低保对象福利依赖心理及反福利依赖的社会工作介入路径研究——基于对北京市海淀区的实地调查

唐淑平 范燕宁

一、问题的提出

我国内地大规模的城市社会救助制度——城市最低生活保障制度（以下简称城市低保制度），始于20世纪90年代。这项制度的建立旨在解决社会转型和经济体制改革过程中城市居民出现的生活困难问题，主要涉及三类人群：“三无人员”、失业人员、在职和下岗人员①“三无人员”是指无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；“失业人员”是领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；“在职人员和下岗人员”是指其在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。。以2016年第3季度为例，根据民政部的统计，全国县级以上城市低保救助人群中，在职人员、灵活就业人员、登记失业和未登记失业人员合计占63.6%，登记失业和未登记失业人员占42.7%，也就是说有六成受助人员在劳动年龄以内，四成的受助群体属于失业人员。②根据民政部网页公布的数据计算得出。

低保对象中的失业人口成为救助主体，是否意味着我国的低保对象对社会救助产生了依赖？对此，学界目前还没有统一意见，但是一些典型的基于实地调查的研究指出，城市低保政策在实践中出现有劳动能力的低保对象长期赋闲在家依靠政府提供的低保福利过日子或者通过隐性就业骗取低保金的现象，但这并非是传统意义上的因高福利标准而形成的依赖，与西方发达国家的福利依赖有着本质区别。此种依赖行为一旦成为常态，势必会影响社会公平和效率，带来一系列的社会问题。关于福利依赖的原因，当前学界多数将其归于低保制度存在漏洞等宏观因素，却忽视了对福利依赖作为个体主观选择背后的内因思考。另外，考虑到社会工作是以关注社会和人的科学理论为指导，其“助人自助”的价值理念已经渗透到各项社会政策中，同时，福利依赖问题总是与低保人群中的个案、小组和社区工作联系在一起。因此，社会工作者可以运用具体的方法帮助低保福利依赖者回归社会。

鉴于此，本文基于对北京市海淀区三个街道的33名低保对象进行个案访谈所获取的具体资料①笔者曾参与北京市海淀RB社会工作事务所的低保核查项目中的低保入户访谈工作，访谈资料皆来源于此项目。，通过定性的方法分析低保户形成福利依赖的内在心理考量，从微观层面挖掘福利依赖的原因，最后探讨社会工作介入反福利依赖的措施和方法，以期帮助福利依赖者提高自助能力并回归主流社会，从而发挥城市低保政策的功能，实现社会公平与正义。

二、文献回顾

“福利依赖”发源于西方福利国家，国内外学术界对其都还没有一个统一的概念界定，各个学者从自己的研究角度给出了不同的界定。结合徐丽敏的《国外福利依赖研究综述》，总结西方学界较具代表性的观点如下：第一种是通过主观的理解来界定“福利依赖”——问题行为、亚文化或者生存策略（刘璐禅，2016）。以尼尔·吉尔伯特为代表的大部分学者将福利依赖置于社会救助制度研究的视角下，视福利依赖为社会救助制度的负激励结果（尼尔·吉尔伯特、芮贝卡·A·范·沃黑斯，2004）。第二种是通过对客观事实的描述来界定“福利依赖”——美国健康和人类服务部从经济角度界定了“福利依赖”的标准：即一个家庭年收入中有 50%以上来源于福利项目，就认为这个家庭产生了“福利依赖”，其家庭成员就是“福利依赖者”（刘璐禅、林闽钢，2016）。第三种则从动态的角度出发，学者们认为福利参与与福利依赖是人们在利用福利的不同阶段的不同表现（徐丽敏，2008），在本质上没有褒贬之分。

