推动共建共治共享打造社会治理新格局

刘幼迟

摘 要：社会体制改革是我国全面深化改革的关键一域，而社会体制的核心问题是社会治理。本文提出，我国现处于一体化治理、第三方治理和公民自我实施治理三种模式同时发挥作用，探索各类治理模式各自恰当实施范围的过程中，应把握好政府层面的治理创新、基层层面的治理创新以及公民和社会组织的自我管理能力提升等关键环节，努力探求公共利益最大化的新型合作关系，打造共建共治共享的社会治理新格局。

关键词：社会治理 共治 社会组织

我国改革开放之后渐进式地导入市场经济，为趋于僵化的、社会国家化的局面带来了生机，长期习惯被动运行的社会机制开始呈现差异化格局。一方面政府从试探性地让渡一部分权力给市场，到集体经济、私营经济等的全面开放，导致对社会稳定做出巨大贡献的单位制逐渐开始退场；另一方面，社会公众因适应市场经济的不同而走向分化，代表不同利益的各阶层也拥有了不同的话语权，他们选择不同的方式开始参与社会治理。与前三十年执政党和政府独揽治理大权形成鲜明对比的是，延续至今的后四十年的改革开放，整体基调是自觉不自觉地使政府从“全能政府”向“有限政府”过渡。在全球化浪潮迭起的大变革时代，各国都在寻找一种新的更好的治理形式， 以便在经济社会发展的竞争中赢得优势。

近五年来，我国进入了全面深化改革的新的历史时期，深化社会领域改革，推进社会体制改革也成为改革的重要任务之一。社会体制的核心问题是社会治理。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。这为我国未来一个时期的社会治理工作提出了明确的要求。

一、我国的社会治理现状

（一）当前我国社会治理模式的几种类型

我国当前的社会治理模式主要存在三种结构类型。一是（政府）一体化治理模式。二是第三方治理模式。第三方治理又分为以政府为第三方的治理模式和以社会组织为第三方的治理模式。三是公民自我实施的治理模式。在现实的社会治理领域中，也经常存在几种治理模式同时发挥作用的情况，从而呈现出复杂交错的社会治理图景。

政府一体化治理是指由政府依靠行政手段直接介入管理，往往采取“一竿子插到底”的治理方式。政府通过行政机制进行社会管理，强调的是政府权威及个体的服从，表现为自上而下的路径、标准的工作程式、刚性的工作规范，并且政府在其中掌握财政资源。尤其是在以社区治理为重点的城市治理中，国家长期覆盖社会的遗存很难在短时间内消弥，社区居民委员会作为“区—街—居”的最后节点，几乎承担了政府行政末梢的所有职责，扮演政府代言人的角色。而在农村地区，土地问题往往是最重要的矛盾所在，而政府对土地的处理和把握凸显了一体化治理的强势和权威。

第三方治理模式是指第三方（政府或社会组织）以中介的角色身份参与社会事务及矛盾问题的处理，不是直接以管理者的身份出现，而是通过一种间接和协商的方式进行，与调解或服务对象也没有直接利益关系。政府为第三方的治理模式，最典型的是法律体系的设置。以社会组织为第三方的模式，其中的社会组织主要是指非政府性质的、从事社会公益和互益活动的非营利性组织。其中，非政府性、非营利性、组织性、自治性和志愿性是社会组织的重要特征。如商人依法组建的以维护会员合法权益的商会、行会等，即是典型的社会组织为第三方的治理机构。在传统社会尤其是传统习俗保留较深的农村地区，宗祠制度则是最常见的社会组织第三方治理模式。

公民自我实施的治理模式不需要外部具体行政指令尤其是政府的干预与强制，也不需要具有直接利益关系以外的另一方介入，是社会成员自行通过协商与合作，取得共识，解决冲突，合作治理社会事务的过程，并使社会形成一种自我维系、自我组织、自我管理和自我服务的状态。强调的是自愿参与、平等协商，依靠的是弹性工作标准、弹性规范、多重资源。如关系企业间发生不能按合同完成，家庭中出现纠纷等情况，较多的就是采取公民自我实施的治理方式进行矛盾的解决。

