顶层设计与制度建设的哲学思考

龚智敏　张彦

摘要：针对当前的足球改革现状，我们可以清醒地认识到振兴中国足球必须抓好的三件大事：第一，自毁长城的历史教训可谓刻骨铭心，端正理念就一定要把权力关进制度的笼子里；第二，坚持市场化改革大方向不动摇，但一定要懂得道法自然并学会制度驾驭；第三，中国体育大环境一定要造就回归体育发展本身的新制度生态，以校园足球为抓手两条腿走路，这也是遵循足球发展规律使然。

关键词：足球改革；顶层设计；制度建设

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编码：1672-3163（2018）01-00078-03

当前中国足球改革已步入深水区，如何顺利推进改革成了当前摆在我们面前的重要课题，这就需要用顶层设計高屋建瓴，遵循客观规律，完善制度机制，打好群众基础，方能涉过道道险滩，抵达胜利的彼岸。

一、从“摸着石头过河”到“顶层设计”

中国改革开放已经40年，党的十一届三中全会以后，正是以“摸着石头过河”来不断探索，涉过道道险滩，中国改革才闯出了今天这番新天地。如果说“摸着石头过河”作为一种方法论，对于我们掌握真理有巨大价值，那么今天当中国改革由浅水区步入了深水区，我们是否应该思考一下，如果“过河摸不到石头”那该怎么办？正是理性高度的这一思考，“顶层设计”问世并逐渐凸显其意义。顶层设计乃是中国改革渡过深水区能胜利抵达彼岸必须要掌握的另一种方法论。

毫无疑问，顶层设计与制度建设密不可分。因为顶层设计旨在为从无序走到有序而创建或变革某一项制度。顶层设计是以制度建设为依托的，没有制度建设，就没有顶层设计。古往今来，人类社会已产生的制度可谓成百上千，它们无不是人之设计的产物，但是作为人之设计产物的制度并非都能与顶层设计挂钩。因为历史上出现的制度并非都能很好实现社会整合，它们有优劣之分或者成功与失败之分。邓小平曾有这样的名言：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”所以顶层设计的制度固然是人之设计的产物，但是作为人之设计产物的制度只有是好的、成功的，才能与顶层设计挂上钩。我们今天之所以要讲究顶层设计，首要原因就在于此。

那么历史上曾经有的那么多好的、成功的制度的人之设计，与我们如今要讲究的顶层设计又有什么不同呢？区别在于：今天我们在解决现实问题而对一项制度进行人之设计时，第一，我们已有了对历史经验的清醒认识，即我们认识到一项制度并非建立起来就行，它有可能搞不好，它有可能失败或失灵；第二，我们认识到建立一项制度如果要是好的、成功的，人之设计就必须要有正确的出发点和对客观规律的充分把握。所以，我们今天要讲究顶层设计，就要站在唯物辩证法的高度说清楚顶层设计的世界观和方法论这两者，它使我们眼明脑清，对所有领域（包括经济领域、金融领域、体育领域）的制度建设都有不失一般性的指导意义。现在在中国众多领域制度建设中，顶层设计的提法已经频见报端，但是由于还缺少自觉以唯物辩证法做指导，“顶层设计”名不符实，有不少都沦为了一种时髦的新概念而已。

有了上述考量，本文可以给顶层设计下定义了：顶层设计旨在制度建设，它必定是高屋建瓴的人之设计，也是对人之设计的优劣和成败有了自觉认识的人之设计，更是有正确出发点和对客观规律有充分认识和把握的具有前瞻I生的人之设计。

二、高屋建瓴与出发点正确

顶层设计固然是不同于过去的人之设计，但高屋建瓴对它也同样少不了。这就意味着，对于高屋建瓴，制度建设如今适用的新概念即使换成了领导层或管理层，同样存在着一个如何集中或如何使用公权力的问题。“出发点正确”是我们今天顶层设计要讲清楚的第一条。制度建设对于领导层或管理层来说，“出发点正确”具有头等重要的意义。否则，高屋建瓴就会走进误区，顶层设计也就谈不上了。对此，中足联赛的教训可谓深刻。

本来中足职业联赛是国人对振兴中国足球寄予厚望的一项开先河的体育改革制度，它所创造的球市曾经火爆。但是吹黑哨、踢假球等频频发生后，广大球迷渐渐发现，这个制度在冠冕堂皇下，其“高屋建瓴”大有猫腻。起初人们还以为只是制度粗糙不健全，所以在大声疾呼的同时纷纷献计献策。但后来球市越治越乱，终使人们发现事情绝非打补丁那么简单。祸根是中足联赛的名次挂帅，一切围绕着输赢转，致使制度的篱笆漏洞百出，公平竞争的体育比赛精神全成了摆设，特别是为权钱交易大开了方便之门。

既然制度是高屋建瓴的产物，当然制度的健康运行也离不开领导层或管理层在监管上的作为。但监管同时意味着权力的介入，这就对顶层设计首当其冲地提出了一个要求，好的制度一定要能厘清权力的边界：管理或者管辖既不能缺位更不能越位。关键在于管理或者管辖必须与利益关系完全切割开来：领导者或管理者是制度的营造者、制度的实施者，但绝不能成为制度的利益关系者。