国内关于福利依赖的研究起步不久，对福利依赖的界定延续了西方的研究思路，有客观描述，也有主客观相结合。从客观描述的角度对福利依赖进行界定，通常是围绕金钱和福利享受时间两个维度，如曾崇碧认为“只要长时间（通常是一年）依靠福利或者福利所得占总收入的比例超过某一数值就是福利依赖”（曾崇碧，2009）。而从主客观相结合的角度对福利依赖进行界定，则如李棉管以低保制度为背景，指出社会福利依赖是一种综合的现象，它包含“状态”（享受低保并有劳动能力）、“行为”（没有积极寻找工作）和“意向”（不愿寻找工作）三个方面（李棉管，2008）。

综合国内外研究，本研究中的“福利依赖”特指处于劳动年龄范围（为了统计方便，男女皆取16-60岁）内，具有或部分具有劳动能力（没有患重病或重残）的低保对象，缺乏求职意愿或行为，长期（1年以上）滞留于城市低保体系中或家庭年收入中50%来自低保救助的现象，是“经济”“享受低保的时间”“状态”（享受低保制度、在劳动年龄范围内、有劳动能力）、“行为”（过去半年没有积极寻找工作）和“意向”（未来半年不愿意寻找工作）等“五位一体”的整体概念。由此可以得出本研究中“福利依赖”的判定标准，具体如表1所示。

表1：本研究中“福利依赖”现象的判定标准

三、北京市海淀区被访低保对象的基本情况

（一）研究方法及研究对象的选取

本研究中所采用的资料为北京市海淀RB社会工作事务所的低保核查项目组，在北京市海淀区QHY街道、SD街道以及BTPZ街道的8个社区进行低保入户访谈时所获取的资料。为了保证资料的客观性，入户前项目组成员与各街道民政科工作人员以及社区居委会负责人进行对接，初步了解各社区低保对象的基本情况，包括个人基本信息（年龄、性别、户籍、文化程度、身体状况、就业状况、享有的社会保险以及社会救助的情况等）、家庭基本信息（住房、收入、家庭成员需要照顾的情况等）。入户阶段，主要是借助访谈问卷与低保对象进行个案访谈，访谈内容包括享受低保的情况、社区服务情况以及社会支持情况（与身边亲人朋友的关系、遇到急难状况寻求帮助的对象与方式等）。参与访谈的低保对象一共有33名。笔者在访谈的过程中发现，部分有劳动能力的低保户相当依赖当前这种低水平的救助制度。

（二）被访低保对象的基本情况

33名被访低保对象分布在北京市海淀区的三个街道——QHY街道、SD街道和BTPZ街道。其中QHY街道有18名低保对象，SD街道有11名低保对象，BTPZ街道有4名低保对象（具体见表2）。

1.被访低保对象自身存在弱势

从性别上看，被访低保对象男女比例相差不大；从年龄和身体状况上看，45%的低保对象年龄分布在50岁以上，85%的低保对象集中在31岁到60岁之间，只有26%的低保对象属于重病或重残，也即大部分低保对象在劳动年龄范围内具有一定劳动能力；将近一半的低保对象人户分离，给低保工作人员的家计调查、低保核查等工作带来一定困难。84%的低保对象文化程度集中在初中以下，可以看出低保对象拥有的文化资本较少。从就业状况看（具体见表2），被访低保对象中处于失业状态的占48%，无业的占27%，灵活就业的占12%，正式就业的只占3%，也即75%的低保对象没有就业。年龄大、文化程度和劳动技能低下是被访低保对象普遍存在的弱势。

表2：33名被访低保对象的基本情况

2.部分被访低保对象的家庭照顾负担重

从被访低保对象的家庭情况（具体见表3）来看，在住房上，除去QHY街道大部分低保对象可以住在父母单位公房，其余街道中80%的低保对象住在廉租房，住房条件较差；在居住情况方面，75%的低保对象与家人居住在一起；在家庭负担上，27%的低保对象需要照顾其家人，包括照顾生活不能自理的老人、重病或残疾的家人，33%的低保对象需要抚养子女，对老人、重病或残疾的家人主要是身体上的照顾，需要陪伴在身边，而对子女则主要是其教育给家庭带来一定的经济负担。相对而言，这类低保对象的家庭负担较重。

