浅议不动产登记职责整合

魏本云 孙勤刚

一、落实中央编办职责调整的要求

中央编办《方案》已经明确，房屋交易、房屋产权管理是住建部的职责，房屋登记是住建部协同国土资源部指导，这就对业界十分关心的房屋交易、产权管理和房屋登记三者的边界有了明确的划分。

1.关于房屋交易管理

根据 《城市房地产管理法》的规定，房屋交易包括转让、抵押、租赁以及中介行业管理。管理的内容主要是对交易主体、交易客体和交易行为进行监管。包括建设单位是否具备开发建设资格、购房人是否具备购房资格，房屋是否符合法定交易条件等。涉及交易监管的具体工作内容，包括目前已经开展的商品房预售许可、预售合同登记备案、购房资格核验、交易资金监管、房地产抵押管理以及其他的相关管理工作。

2.关于房屋产权管理

产权是衡量房屋能否进入流通环节的重要依据，产权管理是指利用必要的政策手段对产权实施的有限制性的管理，是从产权形成到产权注销的全过程管理，包括房产面积测绘管理、产权归属管理、房产档案管理等，在不动产登记职责整合前，房屋登记也是其中的一项管理内容。实施房屋产权管理是保障交易安全，维护市场秩序的需要。购买经济适用房受政策因素，对销售对象、销售价格进行限制，购买后五年才能入市交易，这都是产权管理的典型内容。

3.關于房屋登记行为

根据《物权法》的规定，房屋登记是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。登记机构主要是查验申请人资料、就有关事项询问申请人、如实及时登记有关事项等。登记本身并无不动产行业管理和交易监管的职能，以前我们在进行行业管理时，登记常常成为抓手，被赋予更多职能。这次整合应回归其根本属性，即登记只是记载物权和公示。

二、以方便群众办事为整合原则

根据中央编办《方案》要求，不动产统一登记职责整合，国家层面由国务院有关部局组成，建立部际联席会议协调处理。而不动产登记职责整合关键问题在地方，国务院常务会议要求地方要将不动产登记职责统一到一个部门，但没有明确具体到哪个部门，而是强调地方要结合本地实际，充分利用现有资源优势进行整合。国务院和地方是两个不同的整合层面，工作压力在地方，与群众利益最为直接。因此，应注意把握以下几点。

1.要保障交易安全，方便群众办事

不动产登记职责整合的根本目的是要方便群众办事，保障交易安全。不能因整合反而不便于群众办事，更不能因为职责整合，部门间信息不共享而产生交易安全等问题。对群众办理房屋交易和登记，还要实现一个服务窗口受理，在办件流转环节，各部门的职责分工应清晰，做到权责明确，不因整合而给群众带来麻烦。

2.要结合本地实际，积极研究整合模式

不动产统一登记比较理想的是推进部门体制改革，将涉及老百姓最为直接的切身利益的登记主管部门整合到一个部门。如果房管、国土行政管理部门仍然分设、仅是对登记职责进行调整，不外乎有三种调整模式：一是整合到房管部门，二是整合到国土部门，三是设立一个独立于政府的部门，这些模式各有利弊，需要结合本地实际，多部门积极参与、认真研究分析职责整合对相关工作的影响，提出符合本地实际的整合模式建议。

3.要利用资源优势，充分反映行业特点

民生三件大事吃、住、行，住是重点，房管工作与群众利益密不可分。近些年来房屋登记工作取得的成绩，是建国以来长期积累的资源优势，一旦登记职责与房管分离将会给相关工作带来影响。要加强与地方相关部门的沟通协调，积极向政府主管和主要领导汇报，切实反映房屋登记不但有其资源优势而且具有房管行业的特点，是做好其他房管工作的核心。

三、不动产登记职责实现方式

当前比较理想且可行的不动产统一登记机构设置模式应当符合以下两个条件：一是将登记机构职责与其派生的行政管理职能相分离，登记机构只负责纯粹的登记工作，依据统一的登记办法、登记信息平台和登记簿册等实施登记业务。各行业的行政管理职能保留在相应的行业主管部门，对登记机构的登记业务进行行业指导。二是独立的登记机构隶属于政府，受相应行业管理部门的政策指导，又相对独立地履行登记职责，不受行政管理部门的行政干预，有利于行政行为独立地开展。

1.职责整合思路建议 按照这一思路，建议考虑以下两种方案。

一是单独组建隶属政府直接管理。以房屋登记系统为基础，整合土地、林地、滩涂、海域等其他不动产登记职责，快速、稳妥地建立不动产统一登记制度。建议将现有的房屋、土地、林地、滩涂、海域等不动产登记职能从行政管理部门中分离出来加以合并，单独组建隶属于政府直接管理的不动产登记机构（如名称为市不动产登记局），由市、县级不动产登记机构统一具体实施各类不动产登记，实现机构、职责整合零成本，社会效益与办事效率将大大提高。

二是外延协调统一内涵归口管理。在中央的指导监督下，由不动产所在地的国土部门牵头组织，以房屋登记系统为基础，协调房管、农林、海域等多部门参加的联合协调委员会，委员会下设办公室，办公室设在国土部门，日常工作由办公室负责，进行人员的监督管理和评估考核，将考核结果反馈至各部门。对外形成一个统一的登记部门，由一个窗口受理收件，不重复收件，将收件后的材料进行内部传递、根据统一的登记依据进行审核、记载不动产登记簿、制证、一个窗口发证、归档，实现登记信息统一数据库，形成统一的信息查询平台。这样，一方面可以实现中央的（登记机构、登记簿册、登记依据的信息平台）“四统一”要求，另一方面原部门隶属关系、人员关系、劳资关系三不变，不但没有造成多部门人员的流动，还加快了不动产统一登记整合速度，实现机构改革零成本，极大地提高改革效力。

2.不动产登记职责整合主要理由

一是房屋登记问题多、压力大。房屋登记相对于其他不动产登记其家庭关系问题多，法律关系复杂，因此工作责任重、压力大，一平方米房屋多则几万元，少则几千元，一幢房屋可能达上亿元，如此大的价值量，不能有一点点工作疏忽，一旦发生错登记其经济赔偿是巨大的。而且依据最高院 《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》规定，房屋登记信息查询也是一个可诉的行为，再加上群众的维权意识普遍较高，所以房屋登记是行政诉讼的高发部门，对登记工作人员的业务素质和工作胜任度要求极高。

二是落实物权的所有权制度。不动产登记的本质属性是物权公示，实施不动产统一登记制度，其目的是要更好地落实 《物权法》的规定。财产所有权是最完全的物权，任何他物权都是在所有权的基础上产生的。只有保障不动产交易安全，才能有效保护不动产权利人的合法财产所有权。不动产交易的重要部分是房地产交易，房地产登记是不动产登记的核心内容，解决了房地产的统一登记问题也就解决了不动产登记的核心问题。多年来，房屋登记机构积累了丰富翔实的所有权登记的实务和理论知识。

（作者单位：临沂市不动产登记中心）