民族地区环境税法律制度探究

2018-10-21郭晓

当代人（下半月） 2018年8期

郭晓

摘要：我国民族地区地域广阔，自然资源丰富，当前正处于积极的开发中。其中如何在发展经济时实现对民族地区的环境保护，是民族地区经济开发面临的一个重要课题。本文认为可以通过征收环境税的方法来促进民族地区的环境保护。鉴于我国环境税法制存在诸多问题，本文认为应该给予民族地区充分的环境税立法权，划分环境税收管辖权限，发挥民族地方的积极性，促进经济与环境的协调发展。

关键词：民族地区;环境税;法律制度

一、环境税法律体系的基本理论与现状

（一）环境税的理论渊源

环境税最早是由英国著名经济学家庇古提出来的。庇古在他 1912 年出版的《福利经济学》一书中，在阐释外部性理论时提及到环境税的概念。他认为，在市场经济条件下，资源是以市场为基础进行配置的，由于市场存在缺陷，资源不可能达到最优化的配置，只有在边际社会净产值与变际私人净产值相等时，市场才能对资源进行最优化的配置。随后在1950年版的《福利经济学》对环境税进行了系统阐释，将环境税的理论进行了发展，并且将环境税更名为庇古税。目前国际上关于環境税的通行规定是采用欧共体、经合组织、和国际能源机构作出的定义：“为了降低污染对环境造成的破坏，促进清洁生产和消费行为，以汽车尾气排放量，废物，测量或估计的排放量，天然资源等为税基，按照不同税率，由一国政府征收的税种。”

国际上看，各国对于“环境税”的理解各有不同，总体上来讲，环境税有广义和狭义之分。广义上的环境税包括政府作出的一切与保护环境有关的税收调节行为③。其可以包括对纳税主体的税收优惠政策，相关税费的减免或增加，对环保企业的补贴或奖励以及对环境不达标企业的处罚等等。狭义上的环境税主要有两种，独立型环境税与融入型环境税。所为独立型环境税是指以生态和环保为目的专设的一个税种，旨在为了保护生态环境。独立型环境税是与企业所得税、增值税、营业税等税收相并列的，相独立的。独立型环境税的税率根据不同企业的环境与资源的保护情况区别征收。对于没有污染或者排污符合国家规定标准的企业不征或者少征环境税，对于高污染的行业要课以重税，引导企业转型或改进生产技术。融入型环境税是指将现有的税种进行改革，在征税的过程中将环境保护的因素考虑进去，对现有税种的税率进行调节，简而言之，就是将环境保护的理念融入到现有的税收体系当中并对税收产生影响④。独立型环境税与融入型环境税相比，更能体现政府对于环境保护工作的重视，对于企业的指向性更为明确，但是需要专门立法或修法来进行完善，后者与前者相比操作起来简单易行，但是指向性不很明确，对企业的引导力不强。

特别要指出的是，环境税的征收不同于一般意义上的税收，环境税是通过税收制度指导企业特别是工业企业的生产行为，减少环境污染与环境破坏行为的发生，不是通过税收进行财富的第二次分配，更不是税收增加财政收入。这是环境税与一般意义上的税收最为本质的区别。