（二）各类社会治理模式的实施总量均明显扩大

转型期的中国经历的是发展与阵痛、秩序与波动并存的复杂的社会转型过程，一方面经济快速发展，另一方面利益格局调整加快，伴随着经济发展和城镇化扩张过程，社会矛盾冲突甚至激烈冲突增多。近年来，中国社会的阶层结构迅速变化，社会结构和利益群体明显分化，各种利益诉求的表达、利益矛盾和利益冲突，逐渐成为一种社会常态。诸如收入分配差距扩大、城乡分配差异、区域发展失衡等问题都是导致内需不足的深层社会根源。各类社会问题的增多，必然增加对社会治理的需求，导致各类社会治理模式实施总量的扩大。无论是政府一体化治理、第三方治理还是公民自我实施的治理，都呈现出了扩张扩展的趋势。同時，现有的社会制度和结构要能够容纳这种复杂的利益表达诉求，并且为这种利益表达设立相应的制度安排，这对于社会矛盾冲突化解模式的建构也提出了挑战。

（三）不同类型治理模式的扩张不均衡

虽然各类治理模式的总量都在扩大，但其各自扩展的速度并不相同。从国家发展阶段上来看，我国尚处于需要强政府进行管理的阶段。因此在几种存在的治理模式中，近年来政府一体化治理模式的扩展最为迅速，以政府为第三方的模式的扩展速度次之。我国现在采取的主流治理模式依然是“大政府、小社会”的自上而下的治理模式，即国家行政授权，集中国家权力，通过专门机构来治理相关社会问题。但不可否认，政府职能也逐渐在向服务型政府转变，在政府为第三方的治理中，形式上是政府扮演调解员或裁判员，而非直接采用行政权力进行强制性地管理。原则上政府也不将自身利益卷入其中，主要通过制定法律法规和相关政策介入管理。但相比其他组织，政府第三方仍拥有更多社会资本，也即是说政府介入治理的强势状态仍可能会持续较长时间。

以社会组织为第三方的治理模式较之前两种扩展较慢。随着经济体制转轨和政府职能的转变，社会组织得到了较大的发展。第三方治理的身份，为社会组织提供了更为宽松的活动空间，使社会成员可通过各种方式满足其多样性和多层次的愿望并实现其利益，但社会组织承担的仍较多是为政府“拾遗补阙”的工作。

（四）我国现处于探索各类治理模式各自实施范围的过程

纵观当今社会，各类治理结构模式的实施治理范围尚在变化之中，这是政府和社会需要共同面对的现状。不仅内外部秩序处于不断变迁之中，正式与非正式组织、政府与民众在其中角力，同时各种治理规则有时也像游戏规则一样变幻多端。因此，哪些领域、哪些社会事务应采取何种治理模式最为有效最趋理性，互相之间的边界和范围具体应在哪里，现在还尚处于探索的过程之中。我国将结合经济、政治、社会发展的各方面，探索各治理类型实施的恰当范围。在当代中国，既要建设保障社会全面发展的强政府，又要培育协助政府治理的大社会。

二、存在的主要问题

（一）政府职能的过度扩张与缺失并存

对面大量社会问题的涌现，在现今边界模糊的中国式社会治理中，政府仍义不容辞地在社会治理中担当了相当责任。可以说，大量社会问题呼吁政府干预，而政府干预不可避免地又产生出了一系列其他问题。政府在行为、功能等方面仍存在不适应社会发展的状况，呈现出了职能扩张与职能缺失并存的状态。

第一，政府一体化模式的迅速扩展非常直接地导致了政府管理成本地上升。政府一体化治理社会成本过高，诸多社会问题专门治理机构的设立，需投入大量人力、物力，且效果欠佳，问题容易反弹。政府自身的公共政策能力也尚需进一步强化，不必要的资源浪费难以避免，从而影响了公共治理的实施效率。

第二，政府在社会治理中的大量干预，还滋生了腐败等社会问题。我国的社会管理仍是以政府为单一中心的治理结构为主，而社会治理结构的不平衡，一方面使政府过多地垄断了对社会资源的配置权，另一方面导致社会对“政府失灵”缺乏有效的防范和纠偏手段，这也是在诸多领域腐败问题屡禁不止的深层症结所在。同时，自上而下的治理，利益表达权主要集中于政府，而政府行为又不可能做到对每个主体的利益进行协调，所以为不正当自利行为创造了较大的滋生空间。

