“小乡村”里的“大民生”——山东省临邑县朱家胡同村民政工作剖析

◎ 民政部第1工作组

根据民政部党组统一部署，2018年6月8日至15日，民政部第1工作组赴山东省临邑县开展蹲点工作。期间采取入户走访、座谈、随机访谈、问卷调查等方式，对该县临邑镇朱家胡同村进行了剖析。

朱家胡同村基本情况

朱家胡同村地处山东省西北部，隶属山东省德州市临邑县临邑镇。目前，全村共有367户，户籍人口1293人。经济收入方面，全村人均年收入10000余元，主要包括种植、务工、油井占地补偿、养殖和经商服务等五个方面的收入来源。虽然村民整体收入偏低，但多数村民不存在生活困难问题。管理体制方面，从临邑镇到朱家胡同村的行政管理体系共有四个层级：临邑镇委镇政府——张法古管区——朱家胡同村“两委”——村小组。朱家胡同和任楼两个村合并为朱家胡同社区。服务设施方面，村“两委”办公和服务设施占地250平方米，由一排平房组成，设有会议室、图书室、卫生室等。村务公开栏就设置在村两委院门两边。全村配备垃圾桶50多个，雇佣保洁员4名，实行农村生活垃圾集中处理。

朱家胡同村民政工作落实情况

工作组对朱家胡同村民政工作进行了全覆盖走访调研，详细了解各项民政政策措施的落实情况。

农村最低生活保障政策落实情况。朱家胡同村现有23户31人纳入农村低保，其中有9户18人同时为建档立卡贫困户。低保户根据困难情况享受每人每月185元、195元、205元三档最低生活保障金，住院治疗享受“一站式”医疗救助结算服务，每户每月15度免费用电，子女进入高等院校的享有教育救助金。符合危房改造条件的，根据改造方式不同享受每户5000-18000元一次性危房改造补贴。此外，还有养老补贴、残疾人生活补贴、临时救助等，发挥民政兜底保障作用。

村民自治和农村社区建设政策落实情况。2018年2月，朱家胡同村完成“两委”换届选举，换届以后村“两委”成员各3人，共5人，其中妇女主任在村“两委”中交叉任职。村委会日常开展的主要工作比较琐碎，有些是完成乡镇交办的各种事务，民政方面主要是协助确定低保、特困供养、残疾人两项补贴对象，审核报送相关资料等。

特困人员救助供养制度和临时救助政策落实情况。2017年至今，全村发放临时救助1人次，救助对象患肾病综合症，给予临时救助金2000元。朱家胡同村现有农村特困救助供养人员4人，都是65岁以上的老年人，全部分散供养，每人每月享受409.5元的供养金。

农村养老服务和留守儿童关爱保护情况。目前，全村共有60岁以上老年人215人，其中80岁以上28人，90以上5人。60岁以上老年人有养老补贴每月100元，90岁以上老年人有高龄补贴每年300元。走访发现，在当地农村，家庭养老的观念是根深蒂固的，老年人认为儿女不孝顺才入住养老院。全村登记的留守儿童仅1名9岁男孩，父母离婚，父亲常年在天津打工，日常由爷爷奶奶监护。

殡葬改革和移风易俗情况。朱家胡同村现已全部推行遗体火化。2011年开始，全村实施殡葬改革，集中修建了一处祠堂，遗体火化后骨灰都集中安放在祠堂。祠堂占地1870平方米，建设总投资20多万，设置有400多个骨灰存放处，按照全村人口规模测算，目前骨灰存放处可使用50年左右。近几年来全村所有老年人去世后骨灰都存放在祠堂里。调研过程中，村民对修建祠堂、推行丧事改革非常认可，老年人也普遍接受这种丧葬方式，走访的村民都认为这种方式既节约土地资源、又减轻家庭负担，是适合农村地区的可借鉴、可复制的丧葬方式。村里还成立了红白理事会，简化丧事流程和支出。

