关于新时期耕地占补平衡政策面临的困境及对策建议

梁正植

摘要：我国耕地占补平衡政策自实施以来，在一定程度上抑制了耕地数量减少，保障了国家粮食安全，为经济社会发展提供了用地支撑。但随着经济社会的发展，新型城镇化、工业化的深入推进，耕地保护面临着数量、质量、生态等多重压力，耕地占补平衡政策遇到了执行的“瓶颈”。为适应新时代的要求，本文通过探索耕地占补平衡的本质，从耕地占补平衡的目标、内涵出发，提出一些创建性的对策，为未来耕地占补平衡政策的制定提供参考。

关键词：耕地占补平衡；耕地保护；政策解读；困境分析；对策建议

1 引言

保护耕地是我国的一项基本国策，而耕地占补平衡政策是保护耕地的重要举措。自1997年以来，我国耕地占补平衡政策已历经22年的历史沿革。根据经济社会发展不同时期对耕地需求的变化，国家对耕地占补平衡政策不断进行调整、优化，耕地占补平衡政策已经逐步形成相对完整的体系。

2 耕地占补平衡政策的梳理与实施成效

2.1 耕地占补平衡政策的梳理

1997年，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11 号），首次提出了耕地总量动态平衡的要求，这成为耕地占补平衡政策的核心文件和起点。1998年，“占用耕地补偿制度”正式写入《中华人民共和国土地管理法》，标志着“耕地占补平衡”立法合法化，补充耕地成为占用耕地必须履行的一项法定义务。20年来，随着经济社会的发展，耕地占补平衡政策在实施过程中，“占优补劣”情况突出，耕地质量总体下降，土地开发导致生态环境破坏严重。为适应新时代的要求，正确处理经济发展与保护耕地的关系，中共中央、国务院于2017年印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号），标志我国耕地保护总方略进入了新时代。耕地占补平衡强调“数量、质量、生态”三位一体，回归耕地占补平衡的产能本质。

2.2 耕地占补平衡政策的实施成效

实现了耕地总量动态平衡，抑制了耕地数量的减少。根据《国土资源公报》，耕地占补平衡政策在全国各地的执行情况良好，基本上实现数量占补平衡。我国粮食自2004年以来，连续九年增产，粮食生产能力基本满足国内粮食需求，这说明耕地占补平衡政策确保国家粮食安全的政策目标已基本实现。耕地占补平衡制度的实施，在约束建设用地对耕地的占用方面，发挥了巨大作用，从根本上有效遏制了耕地锐减的态势。

引导建设用地的合理占用，控制了建设规模的急剧扩大。耕地占补平衡政策实质是建设用地“占用耕地”和“补充耕地”的动态平衡。通过“以补定占”、“先补后占”等措施，控制了建设规模的急剧扩大，保障了建设用地规模的合理增长。

提高了保护耕地意识，促进了土地集约节约利用。随着耕地占补平衡政策的实施，补充耕地的资源越来越缺乏，补充耕地难度加大。因此突显了耕地占补平衡政策对建设用地占用的约束性，倒逼城市挖潜存量用地，推动城镇低效用地再开发，促进了土地节约集约利用。

3 新时期耕地占补平衡政策面临的困境

3.1 “占优补劣”，耕地占补质量不平衡

在耕地占补平衡政策实施过程中，“占优补劣”的现象十分突出。“占优补劣”是耕地占补平衡政策实施中最大的问题，饱受学术界的质疑。建设占用的耕地，大多靠近城市周边、交通沿线，属于土壤肥沃、基础设施好的优质耕地，但是补充的耕地基本上位于偏远的地区，地块零星分散，交通不便，不利于耕种，往往容易被弃耕。结果是耕地占补数量平衡了，质量却不平衡。

3.2 耕地后备资源匮乏，过渡开发破坏生态

通过近20年来的耕地占补平衡政策的实施，补充耕地的优质资源基本上已经被开发，可供开垦的宜耕后备土地资源日益枯竭。为追求耕地数量上的平衡，出于利益的驱动，不少地方不顾生态环境的破坏，在生态环境脆弱区和生态环境保护区开垦耕地，“圍湖造田”、“毁林造田”、“侵占河床”的情况时有发生，导致出现基本农田“上山下海”的现象，严重破坏生态环境，不仅容易造成水田流失、洪涝灾害，而且容易导致新增耕地遭受自然灾害的威胁，无法耕种。