第三，由于一定程度上缺少对社会组织参与社会治理的权利与义务的明确安排，许多本应属于社会组织的职能，依然有不少部分仍滞留在政府各部门当中。另外，由于部分社会组织是由政府部门建立或转化而来的，其发展及行动依然有较强的政府色彩，从而在其组织和功能的进一步完善方面存在阻碍。

（二）社会组织功能及服务供给不足

我国的社会组织是在社会转型过程中发育起来的，目前尚处于弱势状态，组织种类及各组织可提供的服务均有限，尚无法在更大的空间内承担政府的功能。

首先，社会组织的立法尤其是社会组织参与社会治理的法律制度性规定存在滞后和缺漏。从法律到条例的建立及完善，虽已取得了不小的进步，但尚不能充分满足社会组织发展的需要。主要表现在，虽然已建立起了部分相关专门性法律法规，但缺少基础的纲领性的社会组织基本法，对社会组织的法律地位、权利等实体性规定缺失明显。其次，我国的社会组织监管体系不健全，政府对社会组织存在监管不利的现象，同时来自社会的监督作用也不强。再次，沟通交流机制不完善，有效沟通不畅。社会组织与其他治理主体之间没有建立起合理高效的沟通机制，也缺少相对对等的合作机制。最后，社会组织的资源配给不足。社会资金与相应的社会组织及服务对象之间难以恰当衔接，同时有需求的社会组织与潜在的资金及人力资源之间的供需匹配也不协调，存在结构性失衡。

另一方面，社会组织的诚信发育是个长期过程。从社会组织自身而言，因为内部组织缺少规范，工作内容和方式缺少创新，甚至违法违规现象屡见不鲜，因而公信力不足，加剧了其社会功能发育不足的问题，使其成长和发展面臨更为严峻的挑战。

三、发展思路

在理论上，国家中存在一个以政府一体化和社会自我实施为两极，中间为第三方治理的连续性的社会治理系统（见图1），不同的社会治理领域均可在这一系统中寻求不同的定位。我国现处于社会组织不发达的发展阶段，政府一体化治理模式在一定程度和范围中是合理的，特别是在不确定性、流动性较大的社会范围中，政府一体化治理则更加具有合理性基础。

因此，在我国未来一段时期，在某些社会治理领域，由于社会力量尚不足以完全支撑治理责任，政府一体化治理还需要继续持续甚至还会在一定程度有所加强；而在某些社会治理领域，社会组织将逐渐发展壮大，社会自组织力量不断增强，政府需要让渡部分主体责任给社会，有步骤地过渡到第三方治理阶段。在各级党委政府的领导下，充分调动社会各方面的力量，以多种方式参与社会建设和社会管理，发挥社会各个方面的积极性。根据我国的基本国情和社会建设的需要，特别要重视发挥社会组织、中介机构、城乡社区的基层组织在社会管理中的作用。积极为其创造条件，营造环境，并通过政府购买服务等方式引进市场机制，努力实现公共利益最大化的新型合作关系，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的新局面。

我们在探索不同社会治理领域各自恰当的治理模式的过程中，应重点把握好以下几个环节：

一是政府层面的社会治理创新。政府需进一步从控制导向转向服务导向，围绕服务来实施政府应履行的控制行为，寓管理于服务。在社会多元治理的趋势下，高度重视合作与信任，引导建立不同主体间的信任关系与合作机制，形成管理流程中的不同部分、不同管理主体、不同管理领域有机衔接和相互支撑的局面。

二是基层层面的社会治理创新。从传统上的直接管理转变为重心下移的分层管理。社区是基层社会治理的重要载体，做到社会管理社区化、社区管理社会化。在社区的组织结构、职能边界、资源配置等方面进行调整、优化甚至重构，提高社会治理的合理性、针对性和有效性。

三是提升公民和社会组织的自我管理能力。强化参与意识和主体意识，畅通公民和社会组织直接参与社会管理的渠道，提升参与率及平衡性。扩大社情舆情调查，在社会事务中广泛征求民意，正确处理和对待不同意见。扩展学习渠道，提升人员素质及专业化水平。

