特色田园乡村旅游经济发展的思考与对策

摘 要：建设特色田园乡村是发展乡村旅游业重要的载体。乡村的美主要体现在乡村的田园特色，要发展乡村旅游业，就要遵循发展规律，尊重乡村习俗，充分发掘和利用好乡村自身的特色资源，走多元化的旅游发展之路。

关键词：乡村旅游；特色田园；经济发展

随着社会经济和旅游产业的飞速发展，全国各地都大力发展旅游产业，诸如民俗旅游、特色村寨、观光农园、农业主题乐园、郊野田园度假村、度假区等乡村旅游形式，形成了良好的发展势态，尤其是对于旅游资源丰富，经济相对不发达的广大农村地区，大力发展乡村旅游业不失为一条脱贫致富的捷径。在《桃花源记》中，陶渊明为世人描述了一副优美的田园画卷，阐述了人们对于田园生活的向往。土地，承载万物，也是推进乡村旅游的基础。对土地的精准把握是乡村旅游成功与否的关键。如何最大限度的发挥土地政策作用，更好地促进特色田园乡村发展，成为当前迫切需要解决的问题。

1 从土地利用角度正确理解乡村旅游

乡村旅游用地是一种新的土地利用方式，即合理的开发利用乡村旅游资源和土地资源，以所开发的乡村旅游休闲项目、乡村配套商业项目、乡村休闲地产为核心功能构架，整体服务品质较高的乡村旅游休闲用地。

2 乡村旅游用地现行政策

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》推进农业产业结构战略性调整中提到“因地制宜发展特色产业和乡村旅游业”，健全严格规范的农村土地管理制度中提到“土地承包经营权的流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”

《土地管理法》里规定“集体土地转为建设用地的，要按规定办理农地转用和征用手续。因而在农村集体土地开发旅游景点，要改变土地用途和土地利用方向，有些还需改变土地性质，因而要办农地转用和征用手续。

国务院2016年中央一号文件：大力发展休闲农业和乡村旅游，文件强调，大力发展休闲农业和乡村旅游。强化规划引导，采取以奖代补、先建后补、财政贴息、设立产业投资基金等方式扶持休闲农业与乡村旅游业发展。

3 推进乡村旅游急需解决的土地问题

从目前的情况来看，灌云县乡村旅游发展基本实现了既保耕地又保发展的目标，但这项工作涉及面广、政策性强，不同于以往任何一项城乡建设和“三农”工作，而是把过去一系列行之有效的抓手和载体融入进来，在推进过程中还存在一些不容忽视的问题，需引起重视，才能确保灌云县乡村旅游建设按照既定方向科学推进。

3.1 如何对农民居住点及各类用地进行合理布局，并保持乡村的原生态

乡村旅游发展，应该是乡村本身文化的挖掘和传承，不应该是全新重建、大拆大建。让乡村重归美好，推倒重建既没有必要，还会带来巨大的资金和资源浪费。据统计，全县仅完成9个乡镇总体规划、10个控制性详细规划和13个村庄建设规划，还有1个乡镇、289个村未完成规划编制工作。乡村旅游发展，一定要尊重乡村特有的田园景观、传统建筑，特别要注重乡土文化的挖掘和传承，注重乡村本身的提升和复兴，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件和乡村环境，不能用推翻重建的方式塑造乡村，更不能因大量新建而造成“建设性破坏”。

3.2 不改变现有农村土地集体所有制前提下，如何更好解决农村土地流转问题

在新时期，农村土地有发展农村经济，推动农村产业结构调整和升级的使命。只有当集体农民有自主权利，将自己的土地朝最高最佳使用原则方向去使用。据调查，目前灌云县乡镇现有自然村庄1538个，农村常住人口60.28万，农村居民点用地20.3万亩，人均居住用地224.5m2，是国家标准（人均不超过150m2）的1.5倍，是省标准（人均不超过200m2）的1.1倍。农村集体土地只用作于农民住房建设和农业生产，不能用于旅游业开发建设，这是没有效益的表现。农村土地流转只是规模上的流转，而并不是真正的产业升级或者产业结构调整。