表3：33名被访低保对象的家庭基本情况

3.被访低保对象享受低保以及其他各种附带救助

从享受低保的时间来看（具体见表2），97%的被访低保对象享受低保的时间均在1年以上，均未退出过低保制度，其中58%的低保对象享受低保的时间在5年以上，其家庭除了享受低保救助（该区低保标准为800元/人·月，多的一户每月可以领2400元）以外，还优先享受其他各种附带的救助，如采暖补贴、残疾人补贴、住房救助、教育救助、医疗救助、独生子女补助、灵活就业人员社保补贴等社会救助，其中75%的低保对象享有采暖补贴，享有残疾人补贴的占27%，享有住房补助的占36%，享有教育补助的占33%，享有医疗救助的占46%（如图1）。41%的低保对象表示其享有的社会救助给其家庭缓解了50%以上的困难。由此可见，被访低保对象对当前的低保制度是比较认可的。

图1：被访低保对象享受其他社会救助的情况

4.被访低保对象求职意愿较强

从求职状况看，80%以上的低保对象表明工资收入低、自身存在弱势、家庭照顾负担重导致其未能就业；在希望获得的就业支持方面，希望提供就业信息的占68%，希望直接提供就业岗位或者家庭照顾服务的占80%以上；在工资预期月收入方面，2000～3000元的占64%，1000元以下或3000元以上的均在10%以下；在寻找工作时看重的因素方面，希望技能要求不要太高的低保对象占92%，看重工资收入的占84%，希望工作稳定的占72%，希望离家近的占52%，而希望工作不要太辛苦的只占16%。由此可见，大部分低保对象具有就业意愿，他们比较看重工资收入以及工作后家人是否能够得到照顾（见表4）。

表4：25名没有就业的被访低保对象求职意愿与要求

（三）被访低保对象福利依赖心理与行为特征

个案A（QHY街道，男，59岁，妻子48岁，两人都有劳动能力，都是初中文化，失业；女儿8岁，小学；家里还有双瘫的父母、一个精残的弟弟；享受低保5年）：我是2008年申的，低保现在就是我们的活命钱，要想生活，就靠着它了。工作？我倒想找啊，可是就我这样，一没学历，二没技术的，能干啥？现在工作可不好找啦，你们大学生毕业的都找不着工作，更别说我们啦。就算能找一份，那工资肯定是少呀。一个月2000块钱的工资，加上每天来回坐公交地铁还有吃饭的费用，还能剩多少？这样一来，还不如我们现在这样①此处的“现在这样”是指：因为有瘫痪的父母和一个精残的弟弟，所以除了每月2240元低保金，他们还优先享受残疾人补贴等各种其他救助。呢。

个案B（SD街道，女，49岁，独居，有劳动能力，高中文化，人户分离，灵活就业，享受低保3年）：我一个人，低保每个月就几百块，这点钱你想想在北京怎么生活？那我没办法，其他的工作干不了，就只能偶尔做做小生意啊，挣的也不多，不过有总比没有好吧。

个案C（BTPZ街道，男，51岁，独居，有劳动能力，小学文化，无业，享受低保6年）：2010年我开始申请的，这几年我都这么过的，都习惯了，你让我出去工作，我这样子能做什么呢，我早就被社会淘汰了。

结合被访低保对象的基本情况以及个案访谈资料，再对照“福利依赖”的判定标准，可以判断被访低保对象对当前的低保制度产生了福利依赖，其心理与行为特征如下：

1.缺乏其他收入来源的低保对象对低保救助产生生存性依赖心理

在经济上，所有被访低保对象在访谈中均表示，其每月领取的低保金以及由低保身份而获取的其他社会救助均超过家庭总收入的50%。当然，这其中不排除部分低保对象隐瞒其他收入。但据社区居委会反映，同时结合表2，被访低保对象中没有其他收入来源的占70%，也即低保救助金是大部分低保对象的家庭主要收入，尽管亲戚、朋友们也会给予救济，但只是偶尔，并不能构成家庭收入来源。低保救助对低保对象很重要，重病和重残的低保对象（占26%）依靠医疗救助来报销医疗费用，其他低保对象依靠低保维持日常基本生活，因此，被访低保对象在经济上对低保具有难以割舍的生存性依赖心理。