三、把权力关进制度的笼子里

对于制度建设，出发点正确是顶层设计要做到的第一条。“出发点正确”是人人都能懂的通俗说法，上升到世界观高度就是顶层设计对于制度的建构者、实施者来说，首先要解决好宗旨、理念和价值观问题：为公而不为私。打铁还需自身硬，不管在哪个领域要建立哪项制度，概莫能外。在社会结构的上层建筑中，即使有部分社会成员承担着领导者、管理者的角色，那他必定同时也是社会的一分子。这种双重身份的“镶嵌”关系，使任何一个领导者、管理者也脱不了有个人利益。高屋建瓴离不开杜绝私心杂念，在顶层设计中这不是空的而是实的，这就是我们在强调管理者自律的同时，强调要把“把权力关进制度的笼子里”。

党的十八大以来，“把权力关进制度的笼子里”是习近平同志治国理政的一贯主张。对此，顶层设计的视野是“治标”更要“治本”。即要通过制度好形成一种机制，来实现从不敢腐到不能腐和不想腐的转变。而“治本”落地，“公不济私”和“透明化”则是必须遵循的两条基本原则。

第一，“公不济私”划定了管理职能的边界。具体到中超、中甲，足协只应该成为联赛的制度建构者、环境营造者、规则维护者，而不应该成为球市的利益关系者。不能既是裁判员又是运动员。足协的主要任务是给繁荣中国足球提供一个良好的环境和一个健全的法制体系，以保证公平竞赛和球市的健康发育。“管办分离”的实质就是要在制度上做到“公不济私”，只有与利益彻底切割开来，管理职能才能回归本位，一心扑在振兴中国足球事业上，足协才能重拾公信力。

第二，“透明化”要求杜绝暗箱操作，打造“阳光赛制”。例如在裁判黑箱的情况下，要想通过其他方式和途径来防治腐败，如不说是不可能的，那也必然是代价高昂的。而透明化背景下的赛制治理变革，旨在让权力在阳光下运行，这就釜底抽薪地阻断了公职人员以权谋私的通道。

四、道法自然与制度驾驭

应该指出，顶层设计是理念和能力的统一。能力充分，理念错了不行；理念正确，能力不足也不行。在本文前面关于顶层设计的定义中，自觉遵循科学按客观规律办事已经被点明和强调。顶层设计断不了也是人之设计，但拍脑袋、想当然绝不是顶层设计。由于顶层设计对过去人之设计的优劣和成败有事先的充分认识，对自身人之设计的优劣和成败也有事中的反复推敲，所以我们在用它来进行制度建设时，一定要做到周密、道法自然和防患于未然。

对于社会整合，领导层、管理层要推出一项制度，制度总是可以建立的。但单凭主观意愿和意志出台制度，难免会顾此失彼。所以顶层设计一定要“周密”。比如反腐防腐，制度的藩篱要健全不留死角。行贿的问题、受贿的问题、变相的问题、私下的问题等等，统统要考虑到。而俗话说“百密难免一疏”，何况事物又无不处在变化之中。所以对于未尽之处，顶层设计还要能“防患于未然”。比如一个成熟的赛制如果突遇踩踏事件怎么办？要有应急响应的事先安排及演习。不过在方法论上，顶层设计的核心还是在于“道法自然”。换言之，只有靠机制来运行的制度才是真正好的制度、有效的制度。

對此，我们必须从中国改革开放这个历史大背景来看待中足联赛制度的重生。即任何一种经济要有活力，都少不了市场。市场经济的实质是承认竞争、鼓励竞争。市场经济不是靠权力来运作的，而是靠机制来运行的，故市场作为效率的源泉，有“无形手”之称，这就昭示了“道法自然”。道法自然不仅意味着要按客观规律办事，同时也意味着管理方式的重大转变。事实上，体育同经济、金融、教育等一样，都是高度复杂的社会有机系统，如果我们沿袭过去权力处处插手的传统做法，企图对每个元素的活动都加以跟踪和指导，那是连神仙也做不到的事。

应该指出，在顶层设计的视野下，与道法自然相适应的管理方式不是权力运作而是制度驾驭。制度驾驭的着力点既不是“运动”也不是“包办”，而是要通过造就一个好的制度生态，让身处其中的每个成员、每个单位以其向好、向上、向优的自觉性来实现系统整合。在顶层设计中，制度驾驭和机制运行两者相辅相成，它们共同构成了顶层设计方法论的内核。

在这方面，足协当前及以后一个阶段的工作重点是，要像维护眼睛那样维护足球比赛的纯洁性。第一，打铁还要自身硬。足协必须带头执行制度、维护制度、完善制度，决不能重蹈自毁长城的覆辙。第二，当好制度的守门人。足协必须依法办事，旗帜鲜明地反对一切违法乱纪行为。对于权钱交易、暗箱操作以及“假、赌、黑”零容忍，发现一起查处一起，绝不姑息。第三，造就回归体育发展本身的新制度生态，立足长远，以校园足球为抓手，培育广泛的群众性基础。唯其如此，足球运动的“春天”必将到来。

编辑：王芳