3.3 如何保持乡村旅游发展的可持续性，避免出现乡村空心化

发展乡村旅游，关键在于乡村，乡村要宜居要有活力，才能保证乡村旅游发展进程中全面协调可持续。现在，一些地方在推进城镇化进程中，存在着一种“大鱼吃小鱼”的现象，乡村被小城镇掏空，小城鎮又被中小城市边缘化，中小城市则在大城市面前失去了聚集优势资源的能力。我们一定要避免出现城镇和乡村之间的失衡现象，保持乡村的吸引力、动力和活力。

3.4 乡村旅游发展需要资金，但不能单纯的依靠社会资金，沦为商业开发项目

乡村旅游发展，需要政府主导，需要发挥村集体组织和村民的主体作用，也需要社会各方力量共同参与。如果我们的乡村旅游发展完全依靠商业市场主体来开发，是不现实的，也是没有示范性和生命力的。要眼光长远、强化统筹，既形成资金合力，又通过发展农业特色产业，增强乡村自身造血功能，形成增长动力机制，避免简单依靠市场主体开发，避免过度依赖市场资金投入。

4 对于灌云县发展乡村旅游的对策和建议

去年以来，灌云县坚持把加快旅游业发展作为推进转型升级、建设小康社会的重中之重，围绕“伊山伊水伊甸园，真情真意真灌云”工作主题，实施“一年破题、两年成形、三年出彩、五年成名”行动计划，按照全国一流的标准，率先启动打造了伊甸园、伊芦山、潮河湾三大示范景区，今年4月份成功试开园，伊山镇川星村、同兴镇伊芦村、杨集镇小刘圩村显现四星级美丽乡村雏形，旅游业正在成为灌云富民增收的支柱产业。因此，要从全局和战略的高度来充分认清发展乡村旅游的重要意义，采取有针对性的措施，有力有序有效地加快推进。当务之急，要从以下几个方面入手予以重点突破。

4.1 管控源头，加强规划引领

当前，灌云县各部门、各单位的规划自成一家，如土地利用总体规划、乡村建设规划、生态规划等等，没有整合形成合力，相互之间没有衔接甚至有冲突、矛盾。所以，灌云县当务之急的工作是统筹安排规划，科学编制各类规划，积极探索“多规合一”，以“一本规划、一张蓝图”为目标，结合乡村旅游建设规划，构建协作、均衡、和谐的规划管理体系。充分发挥规划的管控和引领作用，以“控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”为原则，对列入市县重点的美丽乡村，足额安排用地计划指标，在控制新增建设用地总量的同时，充分考虑美丽乡村发展合理用地需求，优化建设用地布局。从实际出发，通过精心的规划设计，切实提高村庄布局水平、村落规划水平和民居设计水平，避免把村庄建成“夹皮沟”，把村落建成“军营式”，把民居建成“火柴盒”。

4.2 转变方式，盘活存量土地

农村土地不单单只是承担着土地安全和粮食生产的责任，更需要促使农村土地资源变资产、资产变资本，日益凸显土地的增值收益，让广大农民群众更好地享受改革红利。根据灌云县庞大的农村存量土地现状，我们必须通过调整优化土地资源利用结构、盘活利用好这些存量建设用地，以转变土地利用和管理方式来推动乡村旅游发展。例如闲置的农村宅基地，可在政府的统筹引导下，进行整体改造，在统一规划下保护村落原貌，建设住宿、餐饮等设施，适度进行温室改造，反季节创造产品，增加效益。县乡政府鼓励和引导农村集体经济组织，在符合土地利用总体规划、城乡建设规划、风景名胜区规划等相关规划的前提下，依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。据调查，灌云县伊甸园景区所在地的川星村村民潘井亮通过投入7万余元，搞起了民宿农家乐，曾经最火的时候接待了近百人。目前，潘井亮最期待的事就是“伊甸园早日建成迎客，能有持续的客源”。