主要问题分析

在蹲点调研过程中，工作组通过查阅镇和村的工作档案，与村“两委”负责同志座谈，逐一入户走访服务对象等，切身感受到了基层民政工作人员，特别是乡镇和村两级在落实民政法规政策和有关决策部署上做了大量的工作，需要落实到群众身上的政策基本得到了落实，为生活困难特别是无依无靠陷入窘境的群众撑起了最后一道防线。同时，对照党中央、国务院的部署要求，在政策实施过程中还有不少需要加强和改进的地方。

农村低保方面。一是实际操作中存在按人施保现象，与按家庭施保的国家政策规定不一致。目前朱家胡同村23户31名低保对象中，有9户是按人施保，占低保对象总户数近二分之一，占低保对象总人数近三分之一。二是家庭收入核算比较简单、粗放。从朱家胡同村低保对象家庭收入审批材料来看，大都只填种植收入，其他收入如务工收入、家庭养殖收入等基本没填。三是低保实际补助金额没有按精确数量补差，而是分档设定。四是低保对象动态管理滞后。朱家胡同村近几年低保只有进的，没有出的，一些低保家庭的变化情况没有及时反映到其审批材料当中。五是低保对象档案管理不够规范。究其原因，一方面是农村低保制度与有关救助福利制度简单捆绑，其“含金量”和实际作用已远远超出了制度设计的初衷，多数农村贫困人口对这项制度的需求不是为了满足吃饭、穿衣等简单需求，而是与低保制度相捆绑的其他优惠政策，如医疗救助、困难残疾人生活补贴等。另一方面是精确测算收入财产的要求与农村实际不相适应。如务工收入方面，很难准确核算收入，只能采取询问和估算的方式。此外，低保申请对象、村“两委”、乡镇政府、县民政部门等责任有待进一步压实，确保低保政策公平公正实施。

基层群众自治方面。一是乡村管理体制层级多。临邑镇以及山东省其他部分地区在镇、村之间增设了“管区”层次，虽主观上是为了加强对村级事务的指导，但客观上增加了管理层级。二是村民参与村级集体事务的热情不高，民主协商、民主管理、民主决策不够规范。三是村干部职位的吸引力不高。造成上述问题的原因主要包括村集体经济不够发达、村民的民主权利意识不强、村“两委”民主协商意识不强、基层民政部门在村民自治中的声音很弱等等。

临时救助方面。临邑县临时救助制度已建立实施，并在乡镇层面建立了临时救助备用金制度，但乡镇对临时救助备用金的使用率都很低，朱家胡同村今年没有一户申请和享受临时救助政策。主要原因是村民对临时救助知晓率不高，对申请条件、申请流程都不太清楚，而乡镇审核力量普遍不足，很少实施。县民政局也担心放开口子后导致申请数量较大，财政兜不住底，引发新的矛盾。

特困人员救助供养和农村养老服务方面。临邑县特困人员供养服务机构（敬老院）较为分散，每个乡镇敬老院规模都不大，设施条件比较一般。主要是多年来乡镇敬老院建设以地方财政投入为主，导致设施普遍较差，服务能力较弱。养老服务方面，农村老年人家庭养老观念很重，宁可苦点也不上养老院。政府对农村失能半失能老年人的支持保障政策缺乏，相关设施和服务不足。多种因素导致农村养老服务比较滞后。

殡葬改革方面。有干部和少数群众指出，村级祠堂内存放骨灰，与中国传统入土为安的习俗不相符。访谈中少数老年人对此仍有意见。有的地方政府领导认为朱家胡同村的这项改革仍然不彻底，应当将骨灰深埋且不留坟头，祠堂只存放牌位，供祭扫用。主要是传统观念根深蒂固，殡葬改革很难做到思想完全统一。农村公益性公墓的土地性质有待进一步明确。

下一步工作建议

行政村是民政工作落实的“最后一公里”，是检验民政工作成效的终端。朱家胡同村民政工作现状，在全国具有一定的普遍性。深入分析朱家胡同村民政工作存在的问题，研究提出加强和改进的意见，同样对全国具有指导意义。工作组对加强和改进村级民政重点工作形成了一些初步思考。

