徐圩新区工业用地出让管理问题研究

蒋路遥 吴伟

摘要：随着我国工业用地规模的不断扩大，工业用地效率低下或者圈而未用的现象频繁发生，工业用地出让及使用过程的监管不到位、缺乏政策引导的情况进一步加剧了工业用地的供需矛盾。在此背景下，开展徐圩新区工业用地出让管理研究，以期找到一个相对平衡合理的工业用地出让管理方式，旨在为工业用地出让监管提供积极的理论借鉴作用。

关键词：徐圩新区；工业用地出让；监督管理；改进策略

现阶段，中国的工业化以及城镇化发展速度不断提高，大量建设项目的入驻必然导致工业用地量大大增加，加剧土地的供需矛盾。在种种行政干预的作用下，工业用地出让的“招拍挂”工作更加流于形式，市场配置作用不断减小，缺乏健全的监督管理机制进行约束，直接导致工业用地需求规模的迅速扩大和低效利用。在此背景下，国家不断重视对工业用地的管理调控，出台多项政策及规定，限制及约束工业用地的出让及使用，工业用地的集约节约利用成为一个重要的、鲜明的发展方向。

一、工业用地出让管理存在的问题

（一）缺乏健全的管理机制

徐圩新区缺少专门负责工业用地出让工作的职能机构，出让工作由不同的工作部门跟进，容易出现权责混乱的情况。这种多头管理工作模式缺少良好的协调配合，缺乏健全的管控机制，没有统一的协调部门，那么在工作过程中出现问题后就会导致各部门之间的相互推诿，很难发挥政府对土地市场的宏观调控作用。

（二）缺少统一的执行标准

《江苏省建设用地指标》（2014版）中规定了相关行业的用地标准，包括不同行业的容积率、用地面积标准、在不同地区的投资强度等等。《中共连云港市委连云港市人民政府关于全面推进节约集约用地的实施意见》（连发〔2014〕45号）在上述标准基础上对全市的不同区域的用地提出了更高的要求，但有些要求明显相悖，执行起来困难重重。比如《江苏省建设用地指标》（2014版）中虽然规定了相关行业的用地标准，但是随着社会经济的不断发展，技术的不断革新，总会出现一些新的行业类别，没有相应的用地参照标准，导致办理用地手续困难，需要额外进行其他程序，通过后才能进入用地流程。

（三）缺少闲置土地及责任认定标准

我国《闲置土地处置办法》中规定了闲置土地的处置原则，但是没有能够明确统一的标准来界定到底什么是闲置土地，所提到的“动工”应该以什么样的方式进行界定，由此就使得闲置土地的界定变得更加模糊化。其中典型的情况就是部分土地仅进行了一小部分的开工，甚至是一些圈而不用的土地也算是动工，政府在闲置土地的认定工作中也就缺乏依据，由此导致土地的闲置或者低效利用。

（四）批后监管体系不健全

目前徐圩新区的建设用地批后监管是由国土分局负责用地批准业务的同志兼管，建设用地批后监管工作涉及面广，情况复杂，仅仅依靠国土部门用地批准的同志负责此项业务根本不够。

（五）用地出让秩序混乱

在徐圩新区工业用地出让过程中，存在部分以招商引资为主要形式的土地出让，在这些出让过程中存在较多行政干预，为了加大吸引投资，相关部门将土地以协议或者划拨的方式低价出让给外部投资商，破坏了市场对于工业用地资源的配置作用。土地“招拍挂”形式化现象较多，为了能够让特定的土地购买者拿到地块，相关部门设定一些特殊的前提条件，由此导致很多意向购地者被挡在大门之外，在土地出让过程中，陪标、串标的现象也经常存在。

二、工业用地出让管理改进策略

（一）完善土地利用动态巡查制度

建立健全土地利用动态巡查制度的主要内容及手段，健全土地利用巡查队伍，明确责任分工，实行专岗专人，形成完善的动态监察体系。要加强上级部门对辖区土地利用动态巡查工作的监督及指导，对于辖区内监察工作没有落实、监察结果没有通报、土地利用情况较差、闲置土地想象严重的情况开展严肃追究，督促土地利用监察工作的顺利推进。

（二）完善行政审批制度，提高手续办理效率

要紧紧围绕徐圩新区发展实际，积极推进行政审批制度改革，进一步改善投资创业环境，努力把新区建成“审批事项简、办事效率高、服务质量佳、创新活力强”的示范性园区，要积极推进“全链条”审批模式、“全程代办”服务、“模拟审批”模式、区域评估试点建设。

（三）改进工业用地出让方式，推动多元化发展

对那些对工业用地位置、特征等要求不高的建设项目可实行挂牌出让的方式，而对那些占用面积较大的园区工业用地，则应当采取招拍挂的方式，对各类新兴产业、高新技术产业建设用地项目，可采取协议的出让方式，同时要加大相关管理部门对该类用地的监管，严格核验指标，切实保证该类用地按照约定内容使用。

（四）合理确定出让底价标准，实行差别化管理

进一步细分工业用地出让底价标准，对于那些收益低、污染严重的项目要提高底价标准，同时也要根据区域间的经济发展水平、区位条件、投入产出水平等调整区域工业用地出让底价标准。要建立工业用地出让底价标准的动态调整机制，保证其能够不断适应区域社会经济发展的客观需求。

三、结语

在當前“一带一路”发展战略的背景下，做好区域工业用地出让管理和相关配套政策研究，有利于更大限度地发挥区域优势，进一步发挥区域的示范引领作用。工业用地出让及管理是区域建设用地研究中的重要组成部分，并且涉及到的内容较为复杂，当前对该方面的研究基础仍然相对薄弱，这也必将是未来工业用地研究领域的重点之一。

（作者单位：江苏苏北土地房地产资产评估测绘咨询有限公司）

参考文献

[1] 杨其静，卓品，杨继东.工业用地出让与引资质量底线竞争——基于2007～2011年中国地级市面板数据的经验研究[J].管理世界 ，2014（11）：24-34.

[2] 张孝宇，陈华飞. 工业用地弹性出让难在哪儿[J].中国土地，2016（10）：24-34.