一定程度的不足。监察体制改革的一大核心便是将检察机关的职务犯罪侦查权转移至国家监察委员会，改革所涉内容大体反映了理论界及实务界对职务犯罪侦查改革的思考和认识。但也应看到，此次改革所涉足的核心内容并非全无争议，一些基础性的理论问题还有待探讨。本文主要探讨国家监察体制改革前后职务犯罪侦查权的变动，尤其是新形势下国家监察委员会侦查权的相关限制。

关键词：国家检查委员会，侦查权，监督与制约

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）01-0133-03

新成立的监察委员会并非原国家行政监察机关职能的简单调整，而是一个整合了诸多部门职能的全新国家机构，该机构“位之高”“权之重”令人惊叹，体现了国家重拳反腐，坚决维系廉洁执政的政治氛围的决心。那么改革给检察机关的职能与地位究竟会带来什么样的影响，检察机关应当如何应对，是本文研究的核心价值所在。

一、传统职务犯罪侦查权及其归属问题

检察机关查办职务犯罪案件的偵查权是整个侦查权的重要组成部分，是人民检察院依照法律实现其司法职能的重要手段，其能否正确实施，是影响一个国家法治化的重要标准。若要对职务犯罪侦查的监督与制约进行深层次的探索，就必须了解什么是职务犯罪，以及职务犯罪侦查权等相关概念。

所谓职务犯罪就是指国家工作人员利用职务之便进行非法活动，或者滥用职权、玩忽职守、破坏国家管理活动，依照刑法应受刑法处罚的行为总称。侦查，是伴随着犯罪产生，旨在收集证据、查清犯罪事实、确定并查获犯罪嫌疑人的一种活动。根据刑事诉讼法第82条第1款规定“侦查是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关强制性措施。”职务犯罪的侦查权不同于公安机关侦查权，它是一种对国家权力进行制约和监督的行为，是以权力制约权力和以法治权的体现，并带有监督执法和司法弹劾的性质。职务犯罪侦查权是国家的一项重要职能，根据我国法律规定由人民检察院行使，是人民检察院发挥其法律监督职能的重要手段。所以，职务犯罪侦查权可以定义为人民检察院对自己受理的案件，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施的职权。

在目前我国的司法改革中，国家监察委员会成立之前，职务犯罪侦查权的归属成为学界和司法界的关注热点问题。大多数学者认为，职务犯罪侦查只能由其法定机关人民检察院行使，其他任何机关、团体和个人都无权行使和非法干涉。同时，人民检察院内部的个人，也只有在接受单位的指派时可以行使侦查职责。为什么只能由人民检察院行使职务犯罪侦查权，这是因为在我国由人民检察院行使职务犯罪侦查权是由检察机关作为我国法律监督机关的宪法定位所决定的，职务犯罪侦查权是行使法律监督权的必要手段和有力保障。由人民检察院行使职务犯罪侦查权，是人民代表大会制度下完善国家权力运行机制必要的措施，强化对行政执法权和审判权监督制约的重要内容由人民检察院行使。职务犯罪侦查权是建设社会主义法治国家、实现反腐败斗争法治化的客观需要。

传统意义上的职务侦查权对于时下的重拳反腐有极其重要的实践意义，也取得了不俗的成绩。但也应看到，多头反腐存在一些弊端，已在许多重要案件中显现，并引发了一些较为棘手的问题，故无论是基于强化反腐力量、建构立体式反腐体系，还是立足遵守国际条约、保障基本人权，以国家监察委员会为核心的反腐体系深化改革均有其重要的意义。

二、国家监察委员会行使的侦查权及其特点

自20世纪80年代以来，纪检监察机制在国家治理中发挥了不可替代的作用，保障了改革的顺利进行。但是，随着法治战略的不断推进，以纪检监察为代表的中国式权力监督机制出现了诸多困境和问题，已经无法适应社会发展和政治改革的需求。监察委员会的出现，意味着中国纪检监察监督模式法治化转型的正式启动。国家监察委员行使的权利问题也是备受争议。《决定》明确规定，监察委员会拥有“监督、调查、处置”三项职权，其中的“调查”，既包含针对违反党纪和行政法规的一般调查，也包含针对腐败犯罪的特殊调查，后者即职务犯罪侦查权。

国家监察委员会侦查权的构造，除了根据《决定》的明确规定，《国家监察法》也可以确定，具体而言：第一，侦查主体。监察委员会是由先前纪律检查委员会、人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合而成的。第二，侦查范围。调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为。第三，侦查行为。监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。需要注意的是，在全面依法治国和实施法治反腐败战略要求下，现有的“双规”“两指”面临诸多合法性诘难，必须对它们进行法治化改造，这是法治反腐的内在要求。《国家监察法》可以参考公安机关采取的“留置”措施对“双规”和“两指”进行严格的限制和规范，从权限、时限、程序、规则等予以限制和保障，形成严密的规则体系，将其纳入法制轨道。

与传统的体制相比，改革后监察委员会所主导的新职务犯罪侦查体制呈现出非常鲜明的特点，也蕴含了“有效打击职务犯罪”与“保障被告基本人权”的目标设定。具体而论：一是确立了更为立体式的腐败治理模式。对腐败违法行为，监察委员会可以行使调查权、处分权；对腐败犯罪行为，监察委员会可以行使侦查权。二是一改以往“多头反腐”的局面，提高了职务犯罪侦查主体的地位，确保反腐朝纵深方向发展。监察委员会整合了检察机关及纪检监察部门反腐侦查资源，充分利用其各自的优势形成打击腐败犯罪的长效机制与合力。三是对“法外”的党纪侦查手段及强制措施进行了“合法化”重塑，回应国际社会及国内各界的质疑和批评。尤其是长期以来饱受合法性质疑的“双规”“两指”等党内调查手段，通过此次改革迎来了合法化的契机。四是保留并拓展了原有的侦查手段及强制措施，以更有效地应对时下日趋隐蔽化、智能化、集团化的腐败现象。多维的职权配置有利于保持信息沟通并及时移送案件线索，减少了中间环节的信息减损及误差。