一是研究对现行农村低保制度作适当调整。鉴于大病、慢性病、重度残疾等支出型贫困已经成为村民致贫的主要原因，建议在以家庭为单位实施低保制度的同时，研究将支出型贫困纳入低保范围，明确按人施保的具体条件，统筹实施按户施保和按人施保。指导各地规范和加强农村低保民主评议工作，针对赴外地务工收入确定难等问题，明确可以采取核实和评议相结合、以评议为主的认定方式。从鼓励劳动、自力更生的角度，对于就近零散务工、开展家庭小规模养殖的，不纳入收入核算范围。深入研究赡养费的核算问题。压实县、乡、村各级的低保管理责任，村级要切实担负起收入调查责任，乡镇要及时入户核查，全面准确地做好有关审核和记录工作，县级要规范审核审批，加强对乡镇和村两级低保工作的督导和培训。

二是研究规范乡村治理和村民自治工作。贯彻落实《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》和中办、国办《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，指导县级民政部门切实履行好对村民自治的指导责任，督促村委会落实好民主管理、民主协商、民主决策、民主监督等基本制度。加强对村委会换届选举的指导，落实“四议两公开”工作法，落实村民会议、村民代表会议制度。结合实际探索多种协商议事形式。指导村委会建立协商议事目录，落实村务公开制度，探索微信等信息化手段公开村务的方式。加强村委会自身的规范化建设，督促健全村级档案管理制度，尤其是做好村级事务议事协商的会议记录，并安排专人保管档案。积极发展公益性、互助性、服务性农村社区社会组织，推进“三社联动”在农村开展。进一步提升农村社区公共服务功能，逐步构建机构健全、设施完备、主体多元、供给充分、群众满意的农村社区服务体系。

三是研究更好发挥临时救助制度作用。指导各地进一步落实好民政部与财政部联发的加强临时救助工作的政策文件，以乡镇为单位开展支出型贫困家庭摸底调查，详细测算临时救助对象数量和所需资金数量，合理确定本地区救助范围和救助标准，既做到网底不破，又保证量入为出、可持续。加大临时救助政策宣传力度，对特殊困难家庭实施主动救助，落实“先救助、后审批”要求，提高救助的时效性，更好发挥临时救助制度的救急作用。

四是研究切实增强特困人员救助供养制度兜底功能。全面落实《国务院关于进一步健全完善特困人员救助供养制度的意见》，明确特困供养服务机构（农村敬老院）“兜底”“救助”的职责定位，强化政府在机构建设管理中的主体责任，夯实农村敬老院供养特困人员的兜底保障任务。开展小、远、散特困供养服务机构整治，推动构建“1+N”（1个县级供养服务中心，N个区域性供养服务机构）特困人员供养服务机构联合体，重点为生活不能自理的“三无人员”提供集中供养服务。鼓励供养服务机构在满足特困人员集中供养需求的基础上，为低保、低收入家庭和建档立卡贫困家庭老年人、残疾人提供无偿或低偿的集中托养服务。

五是研究加强农村养老服务体系建设。指导各地依托村里的闲置资源兴办农村居家养老服务设施。会同有关部门研究针对农村失能半失能老年人护理的支持政策。对有失能半失能成员的家庭开展老年人护理专项培训，提高家庭护理能力。提高养老护理人员待遇，加强护理人员培训。引导老年人转变养老观念，特别是子女无法提供护理服务的，及时发展上门服务或入住养老机构，提高生活质量。

六是研究因地制宜推进农村殡葬改革。指导农村采取村规民约的方式推进骨灰集中深埋或撒散，不留坟头。指定祭扫场所，修建低成本的祭扫设施，规范村民祭扫行为。在修订《殡葬管理条例》时，允许农村利用闲置土地合理规划建设骨灰堂或祭扫设施。