（二）环境税法制化的必要性

征收环境税制定环境税法是必要的。首先，法制化是环境税征收的有效保障。经济学界常常把环境税视为对环境保护法律手段进行替代的一种经济手段，其实这是不够准确和全面的。环境税本身就是一种法律手段，只不过是与命令控制型法律手段不同的法律手段，是一种经济性、基于市场化机制的法律手段⑤。也就是说，环境税实质上是经济手段和法律手段的有机融合。当然，在环境税具有法律手段的属性之前，必须经过一定的立法程序，成为正式的法律制度，即环境税法律制度，通过法律的形式将环境税收加以制度化形成环境税法律制度。也就是说当生态环境严重污染和破坏时，作为理性的个人，需要形成集体理性的制约，就需要制度的工具。⑥所以说，环境税法律制度是调整与环境税收有关的一整套法律措施的集合。对于狭义的环境税，需要专门立法，或是对现行的相关法律法规做出较大幅度的补充、调整。对于广义的环境税，如企业所得税、增值税、消费税等方面，要进一步反映环境保护的要求，则需要对现行法律法规进行修订。如 2008 年 1 月 1 日起施行的《中国人民共和国企业所得税法》以及《企业所得税实施条例》中，对环境保护专项设备、符合条件的环境保护项目、资源综合利用产品享受企业所得税优惠作了明确规定，并授权国务院发布相关名录。也只有如此，环境税才能进入实施领域，真正发挥其促进环境保护和可持续发展，不仅保证了国家稳妥前进所需要的费用，同时也稳固确保了环保方面公共用品及设施的建立。

其次，从法理上来看，法制化有助于协调国家与纳税人的关系。自然资源是一种公共资源，很多自然资源也是一种稀缺资源，关乎人类社会的生存与发展，必须要国家制定规范进行有效管理，自然税是一个重要的方法。也就是说公民在履行保护环境的义务的时候除了保证自己不对环境造成污染和破坏之外，还要向国家缴纳一定的税，保证国家在对环境进行维护和修复时有足够的资本投入。⑦在税收债务关系说当中，存在这样一种法律关系，即国家或地方政府是债权人，纳税人是债务人，在这层法律关系当中，国家或地方政府依法请求国民履行国民应履行的纳税义务，而纳税人的义务，与债权人的权利是相对应的，即应债权人请求而履行自己应履行的纳税义务。纳税人通过立法时一定的参与性能够规范国家在征收环境税方面的任意性，同时由于法律具有强制性，通过法律的硬性规定，使得环境税收在理论上和背景上都有了震慑力，有强大的法律武器做保障，环境税收制度的实行范围就会广阔无垠，从而带来各种连锁效应随之而来，如环境保护措施的增强，环境污染的行为减弱，环境税收征收稳妥从而导致环境税收基金增加，用于保护环境的基金也能得到保障。⑧

（三）环境税法律制度的发展与现状

1、国际上环境税的立法发展

国际上关于征收环境税方面的政策与实践，实效最佳当属 OECD 国家。OECD 国家在环境税的发展历程上主要历经了三个阶段，分别是萌芽及初步发展时期、缓慢发展时期和繁荣发展时期三个阶段。第一阶段是从 20 世纪 70 年代到 80 年代初，这个时期环境税产生的原则是“污染者负担”原则，体现为补偿成本的收费，这个阶段环境税要求排污者需承担排污行为的成本，由于这个阶段只是收取如用户费等指定用途费用，因此是非典型性环境税收，此阶段作为环境税的初期阶段，起到了奠定后期发展的作用;第二阶段是从 20 世纪 80 年代至 90 年代中期，第二阶段继承了第一阶段的种种优势，首先体现在环境税种类日益增多，能源税、二氧化硫税、排污税、产品税等税种接踵而至，不仅创收巨大，也慢慢指导着人们向保护环境的方面进步和完善;第三阶段是从 20 世纪 90 年代中期至今，是突飞猛进的阶段，各国为了经济与环境协调发展，都制定出了相应的税收措施来保证环境保护的顺利进行。⑨如今，欧美发达国家的环境税法律体系普遍处于完善状态，环境税已然成为环境保护制度中最为直接和有效的手段。

2、我国环境税法的现状

我国关于环境税的立法相当滞后，主要体现在以下几点：

其一，环境税缺位现象严重，立法系统欠完善。目前，我国税收领域直至今仍然未设立以保护环境为目的的真正意义上的独立税种。虽然我国设有一些保护环境的税种，诸如城建维护税、耕地占用税、能源税等，但问题也就出现在只是能够间接地表现出环境保护的某种功能或方面，但却不是完全的以保护环境为根本目的。这也就不能够又快又好的保护环境，起到资源配置的作用。⑩特别是由于税种分散，环境税收立法欠完善，群众意识薄弱，再加上没有环境税的支撑，只是各个税种在发挥着其微弱的作用，来对保护环境起到了微不足道的贡献。只有专门以保护环境为目的而设立环境税，摆脱经济需求，只为环境保护，这样才能高强度高效能的真正保护环境。