4.3 突破理念，创新发展模式

当前灌云县的乡村旅游业用地开发都是一些农业经营性用地，着重强调农村土地生态安全，目前情况下，乡村旅游业用地开发如何摆脱现有成见，就得在用地开发理念和开发模式上实现创新。我国正在修改的土地管理法将着力于建立农村集体经营性用地入市制度，基本思路是将集体经营性建设用地与国有建设用地市场交易制度相衔接，实现同地同权。新的土地管理法对集体经营性建设用地入市的范围、条件等进行原则规定，明确符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，同时取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租、抵押。灌云县今后的乡村旅游发展模式，必须试点实现农村集体土地招、拍、挂，实现集体土地经营性化，同时考虑农村集体经济组织的开发权利，最终实现乡村旅游的经济效益最大化。

4.4 拓宽渠道，引导资金集聚

近年来，在推进旅游业发展过程中，为了解决资金难题，灌云县创新投融资机制，用好政府启动资金，聚合全县项目资金，激活民间建设资金，构建起政府主导、市场运作、多元投入的旅游产业发展投融资体系。先后成立了连云港弘大旅游发展有限公司、灌云恒利旅游开发有限公司两大县级旅游产业发展投融资平台，景区所在的伊山镇、杨集镇、同兴镇和大伊山景区分别成立了连云港百果园旅游开发有限公司、连云港潮河湾旅游开发有限公司、连云港信天游旅游开发有限公司、江苏大伊山投资发展有限公司等投融资平台，通过融资渠道筹措旅游产业发展建设资金，为旅游项目建设提供必要的资金支持。在此基础上，这些融资平台要继续拓宽渠道，创新担保机制和信贷模式，扩大对休闲农业和乡村旅游经营主体的信贷支持；鼓励社会资本依法合规利用PPP模式、众筹模式、“互联网+”模式、发行债券等新型融资模式投资休闲农业。

4.5 绿色发展，强化环境保护

十八大以来，从生态文明到绿色发展，一场全新的理念风暴，正席卷中国大地。作为五大发展理念之一，绿色发展是对传统发展模式的反思与创新，涉及经济、政治、文化、社会的方方面面，堪称是一场全方位、系统性的深刻变革。从中央到地方，各级政府贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，牢固树立新发展理念，坚持生态优先、绿色发展。灌云县的乡村旅游发展，不但要金山银山，更要留住绿水青山，持续强化环境保护。在一些地方的农村，环境污染久治不愈，致使生态越来越脆弱。我们要清醒认识到加强农村环境治理、保护绿水青山的紧迫性和艰巨性，尊重自然、顺应自然、守护自然，加强监管、保持高压、严格执法，下大力气把农村生态环境建设好。要按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，在大力发展乡村旅游的同时，开展环境保护、治理污染和节约资源活动，使青山常在、绿水长流、空气常新；加强生态文明宣传教育，增强群众节约意识、环保意识、生态意识，形成人人崇尚生态文明的社会新风。

5 结束语

建设特色田园乡村，大力推进乡村旅游，关系着乡村的发展和复兴，关系灌云县的长远和未来，是促进农村绿色发展、改善农村生态环境、提高农民生活水平的有力措施。我们要按照县委十二届二次全会提出的工作思路，勇挑重担，敢于担当，撸起袖子加油干，为灌云县乡村旅游发展大计添砖加瓦！

参考文献

[1] 張琳琳.肥城市乡村旅游发展问题研究[D].山东大学：山东大学，2010.

[2] 马忠玉.关于乡村旅游业及其可持续发展的探索[J].财经资讯网.2006-05-18.

作者简介：

封士明（1965-），男，籍贯：江苏连云港，民族：汉族，职称：土地专业工程师、经济师、土地登记代理人、土地招标拍卖挂牌主持人，学历：大学，研究方向：土地利用管理及城乡规划。