浅论开展多规合一工作的难点和解决办法

符君

摘 要：随着我国社会经济的飞速发展，国家提出了“合理布局规划先行”的城市发展思路，要尽快开展多规合一工作，实现一本规划、一张蓝图的目标。为此，我国多地已开展多规合一工作，并已经取得了一些成效，但其中也出现的一些不容忽视的问题，比如如何统一各类规划的空间坐标系、如何衔接各类规划划分用途、如何实现信息共享和部门协同等问题。本文重点对以上问题提出相应的解决方法，希望能够切实帮助解决各地市在开展多规合一工作中遇到的困难，少走弯路，顺利完成多规合一工作。

关键词：多规合一；空间坐标系；数据库建设；信息共享；衔接；规划用途；审批。

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）30-0002-02

1 多规合一工作的由来和对象

为正确引导社会正确发展，我国各地区职能部门编制了各种规划，如城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等，这些规划在各部门的职能范围内能够起到良好的作用，但也存在一些问题，比如各部门的规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接，从而导致现行的政府规划管理职能低下，工作效率底，导致资源浪费，对社会经济的发展造生一定的影响。为践行国家提出的“合理布局规划先行”的城市发展思路，发挥城市规划战略引领和刚性控制的重要作用，推进各地区多规合一工作，对于整合发展资源、实现社会又好又快具有积极的现实意义。

多规合一是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

2 多规合一工作的难点和解决措施

2.1 统一空间坐标系

各市县的城市总体规划、土地利用总体规划、城市环境保护规划、林业产业发展规划所采用空间坐标系不一致，在一定程度上加大了多规合一工作的难度。如某地区城市总体规划所采用的空间坐标系为北京54坐标系，而土地利用总体规划所采用的空间坐标系为西安80坐标系。

2017年12月，中国地质调查局在京举办2000国家大地坐标系转换工作座谈培训会。会议表示2000国家大地坐标系升级转换工作已完成。因此，本次多规合一工作应采用全国统一的2000国家大地坐标系进行数据库建设。

2.2 统一数据库建设和管理软件

城市总体规划数据库建设和管理采用的是CAD制图软件，土地利用总体规划数据库建设和管理采用的是MAPGIS、ARCGIS相关的制图和建库软件，而城市环境保护规划等规划建设采用的是其它不固定的软件来进行管理。

以上软件各有各的优势和不足，其中CAD制图软件的优势是制图，不足就是数据库建库功能；ARCGIS软件的优势是具备强大的空间分析功能，同时具备检查图形拓扑错误和修改拓扑错误的功能，但其软件的缺点就是制图操作性能一般；MAPGIS软件融合和以上两个软件的优点。综上，本次多规合一数据库建设工作应采用基于MAPGIS软件，升级或开发出制图性能高、操作方便灵活的数据建库系统和管理系统。

2.3 如何衔接各类规划划分的用途

城市环境保护规划划分的用途区为：生态保护红线区、生态保护黄线区、生态保护绿线区；城市总体规划划分的用途区为：城镇住宅用地、工业用地、采矿用地、商服用地、仓储用地、机关团体共用地、公园与绿地、军事设施用地等；土地利用总体规划划分土地用途区为：基本农田保护区、一般农地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、园地区、林地区、牧业用地区、其他用地区，划分的空间管制区为：允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区。

根据《全国第三次土地调查工作分类》，将第二次土地调查成果中的城市、城镇、村庄划分为商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地区、交通运输用地区、其他用地区。下一轮的土地利用总体规划修编工作应以第三次土地调查成果为数据基础，因此，建议将土地利用总体规划中土地用途分区的城镇建设用地区和村镇建设用地区合并为城镇村建设用地区，并将城镇村建设用地区划分为商服用地区、工矿仓储用地区、住宅用地区、公共管理与公共服务用地区。

同时，做好全国第三次土地调查工作也为我们多规合一工作提供了更好的数据基础和依据，我们能够更好的将城市总体规划、土地利用总体规划等规划划定的用途分区衔接在一起，如：环境保护规划划分的“生态保护红线区、生态保护黄线区、生态保护绿线区”应与土地利用总体规划的划分的空间管制分区“有条件建设区、限制建设区和禁止建设区”进行衔接；城市总体规划划定的“城镇住宅用地、工业用地、采矿用地、商服用地、仓储用地”应与土地利用总体规划的划分空间管制分区“允许建设区”进行衔接，同时与土地利用总体规划的土地用途分区“城中村建设用地区”行衔接，详见表1。

2.4 信息共享、部门协同难度大

在现行规划体系和部门架构下，各类规划自成体系，编制过程接受各自上级行政部门的指导与监督，编制依据、法律基础及规划审批、监督、实施机制均存在差异，因此在多规合一过程中实现信息共享、部门协同、规划内容的协调平衡将是一个难题。

为解决以上难题，上下级人民政府应成立各级多规合一工作领导小组办公室（以下简称“领导小组”），由上级部门的领导小组制定多规合一工作实施方案、责任清单、检核方案、奖惩措施、成果管理办法等相关文件和规定，征求各级相关部门意见后报自治区人民政府批准实施；上级部门的领导小组还要做好统筹安排和协调各部门的工作，确定由市（县）级领导小组牵头开展市（县）级多规合一工作，如确定技术承担单位，制定工作实施方案等，同时，各市（县）级部门要严格根据工作实施方案积极配合开展工作；市级领导小组要对本市（县）开展多规合一工作遇到的问题和进展情况定时上报上级部门，并对县级部门开展督察与核检工作；上级领导小组也要开展督察与核检工作，对进展快、成效好、质量好的市级部门给予奖励，对进展慢、质量差的市级部门给予通报批评；市级多规合一成果上报审核通过后，自治区级部门要将多规合一成果形成“一张图”数字化管理平台，并请技术单位开发相关应用软件，用于今后的使用和管理，同时，还可以开发多规合一成果手机应用APP，把一部分功能供社会使用，真正实现资源共享。

2.5 多规合一成果的审批机制

多规合一在现行规划体系中如何审批、是否有法律支撑仍不明确，多规合一成果难以发挥作用。①国家相关主管部门应该联合制定多规合一成果实施和管理条例，使多规合一审批、管理等相关工作有法可依；②多规合一的审批，应由上级部门对下级规划进行审批；多规合一成果经上级部门批准实施后，各部门可依据多规合一成果开展项目立项、选址、用地预审、等相关工作。

3 结 论

希望通过对以上开展多规合一遇到的问题提出的解决办法能够派上用场，能够切实帮助解决各地市在开展多规合一工作中遇到的困难，少走弯路，顺利完成多规合一工作。

参考文献

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收稿日期：2018-9-3

作者簡介：符 君（1988-），男，汉族，北海人，助理规划师，本科，主要从事土地规划数据库建设和管理，耕地保护的工作。