2.长时间享受低保救助的低保对象产生习惯性依赖心理

在享受低保的时间上，97%的被访低保对象享受低保的时间在1年以上，58%的低保对象享受低保的时间在5年以上，享受时间最长的竟达到了13年，且均未退出过低保制度，被访低保对象在时间上对低保产生了惯性依赖心理，他们并不因低保对象这一身份而感到自卑，而是一副理所当然的模样。他们往往认为领取低保金就跟国家工作人员领工资一样，可以享受终生，即使家庭经济状况好转也不愿意退出低保体系，甚至低保身份被取消后，有些低保对象就会不断地上访或寻衅滋事。对于低保标准的提高他们深有感受，在访谈中多次提到“要感谢政府”，但也有少部分低保对象抱怨“相比较物价上涨的速度，低保标准的调整速度太慢”。

3.低保以及各种附带的专项救助致使低保对象产生懒惰性依赖心理

在状态上，85%的低保对象集中在31岁到60岁之间，只有26%的低保对象属于重病或重残，也即大部分低保对象在劳动年龄范围内且具有一定劳动能力。低保对象家庭除了享受低保救助外，还优先享有其他各种附带的社会救助，如采暖补贴、残疾人补贴、住房救助、教育救助、医疗救助、独生子女补助等专项救助。被访低保对象虽有劳动能力，但在当前这种救助制度下，他们产生了一定的惰性。然而，由这种懒惰性对低保制度而产生依赖的现象在社会中一旦成为常态，会导致各类人员的不满，从而影响社会的公平与正义。

4.部分低保对象因难以舍弃低保救助而选择隐瞒性依赖心理及行为

在行为上，除了1名低保对象在超市上班以及4名低保对象从事灵活就业，75%的低保对象虽有一定的劳动能力，但受学历和劳动技能低下以及家庭照顾负担重的限制，64%的低保对象自认为很难找到一份合适的工作（见表4），因此在过去半年里没有积极寻找工作。但是据社区居委会工作人员透露，部分低保对象还是会通过各种努力获取收入来改善生活，如部分人户分离的低保对象通过将社区的房子对外出租或者从事灵活就业获取一定收入，但这部分收入往往被隐瞒而未计入家庭收入。

5.低保对象具有较强的求职意愿但对求职过程产生畏难性依赖心理及情绪

在意向上，43%的低保对象表示未来半年有求职意向。同时，由表4可以看出，如果有一份工作在除去相关工作费用后带来的实际收入比依靠低保所获得的救助金多，部分低保对象是非常愿意去工作的，尤其是家里有子女的，他们感受到低保身份让孩子产生了自卑心理，作为父母，他们心有愧疚，希望通过自己的努力改善生活。但是在实际中，要么家庭成员需要照料而工作地点离家太远，要么工资收入与实际付出严重不成比例，就业岗位与其预期收入之间存在一定差距，加之本身处于弱势地位，于是他们实现就业、再就业的可能性被大大降低，长此以往，他们对于寻找工作的过程产生畏难性依赖心理及情绪，从而难以转化为积极的求职行为。

四、被访低保对象福利依赖的类型及其成因讨论

根据以上对低保对象的依赖心理与行为特征的分析，笔者发现他们所呈现的类型与重庆工商大学周昌祥教授对“福利依赖”研究的发现相类似，故而笔者也尝试将本研究中低保福利依赖群体分为三类，并分析形成每一类型福利依赖的原因。

（一）主动依赖：自身弱势，自卑心理，缺乏社会支持

主动依赖是指部分低保对象在心理和行为上没有就业意愿，主动表现出对社会福利的依赖（周昌祥，2012）。与周昌祥教授的发现不一样的是，本研究中这部分群体中以50岁以上的人员为主，这类人群年龄大，文化程度和劳动技能低下，在心理上缺乏自信，对生活抱着“得过且过”的心态，对美好的未来缺乏向往，看不到自身存在的潜能和价值，因此，在行为上他们表现出求职意愿不强，认为自己无法与年轻人相比，所以也不愿参加培训，更不会参加求职，同时也不积极参与社区的公益活动，缺乏社会支持，他们习惯于依靠领取低保救助来生活。这部分人群往往让社区居委会以及政府相关工作人员很是头疼。