但监察委员会侦查权的扩张也引发了一定的担忧，有些是以往反腐体制的旧问题仍未得到彻底解决，有些则是改革后可能出现的新问题。尤其是改革后的新反腐体制，检察权和审判权恐怕无法对职务犯罪侦查权形成有效的制约。这些担忧与问题有待我们进一步探讨。

三、监察委员会侦查权的监督与制约机制

监察委员会“位高”，与“一府两院”法律地位平行，而且“权重”，集中统一行使国家监察职权、全面覆盖行使公权力的公职人员，如何破解“最后的监督者”难题？即谁来监督作为监督者的监察委员会行使侦查权？必须建构起一套具有实效性的、法治化的监督制约机制，规范侦查权的行使，确保侦查权在法律轨道上运行，防止侦查权自身成为权力的脱缰野马。具体而言，对侦查权的监督制约主要有三个方面。

（一）确保对监察委员会的监督

首先，落实各级人大及其常委会的监督职责。根据《决定》，目前在试点地区北京市、山西省、浙江省都产生了首个当选省级监察委员会主任。监察委员会由本级人民代表大会产生，监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生，监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任命，监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会负责，并接受监督。当前的体制下，为了实现人大对监察委的监督，有学者建议在层级较高的各級人民代表大会内增设对应的常设机构，对口加强对监察委员会监察工作的监督。设在相应级别人大常委会的机构属于专门委员会，可称为“监察监督委员会”。

其次，衔接司法监督。现代法治社会，公权力行使须接受司法审查，这是一个基本原则。对于监察委员会的司法监督，一来自检察院，二来自法院。可以参考刑事诉讼制度中的批准逮捕机制，由检察院对监察委员会适用留置措施进行必要的审批和监控。除了检察院的监督外，人民法院审理贪腐渎职案件，也要对监察机关的调查过程及调查结果进行司法审查，法院裁判被告人罪名不成立，监察机关可能要承担相应的国家赔偿责任，若其工作人员在办案中存在违法行为，也会被追究相应的法律责任。

再次，进一步加强监察机关的自我监督。建议在现有程序上完善内部监察部门的工作流程。可以设计随机监督与专项监督相结合的制度，建立完善内部监督部门依程序随时随机对纪检人员的监督程序。并设计专项监督，比如对一些重大事项和重要人物启动的监察程序，可以依申请对相关责任人予以全方位审查，目的一是避免受到干扰，防止像袁卫华与黄兴国之间利益勾连，影响案件查处。二是更容易把案件办成铁案，防止未来由于涉案人员利害关系影响案件质量。

（二）明确监察委员会侦查权的合法性设定

合法性原则是指强制侦查必须有明确的法律依据，符合法律规定的实体要件和程序要件，它是刑事程序法定原则在侦查阶段的具体应用，反映了法治原则对侦查程序的基本要求。如前所述，《决定》规定，“监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施”，同时在试点省市暂时中止了“《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条、第18条、第148条以及第2编第2章第11节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定”。可以看到，一些极具强制性、可能限制、剥夺或损害公民个人自由及财产的侦查行为及强制措施均未设明确的法定要件。“打铁还需自身硬”。监督机构身份的合法性和地位的独立性，将直接影响其监督工作的开展，因而，首先需要明确监察委员会侦查权的合法性，通过制度设计，打造一个身份独立、地位权威的监察机构从而行使侦查权。“监察体制改革欲以解决之困境，可归纳为如何整合资源、独立监察、扩大覆面、法纪衔接，最终健全国家监督组织，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系，取得监察良效。这也是探索适合国情的监察制度的核心和关键。”当然，因改革时间紧促，许多配套机制尚不成熟，进一步的改革方案也还在酝酿之中。

（三）确立中立的司法审查制度

鉴于侦查行为对个人权利的严重干涉性，各国往往由中立的法官来批准是否采取侦查行为，这是现代法治国家的一项重要原则，也为国际刑事司法所确认。职务犯罪侦查权作为国家对职务犯罪进行追诉的权力，表现一种主动性的权力。这种情况和其他国家权力一样，总是呈现出一种天然的容易被滥用的趋势，应把职务犯罪侦查程序纳入诉讼形态。即由中立的司法机构对各种侦查活动进行审查和制约。“中立的司法机构与侦查机构和犯罪嫌疑人形成了控诉、辩护和裁判三方相互制衡的关系，这样既可以有效地防止将无辜者纳入刑事诉讼程序中，又可以最大限度地防止放纵犯罪，从而有利于实现程序正义。”改革后的监察委员会将独享职务犯罪侦查权，但原有的侦查模式并未得到彻底的改变。可以预期，在很长一段时间，口供依然是职务犯罪侦查的重中之重。

四、结语

我国国家监察委员会的发展完善是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。我们在看到其取得成绩和进步的同时，更应清醒地认识到，我国要完善还有漫漫长路要走。相信在理论界和实务界的共同努力之下，最终必能建立起一个具有中国特色的监察委员会，其行使的侦查权也会逐步健全。正在开展的监察制度改革及其法治化转型，要关照过去与当下，也要放眼未来，要发掘本土资源，也要借鉴异域经验，要重视制度设计，更要关注制度实施。

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