其二，相关税收设计不合理，环保功能难发挥;如上所述，我国现今有许多与环境税相关的税种，从设立的目的来看，这些税种设立的目的多为扩大税收，而非保护环境。就导致范围广，但力度小，出于财政税收的角度用来保护环境，保护力度明显不够，导致保护环境的力度有所限制。另外，从税率上看我国涉及环境的税率远远低于发达国家，污染企业没有为他们的污染行为付出应有的代价，反而留下了无穷的后患，要让后人付出上百倍的代价治理污染。这种税率对于污染企业来讲没有达到警示的效果。特别需要指出的是，没有独立的环境税的保护，面对新型的环境污染行为我们也无从应对。环境税立法远远赶不上社会的高速发展。新型的污染层出不穷，单一的分散的税种没有办法对新型的污染形成震慑。

其三，排污费管理制度达不到环境税的效果。其一，排污费制度本身缺乏严谨性。通过法律规定，可以表明排污费必须应当全部都纳入财政预算当中，用于环境保护专项资金来进行管理与分配，并且应由县级以上的环境保护行政主管部门以及财政部门来对专项资金的使用进行监督管理。法律明文规定款项专用制度，任何人都不得以任何理由私自任用。但专款专用政策的实施并不顺利，虽有规定政府以及财政部门都会进行监督，但实质上监管力度薄弱，投入力量少，相关环保部门也会出现专款资金运用不到位或用于其他用途。松散的管理模式和有关部门的相互推诿责任导致排污收费监管制度严重缺失，完善立法是当务之急。

其二，收费标准依据不从严，收费准则制定不合理。我国现行排污收费标准不高。多种废气排放的价格依据采用的是若干年前的方法。例如征二氧化硫、二氧化碳等废气排放的收费标准仍采用 20 世纪 80 年代制定的标准，很多自然资源都是属于免费供应状态，这就给投机取巧带来了空间。使用成本过于低廉，可赚取的利润却高的惊人，个人或企业因此而猖獗的追求高收入，没有成本地去破环境、浪费资源。由此可见，收费准则过于低，导致环境的成本也相应变低，保护环境的力度自然也就变弱。通过上述论述我们可以看出，我国排污费制度亟待完善，企业的付出成本低于获益成本，使得企业在发展的过程当中离保护环境渐行渐远。从本质上来说，还是出发点是以经济利益为主，而不是与环境保护与资源合理开发利用联系起来，因此环保的功能不强，手段不硬。因此，排污费制度还是需要以保护环境为目的，通过完善的措施，来体现其真正意义上的保护环境的价值。排污管理效率低下，资源优化配置率低;税收优惠形式单一，措施亟待完善。

二、开征环境税对民族地区的意义

环境税征收法制化，对全国治污来讲意义重大，对于少数民族地区来讲更为重要。我国少数民族地区多处于中东部，占全国总面积的64.2%，中国的5大天然牧区都在少数民族地区，森林地区占43.9%，水力资源占65.9%，还有大量的矿藏资源，丰富的动植物资源与旅游资源。?民族地区资源发达，人口密度较小，经济落后，成为我国需要重点发展的地区。但是近几年的经济开发，特别是资源的开发与利用，对于民族地区的环境影响极为严重，有些地区的破坏已经达到不可逆转的程度。正是由于“确立和实现环境权是为了达到保护人类生存环境的目的，正因为环境是每个人生存所不可缺少的物质条件。而环境污染和破坏则正威胁着这种物质条件，才产生了当代人和后代人对环境权的要求” ?民族地区也是如此。鉴于民族地区的经济发展对环境有高度的依存性，因此对于民族地区来讲，开征环境税，促进环境保护与产业合理布局是非常必要的。