（二）被动依赖：家庭负担重、自身弱势，享受低保和工作的比较收益

被动依赖是指具有劳动意愿，主动参加学习和培训，接受政府、社区和社会关系提供的就业机会，但是，由于各种客观原因导致他们被动依赖低保福利（周昌祥，2012）。这类人群包括如下几种：第一种是家庭照顾负担重。如表3所示，照顾生活不能自理的老人、重病或残疾的家人的占27%，这类人群不能到离家太远的地方去工作，只希望在社区附近找一份工作，但社区附近很难找到合适的工作，所以只能被动依赖低保救助。第二种是自身存在弱势。被访低保对象大都年龄偏大、文化程度和劳动技能低下，不适应当前的劳动力市场，难以找到合适的工作，于是被动地依靠低保救助而生活。第三种是低保身份附带各种救助与工作收入的比较收益。这类低保对象常常面临两个选择：找工作还是“吃”低保？他们由于年龄偏大，技术陈旧，工作能力不足，能找到的大多数工作收入都不高，有的甚至比城市最低工资标准还低，与其所享受的低保救助收益进行比较以后，被动选择依赖低保福利。整体而言，与主动依赖者不同的是，被动依赖者会主动参加一些培训和学习，他们热心于社区公益服务，常常得到社区居委会工作人员以及居民的好感和同情。

（三）福利侵占：人户分离，隐瞒家庭资产

由于我国城市低保制度还处于完善阶段，在家计调查、就业资料掌控、户籍制度以及低保管理等方面存在缺陷，于是一部分人通过钻政策漏洞的空子来侵占国家福利。这类人群主要是借人户分离骗保。本研究中一半以上的低保对象都是人户分离，即户口在一个地方，而本人又在其他地方居住，这种情况使得低保工作人员对这部分人的真实情况往往无法了解，给家庭财产调查带来不便。这部分人员往往利用这一政策漏洞而隐瞒其真实情况，如制造假收入证明等。这部分人员虽然比重不大，但一旦成为常态就会严重影响社会的公平与正义，也给政府带来财政负担。

五、反福利依赖的社会工作介入路径

以上分析表明在实践中低保福利依赖问题已开始显现，尽管政府相关部门已开始关注并采取措施，学界也开始研究福利依赖问题，并将管理理念作为破除福利依赖的指导思想，但这些都是对外部环境的改善。福利依赖产生的主体是个体，其本质是个体基于自身利益的考量而对工作伦理的放弃。因此，伴随着既有制度的不断完善，应将福利依赖问题的关键聚焦在个体身上（郭立强、徐丽敏，2016）。对此，南开大学关信平教授也曾提出建立积极的社会救助制度，要大力促进社会工作专业人才介入社会救助工作，为贫困者提供更有针对性的服务（关信平，2014）。在此背景下，笔者论证了社会工作介入反福利依赖的可能性，并尝试探讨在反福利依赖中社会工作从微观层面的介入路径。

（一）社会工作介入反福利依赖的可能性

从理论上看，社会工作是以“助人自助”为价值理念，在一定的制度和社会政策框架下，运用科学的、多样化的方法，帮助有困难、有需要的人，并在此过程中发展理论和方法，以进一步推进社会服务的过程（王思斌，2004）。在宏观上，社会工作可以分析社会福利依赖问题产生的各种因素，为政府和具体工作部门决策提供相关的建议。在微观上，福利依赖问题总是与低保人群中的个案、小组和社区工作联系在一起，社会工作可以运用具体的方法帮助福利依赖群体回归社会。从现实来看，根据《中国社会工作发展报告（2015）》，近年来，我国社会工作专业在高等教育领域获得了空前的发展，截至2015年底，民办社会工作服务机构已有4686家，全国已有321所高校开办了社会工作专业本科，全国通过职业水平考试、高校教育和专业培训的社会工作专业人才近50万人①公益时报，《中国社会工作发展报告（2015）节选》，http://www.gongyishibao.com/newdzb/html/2016-03/08/content_13619.htm?div=-1，2016年11月20日。，为社会工作介入福利依赖提供了有力的人员保障。可见，社会工作介入社会福利与当前反福利依赖具有非常大的可能性。需要注意的是，本研究中笔者仅从微观层面研究社会工作介入反福利依赖的路径。