3.3 片面追求“占水田补水田”，违背经济社会发展规律

耕地占补平衡，本质是耕地产能的平衡。但在耕地占补平衡政策实施过程中，本着“占优补优”的原则，喊出“占水田补水田”口号。正是在“占水田补水田”的政策引导下，创新性地提出了“旱改水”工程，各地迫于压力，纷纷投入巨资，将旱地垦造为水田。以某省为例，垦造水田成本为6万元/亩。按种植水稻的收益0.1万元/年.亩计算，需种植60年才能收回成本，严重浪费了国家资金。实际上，并不是资金投入多，就能建设成水田，有些旱地，土质就是沙壤土，保水性能差，也无法形成犁底层，不可能种植水稻，即使有些地段，通过泵站建设，抽取地下水来解决水源问题，但维持成本很高，最后投巨资建成的水源保障设施，只能是摆设。这种违背经济社会发展规律现象，是误解了耕地占补平衡的本质。

3.4耕地现状地类不准确，引发社会不公

关于耕地的分类，土地利用分为包括水田、水浇地、旱地3种。但是在耕地占补平衡中，可调整地类也被认定为耕地，所谓可调整地类，即耕作层未破坏的园地、鱼塘、林地、草地。这种地类认定方式，往往让人无法理解。比如某项目占用的地类为可调整鱼塘，专家在进行占用耕地踏勘论证时，也是流于形式。此外，地块图斑的现状地类和实地还存在不一致的情况。比如某图斑现状地类是耕地，实地却是林地。这是往往是由于历史原因造成，早期“一调”在地类认定的时候，技术较为落后，将一些非耕地划入耕地。这种现状地类不准确的现状，导致耕地占补平衡政策带来不同的后果，引发社会上的不公。

3.5 不同部门的政策相互对立，浪费国家资金

各地国土部门迫于补充耕地的压力，将坡度低于25度的园地山坡地开发补充为耕地，毁林造田；与此同时，林业部门实施的退耕还林，不少正是国土部门实施的园地山坡地开发补充耕地项目。同样，“围湖造田”与“退耕还湖”、“滩涂等未利用地开发补充耕地”与“保护湿地”等不同部门、不同系统执行的政策相互对立，这是对国家资金的浪费，也导致基层政府的信誉受损。

4 新时期耕地占补平衡的对策建议

4.1 回归耕地占补平衡的产能本质

《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）明确提出要回归耕地占补平衡的产能本质，强调耕地“数量、质量、生态”三位一体的综合管理。数量是基础，保持足够数量的耕地才能满足日益增长的农产品需求；质量是根本，有质量的耕地才能提供满足品质要求的各类农产品；而生态是保障，只有处于良好生态环境中的耕地才能维持耕地质量，保障所产农产品的安全。耕地占补平衡回归产能平衡，将补充耕地从“平面扩张”向“内部挖潜”转变，大力实施现有耕地提质改造。对于耕地提质改造工程的造价，必须通过严格的专家论证，重点论证经济效益的可行性。建议以某省农村建设用地拆旧复垦项目亩均投资额不超过3万元作为参考，按最高限价的50%计算，亩均投资额不宜超过1.5万元。

4.2算大帐，以市场驱动的方式解决撂荒问题

随着城镇化的发展，农村耕种的劳动力向城市转移，劳动力不足从客观上造成良田撂荒的现象，新增耕地撂荒的现象更为常见，耕地撂荒情况比补充耕地的情况更为严峻。2017年《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》、《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》对耕地占补平衡明确要“控增量、调方式、算大账、差别化”。其中“算大账”的思路，最重要的是从资金上来算大账，可从市场化运作的角度解决耕地撂荒的问题。有研究表示，人均耕地越少，家庭耕地规模就越小，人们进行耕地保护性投入的概率就越低。实现经营权的流转是解决家庭承包责任制分散承包与现代农业规模经营之间矛盾的必由之路，也是实现耕地利用中保护的重要方式。将连片的耕地流转到市场上，由专业的种植公司、种植大户、家庭农场来经营，即可取得经济报酬，又可解决撂荒问题。