（一）开征环境税有利于促进民族地区环境保护及经济可持续发展

民族地区生态资源相对丰富，但是随着民族地区经济的发展，民族地区的资源环境破坏却日益严重，这已经成为制约民族地区可持续发展的重大问题。征环境税能够对宝贵的环境资源的进行保护，实现经济可持续发展。通过对污染和破坏环境的行为课征环境税会加重那些污染破坏环境的企业或产品的税收负担，通过经济利益的调节来矫正纳税人的行为，促使其减轻或停止对环境的污。另外，在其他有关税种的制度设计中对有利于保护环境和治理污染的生產经营行为或产品采取税收优惠措施，可以引导和激励纳税人保护环境治理污染。特别是民族地区很多都处于尚未开发的阶段，如果能开征环境税，使得在西部大开发的过程中对于开发的企业形成约束，提高污染成本，使得企业不敢污染。那么对于西部民族地区的保护是非常必要的。这比先污染后治理要强得多。这种征收在国际上已经见到了成效。比如，英国政府承诺直至 2010 年，征收该税至少每年减少大约 350 万公吨碳排放。?再如英国对燃油税的征收也效果显著。英国政府规定，从 2009年 9 月 1 日起，税率每公升提高 2 便士，2010 年至 2013 年每年按实值计算提高 1 便士;从2010 年 10 月 1 日起，燃油税税率提高至每升 58.19 便士;2011 年 1 月起税率增加 0.76 便士;2011 年 4 月起，在除去通货膨胀这个主要因素后，税率普遍再上涨 1 便士;此后每年（2012至 2014）都是如此数值，至此，自 2010 年 10 月起的燃油税税率与增值税税率的提高将使 2014年至 2015 年间二氧化碳排放量减少 230 万吨，为环境保护立下了汗马功劳。?

（二）开征环境税有利于民族地区调整产业结构

从目前的民族地区开发来看，主要集中在自然资源的开发与利用上。在没有规范约束的情况下，很多企业只顾及自身的经济利益，没有为民族地区未来的发展进行设想。很多高污染企业随意排污，偷排污染物，以此来降低成本，却给民族地区带来无穷的隐患。环境税开征会加重高能耗企业和高污染企业的运行成本，从而抑制高能耗高排放产业的发展;而环保产业与资源低耗产业则运行成本降低，从而促进企业开发清洁能源改进生产技术在市场经济条件下，由于环境税的作用，必将促使高污染行业向低污染和无污染行业转型，实现产业结构升级。

（三）开征环境税可以解决民族地区环保资金困难，加大环保投入

一般而言，政府投入都是国家生态环境投入的重要组成部分，虽然民族地区在经济发展中取得了一定的经济效益，但政府财政收入相对于其他发达地区仍显不足，资源环境的日益恶化引发环保资金需求日益增大，开征环境税是一个较为现实的解决环保资金不足的有效选择。开征环境税，其税收收入封闭运行，专款专用，保证了中国环保事业的资金投入。

三、民族地区开征环境税的建议

（一）民族地区开征环境税新税种

每个民族地区都有自己的特殊的环境与资源。对于民族地区应该允许民族地方根据自己的特殊情况，设置相应的环境税并法制化。从环境保护的角度来看，只有民族地方更了解当地的情况，开设新税种，不能依靠国家制定统一立法，而是应该根据当地的情况有当地来制定。对于在民族地区的企业来讲，顾忌的更多的是经济利益，特别是在西部大开发中，有些企业只是想赚取短期的自然资源的高额利益而没有长久驻守的打算。但作为民族地区的少数民族，这一地区是他们安身立命的根本，有着强烈的归属感。只有将环境税立法权下放给地方，由民族地方制定规则，才能实现针对性强的，有地方特色与需求的环境税法，因此国家在民族地方税收这一方面要进行放权。在国家统筹不便的情况下，允许民族地方立法设置相应的新税种征收环境税。如水资源与水污染税，森林资源税，大气污染税等等。只有涵盖尽可能多的领域，并不断拓展，才能够张开有力的保护伞，对环境问题进行一一解决，对生态平衡进行维护与建设。?