（二）反福利依赖的社会工作介入路径

基于第三部分对福利依赖成因的分析，笔者发现多数有劳动能力的低保对象有参加就业的意愿，但是他们一直未能找到与预期收益相当的工作。究其原因，主要是低保对象自身缺乏合适的劳动技能、存在自卑心理、家庭负担重。同时，城市低保制度的初衷不是养活低保人口，而是促进低保人口在政府、社会帮助与自助的方式下自力更生，依靠自己的能力获得个人和家庭的发展。这一价值取向决定了社会工作介入反福利依赖的专业路径是：作为协调者，动员和整合社会资源，建构低保对象的心理疏导系统、就业促进系统和社会支持系统。具体方法如下：

1.以个案社会工作为支点开展心理疏导服务

建构心理疏导系统，主要是针对存在自卑心理、对生活丧失信心的低保对象。社会工作者要及时发现这些心理特征，以个案社会工作为支点，运用有关人与社会的专业知识和技巧为个人和家庭提供情感方面的支持与服务。个案社会工作认为个人问题的产生是社会环境和个人心理因素共同作用以及两者相互作用的结果，因此在介入福利依赖问题中，需要重视这两个因素对福利依赖人员的影响。通过开展个性化服务，社会工作者可以对有劳动意愿的低保对象采取一对一辅导、帮助，促使低保对象与所处的环境之间有较佳的调适关系，重建自信心，为今后的顺利就业奠定良好的心理基础。

2.以小组社会工作为支点开展就业促进服务，提升低保对象的就业能力

建构就业促进系统，主要是针对存在劳动技能低下的低保对象。社会工作者可以以小组社会工作为支点，通过建立学习、培训、就业制度来培养低保对象的工作伦理、就业意愿、职业技能与自助精神。在小组工作中，凭借小组工作者的协助，引导低保对象在各种社区机构的小组活动中互动，使他们彼此建立关系，获得成长的经验，促进自我的发展（王思斌，2004）。小组社会工作以低保对象的能力提升为目标，依托社区楼院的组织方式，在小组工作者的指导下，以楼院为单位，根据低保对象的不同特点，组成相关任务小组，提供合适的学习内容，并以制度化的学习时间、规范化的培训方式、 协助制订合适的就业计划为基础，保证参加培训和学习的低保对象能够提高从业素质和竞争力，获得适合自我的就业机会，达到改善其生活的目的。

3.以社区社会工作为支点构建社会支持系统，帮助低保对象解决就业及后顾之忧

建构社会支持系统，主要是针对家庭负担重和未就业的低保对象。社会工作者以社区社会工作为支点，建立社区与政府、社会单位之间的互动协调关系。即社会工作者作为一个协调者寻找、联结有关的社会资源，这些资源包括民政、劳动和社会保障、卫生、教育等政府部门的正规资源，为低保对象及其家庭提供实实在在的就业、保障、医疗、教育等服务，也包括邻里、朋友、亲属和志愿者等非正规资源，为低保家庭解决其就业后可能存在的家庭成员照看问题、为其子女提供免费的家教服务等。社会工作者还应积极为有劳动能力的低保对象寻找就业信息，向社会用人单位积极推荐，针对劳动能力和文化水平低下的低保对象，还可以在社区开发保洁、绿化、家政服务等岗位，这样做既有利于社区服务，也帮助低保对象增加收入，提升其自信心。