市政城投基础设施PPP项目风险管理

丁振东

摘要：随着城市发展速度的不断加快，市政基础配套设施的基本建设工作很大程度上已经受到了资金与环境因素的双重影响，在此基础上衍生出来的全新城市基础设施与工程的投资与建设模式不断投入使用，本文就结合实际情况对市政城投基础设施PPP项目风险管理进行简析。

关键词：市政城投；基础设施；PPP模式

改革开放四十年，我国的城市建设发生了翻天覆地的变化，特别是在当的十八大提出全面建设小康社会之后，不仅城市发展实现了全面提速，而且新农村建设工作也实现了量化性攻坚。在这个过程中，就给城市发展和规划提出了全新的要求，市政基础工程的建设工作必须全面符合市政发展的基本需要，才能够有效满足社会发展的刚性需求。

一、市政城投基础设施的基本内容

虽然在工程内容上来说，市政城投工程与一般的建筑工程之间并没有太大的差异，但是由于这些工程几乎都和民众的日常生活密切相关，尤其是很多工程都属于最基础的民生工程，因此在其设计规划初期，就并没有考虑商业因素，几乎完全都是政府作为投资主体来建设与运营。

但是随着城市发展规模的不断扩大，特别是当市政城投基础设施工程与商业化项目之间产生冲突的时候，资本市场往往出于“趋利”因素的影响将明显带有公益性质的市政城投基础设施建设工作向商业化模式转移，从而淡化了市政城投基础项目的公益性质，在一定程度上降低了政府的公信力和市政城投基础设施的可持续性。

二、PPP项目模式的有效分析

PPP项目模式完全是借鉴的国外市政运作模式而来的一种工程项目建设模式，其操作程序是由政府和商业及民间资本进行充分地合作，将统筹的市政工程采取“共管”或者“托管”的方式来运行，从而有效降低政府作为投资主体的资金运行压力。

但是必须要强调的是，尽管这其中有商业资本的存在，但是PPP项目在实际运作过程中，其所属权是没有产生本质上的变化的，仍让归政府所有，商业资本只拥有其中的部分经营权或者管理权。这样一方面能够有效降低因为商业资本参与政府市政工程而容易产生的垄断经营行为；另一方面能够缓解因为商业资本的介入而导致的民生消费成本增加，在一定层面上可以解读为一种“双赢”局面。

国内的部分城市之所以引入这种PPP项目模式，很大程度上是因为市政城市投资项目的覆盖面过大，地方财政负担压力较重所致。尽管PPP项目管理方式被引入的时间并不长，但是在各地城市投资项目，尤其是基础民生项目中所发挥的作用却绝对不容小觑。

三、市政城投基础设施PPP项目运行风险分析

尽管PPP项目运行方式能够直接或者间接的在执政城投基础设施建设中发挥巨大的作用，有效降低政府的资金管控压力和运行风险，但是笔者对部分城市所运行的PPP项目进行分析发现，其中的风险也不能低估。

其一，政府决策失当，过度解读PPP项目运行方式。虽然按照PPP项目运行的基本规则来看，是政府和商业资本共同出资、协同管理，但是由于极少数城市虽然缺乏有效可支配资金，却仍然处于巩固政绩的目的大兴土木来兴建一些市政基础设施，因此只能采用套用或者借用资金的方式来开展相关工作。这样就给PPP项目运行造成了巨大的潜在压力是，项目本身的所有投资资金完全来自于商业资本，这样容易导致商业资本在直接参与城市基础设施的时候以虚增成本、虚开支出的方式变相增加投资预算，以达到延长管理时间的目的。这种行为虽然在表面上来看并没有太大的影响，但是由于这些市政工程都是城市基础投资项目，其商业资本伤害的是公共资源和民众的共有利益。华北某省会城市主管城建工作的政府负责人多次被上级问责，原因就是因为其在直接参与市政基础投资项目的过程中行为失当，严重影响了市政项目的可持续性规划建设工作。

其二，商业资本运行过宽，完全混淆PPP项目运行模式。所谓PPP项目运行模式，其核心与根本在于必须要强调是政府基础设施项目，这些项目不仅要具有可操作性，而且还必须完全在政府的有效掌控之内，而且必须是强调所有权在政府，其提供的必须完全是一种公共产品或者服务。但是有些地方政府为了所谓的GDP效应，盲目拔高PPP项目的运行模式，放宽了PPP项目的参与内容，完全违背了PPP项目运行初衷，给市政工程项目，特别是民生基础项目的资金有效利用造成了很严重的潜在危险。

四、优化市政城投PPP项目运行的措施

梳理市政城投PPP项目的运行风险可以发现，从表面上来看，是政府或者商业资本对于PPP项目在市政城投项目中的运作方式不能了解所致，但是究其本质就会发现，其核心在于政府相关决策人员没有将PPP项目在市政城投项目的运作上升到意识形态的高度上去重视。公共资源是民生资源，饮鸩止渴不能解决实际问题，必须合理利用PPP项目运作方式，才能真正的缓解其基本压力。

一是，正确解读“城投”项目的意义。城市投资项目，其投资主体虽然是政府，但是会泽的是广大民众，民生資源的利用，要基于充分听证的基础上展开，不能完全的遵循商业模式进行，特别是在涉及到这种PPP项目模式的时候。在客观条件具备的情况下，市政府全面放开城市投资项目中的PPP项目社会听证是正确解读城市投资工程PPP项目运行模式的关键所在。

二是，全面加强有效监督与管理。审计和监察部门在对政府工作进行审议的过程中，应当将市政城投PPP项目的整体运行情况作为一个重要参照指标或者数值，全面分析PPP项目是否属于公共投资项目，对于越权运行PPP项目的行为，应当采取必要的问责机制加强监督与管理，从而全面降低PPP项目在政府投资项目运行过程中所产生的风向，最大化的确保民众的利益。

结束语

综上所述，或许对于很多地方来说PPP项目运行方式仍然是一种全新的方式，其中可以为政府节省很多闲置资源，但是其中的风险也的确很尖锐的存在。因此政府在市政城投工程引入PPP项目的时候，必须以严谨务实的态度来面对，最大化的确保民众的公共利益不受到影响和侵害。

参考文献：

[1]李宏，黄丹林.PPP项目风险管理研究综述.建筑经济[J].2014（6）.37-41

[2]蔡晓琰，周国光.PPP项目政府和社会资本合作的投资回报机制研究.财经科学[J].2016（12）.101-109