四、重点任务

（一）加快建设服务型政府

建设公共服务型政府，改变单纯以管控、管制、控制为主的社会管理方式，代之以服务、协商、协调为主的管理方式。创新公共服务供给模式和公共管理模式，实现公共管理职能向基层下移，公共服务向社会组织外包。一是继续深入推动以“简政放权”为核心的“放管服”改革。结合不同地区、不同领域的发展实际，因地制宜，明确职责范围和权限，简化繁杂流程，降低管理成本，提高社会治理效率。二是建立开放性的社会治理平台。通过开放，一方面推动包括政府自身在内的各治理主体进行革新和创新，另一方面也使不同治理主体能够在其中寻找到适合自身发展的空间和领域，获得更丰富的治理资源，提供更优质的服务。三是继续大力推进事业单位分类改革，改进政府对社会公益事业的投入模式，形成社会公益事业举办主体多元化的格局。

（二）着力培育专业性社会中介组织

发展专业性社会中介组织有利于分化社会管理，延伸政府服务，增强社会自律，完善市场体制。一是加强有关立法工作。为社会组织的发展创造合法性空间和良好的法治环境。制定相关基本法，在明确的法律制度框架下，对社会组织的法律地位、职责权利等做出规定。在此基础上进一步完善针对社会中介组织的各类专门法规。切实发挥法律法规在社会组织发展中的规范、引导、促进和保障作用。二是创造有利的发展条件。政府需推动社会治理体制机制建设，提供更加完备的政策支持和制度环境，在经费、项目、引导等方面提供帮助。在政府加大公共产品购买力度及投资力度，做好配套金融服务工作的同时，吸引更多企业和社会投资，以综合手段筹措专业社会中介组织发展资金。引导社会力量进入法律允许的领域，根据市场和群众的需要发展具有不同侧重的社会中介组织，合理承接政府在社会事务管理及公共服务等方面让渡的职能。完善评估机制，推动信息公开透明。三是加强沟通合作协同机制的建立。增强政府、企业、社会组织的有效对接，搭建社会治理各主体的沟通平台。采取“政府支持、多方参与、专业管理、社会协同、居民受益”的方式，合作建立专业中介社会组织孵化基地。通过项目推介、信息推送等方式强化交流与合作。

（三）大力推动城乡自治组织建设

创新城乡社区居委会和村委会组织建设。扩大民主参与水平，建立民主听证和协商议事制度，为培养居民的社会主义民主参政意识提供有效支持。完善自治组织的长效机制，建立科学合理的目标管理和人员管理模式，利用专业化、信息化的管理服务手段，促进自治组织工作的规范化、制度化。以社区为单元、以功能为基础，加强对与政府机构的沟通协调，重视对居民需求和社区情况的调查研究，鼓励功能和覆盖人群相近的服务机构进行合并和资源重组。加强村委会工作的独立性，明晰村委会和村党支部的职权界定，村委会依法自主行使权力。理顺村党支部和村委会之间的决策机制，突出村民主体，推进村民自治。

（四）充分发挥基层社会组织的作用

党的十九大报告中提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。一是要建立社区治理体系。在各地推广参与式自治社区建设，在社区中建立起议事、计策、执行、监督四位一体的社区治理体系。实现由社区协商委员会组织商议、由社区居民代表大会投票决策，由社区居委会和社区工作站联合社区志愿组织、社会工作者等共同实施，由社区监督委员会实现监督的共同管理社区事务的局面。二是建立健全满足多样化需求的社区服务体系。形成以社区服务中心、服务站为主体，以市场服务组织为依托，以政府购买服务为运作方式的多层次广覆盖的社区服务网络。同时拓展社区福利服务领域，建立社區帮困机制，重点加强外来人口的社区管理和服务。加强社区管理和服务的标准化体系建设，完善社区公共服务平台。三是建立和完善群众权益维护机制。在党和政府的主导下，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，切实维护群众权益，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。

（五）完善应急管理机制

建立和完善社会综合维稳机制。适应社会结构和利益格局的发展变化，高度重视应急管理，做好预测和预防工作，有效应对各类风险。形成科学有效的预防与应急准备、信息传递、应急决策与处置、信息发布与舆论引导机制。确立分级分类的应急处理架构，建构较为完备的应急预案体系。推动形成应急管理的法制基础，加强综合应急救援队伍建设。维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业。

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