4.3 严格控制新增建设用地占用耕地规模，切实转变用地方式

当前大量“批而未供”、“供而未用”、闲置土地现象的存在，造成了不少耕地的浪费，这是对我国耕地保护工作的重大威胁。现行的新增建设用地供应机制下，除单独选址项目外，新增建设用地都采取“批量”报地、“零售”用地的形式，即由地方政府分批次报批建设用地，按标准由政府财政先行交纳耕地开垦费，在土地出让金中作为成本核减，然后征地、“五通一平”，通过招、拍、挂向不同用地单位供地。地方政府出于“土地财政”的利益驱动，往往多征地，造成耕地的浪费。要切实执行最严格的节约用地制度， （下转第页）

（上接第页）通过提高新增建设用地的集约利用水平，减少对耕地的占用，这是促进耕地保护、减轻耕地补充压力的重要途径。因此，必须转变用地方式，一是通过国家税收的改革，从源头上铲除“土地财政”滋生的土壤，二是严控执行建设用地控制标准，倒逼用地从“新增用地”向挖潜“存量用地”转变。

4.4扩大耕地占补平衡的范畴，尝试农地占补平衡

耕地占补平衡政策，针对的对象范畴是国土系统的土地利用现状数据库中的耕地（水田、水浇地、旱地）和可调整地类（可调整园地、可调整鱼塘、可调整林地、可调整草地），对非对象范畴的土地则无效。这种分类方法，对用地单位或者群众来说，即便在实地现场，也无法通过直观判断一个块地是否属于耕地。实际上，对于建设用地单位或者群众而言，根本不认同、不理解国土系统认定的耕地范畴。实际上，耕地、园地、鱼塘、林地在平原地区是可以相互转换的。为此，可将耕地占补平衡的概念扩大，放到农地占补平衡中来。这样可以避免将湖泊、鱼塘填平为耕地、也避免毁林造田等一系列不合理的现象。将补充耕地来源与建设用地挂钩起来，比如城乡建设用地增减挂钩就是一项很好的政策，或者通过执行“一户一宅”政策，将宅基地腾退出来，从而引导群众保护耕地的意识。

5 结语

耕地占补平衡政策是一项系统、庞杂的政策，在新时期的要求下，迫切需要科学制定政策，通过正确的引导，彻底纠正“占优补劣”、“围湖造田”、“毁林造田”等一些不合理的现象，牢牢树立耕地占补产能平衡的思想，将耕地占补平衡政策深入到广大人民群众意识当中，让耕地占补平衡与宅基地建房的经济利益捆绑，引导全社会十分合理、珍惜土地，切实保护耕地。

参考文献：

[1]孙蕊，孙萍，吴金希，张景奇.中国耕地占补平衡政策的成效与局限[J].中国人口·资源与环境，2014，24（3）：41-46.

[2]陈美球，洪土林，刘桃菊，王艳华.落实耕地占补产能平衡的思考[J].中州學刊，2016（1）：39-44.

[3]陈美球，刘桃菊.新时期提升我国耕地保护实效的思考[J].农业现代化研究，2018，39（1）：1-8.

[4]梁邦利，姚勇.新形势下浙江省耕地占补平衡政策展望，国土资源：34-37.DOI：10.16724/j.cnki.cn33-1290/p.2018.02.016.

[5]田孟. 耕地占补平衡的困境及其解释—基于国家能力的理论视角[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015.15（4）：122-135.

[6]孙蕊，孙萍，吴金希，张景奇.我国耕地占补平衡政策主体互动模式探究—基于政策网络的视角[J].中国人口·资源与环境，2014.24（11）：213-216.

[7]李武艳，王华，徐保根，明乐乐.耕地质量占补平衡的绩效评价[J].中国土地科学，2015.29（11）：78-82.

[8]岳永兵，刘向敏.耕地占补平衡制度存在的问题及完善建议[J].中国国土资源经济，2013.（6）.

[9]徐艳，张凤荣，颜国强，安萍莉.关于建立耕地占补平衡考核体系的思考[J]. 中国土地科学，2005.19（1）：44-48.

[10]陈美球，刘桃，菊吴萍.耕地占补平衡政策落实的现实困境与完善对策[J].中州学刊，2016（5）：50-53.