（二）环保与税收相结合

现今环境问题的聚焦点之一就是税费改革问题，自然而然的就表明，税收与法律制度的联系会愈加密切。立足我国国情，在了解我国环境税发展相对缓慢，税收体系相对不够完善的基础之上，环境税的开征，意义就非比寻常。不论是完善相关环境税政策，还是开征新的环境税，在实施和构建的过程当中，配套制度和相应措施都十分重要。在完善的过程当中，首要就是要做好税收部门和法律部门之间衔接。具体来说，究竟环保部门与税收部门如何做到相连接，谁负责征收，如何征收，这些都是需要我们考虑的。

从目前为止我国税务部门在环境监测及污染监控方面的工作做得不够完善，不论人力还是财力，以及科学技術水平都达不到国际先进水平。所以，科学技术的应用，在环保税收和法律方面就显得尤为重要，将先进技术运用到环境污染检测过程当中，通过先进手段，做到环保部门能够对环境问题进行准确检测，或者税务部门通过任务移交转交到环保部门手中，使得各个部门各行其职，不仅有利于环境税的开征，也使得资源优化配置，减轻社会负担，增强环境保护的力度。

（三）合理划分民族地区税收管辖权限

环境税的税收归属划分会直接影响环境税能否有效实现环境保护的目的，是环境税制度能否有效实施的重要组成部分，为此应该合理平衡地方政府与中央政府之间的环境税税收利益关系，找到两者之间的利益平衡点。否则，不当的税收归属设置可能会产生与环境税的预期目标背道而驰的社会效果比如将环境税纳入中央财政体系之中，地方基于弱的税收利益关系，往往会缺乏有效执行环境税制度的动力而如果将环境税纳入地方财政体系之中，一方面地方政府之间为了竞争税源，可能放松相关的环境管制规则;另一方面基于环境危害扩散受损的地方政府很难从受益的地方政府那里得到应有的补偿因此，比较合适的选择应是将环境税划分为中央与地方共享税&环境税的收入应作为专项基金使用，用于治理环境污染和改善生态环境等支出，可在各级财政建立环保基金上缴中央部分用于全国性及跨地区的自然环境治理项目，地方自留部分则主要用于当地的资源环境保护工程以及城市环保公共设施等。另外需要强调的是，还需要严格执行并落实“税款专用”规章制度，款项使用状况必须到位，不得出现任何挪用或揶揄状况，出现情况严格查处，责任严查。只有从严落实，款项使用才能到位，环保投入才能真正实行。?

注释：

①朱坦.刘倩.推进中国环境税改革一国际环境税实践经验的借鉴与启示.[J].经济政策，2007：60-62

②邓禾.环境税制比较研究及其对中国的借鉴.[J].税务与经济，2007：5-10

③马中.环境与自然资源经济学概论.[M].高等教育出版社，2006：120

④商蕾.完善我国环境税制的思考.[J]. 现代商贸工业，2009：239-240

⑤江欣.浅议国外环境税收及对我国的启示与思考.[J]. 国土资源情报，2005：6-9

⑥胡小英.我国环境保护与征收环保税的思考.[J].决策与信息，2007：66-67

⑦杨春玲.邢天添.对我国开征环境保护税的研究.[J].绿色经济，2007：89-90

⑧刘普照.OECD 国家生态税改革述评[J].重庆社会科学，2010（03）：51

⑨曹明德，毛涛.国外环境税制的立法实践及其对我国的启示[J].中国政法大学学报，2011（03）：74

⑩高闯.我国环境税的立法问题研究[D].兰州商学院硕士学位论文，2011：21

?吴宗金张晓辉：《中国民族法学》（第二版）2004年1月（9）