普惠金融视角下的国债质押贷款研究

张俊平 罗万金 任亚娟

摘 要：我国经济新常态下，发展与全面建成小康社会相适应的、多层次、广覆盖、可持续发展的普惠金融，是完善金融服务体系，促进经济社会持续健康发展的重要内容。储蓄国债质押贷款业务的推行，对实现全面建成小康社会“最后一公里”的真正突破具有推动作用。本文以对甘肃定西市储蓄国债（电子式）质押贷款业务调查情况为基础，分析了国债质押贷款推进缓慢的原因，从普惠金融的视角提出改进建议。

关键词：普惠金融 国债质押 路径选择

普惠金融是指以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，小微企业、农民、城镇低收入人群等弱势群体是其重点服务对象。党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出 “发展普惠金融”， 并将其作为全面深化改革和完善金融服务体系的一个重要环节。《储蓄国债（电子式）质押管理暂行办法》的颁布实施，使国债具备储蓄功能的同时，又兼具了融资功能，客观上有利于满足投资者的短期融资需求，推动商业银行小额贷款业务的开展，有效扩大普惠金融的覆盖面。研究欠发达地区国债质押贷款的現状及问题，寻找破解问题的着力点，有助于促进普惠金融发展和完善金融服务体系，推动全面建成小康社会目标的最终实现。

一、定西市国债质押贷款业务开展情况

国债质押贷款，是指借款人以未到期的国债作质押，从商业银行取得人民币贷款，到期归还贷款本息的一种贷款业务。1999年《凭证式国债质押贷款办法》颁布后，各商业银行承销机构陆续开办此项业务，但定西市商业银行金融服务主要集中在传统的信贷业务上，投资者对国债质押业务认知程度低，推广缓慢，未能发挥应有的融资功能，对促进国债发行的作用也非常有限。

一是质押贷款业务总量小。全市国债质押贷款累计发生96笔，贷款金额1061万元。呈现出“笔数少，金额小，覆盖范围窄”的特点，未能充分发挥普惠金融功能。二是短期质押贷款占比高。定西市国债质押贷款业务单笔金额89%集中在20万元以下。单笔金额1—5万元的占68%，6—10万元的占比19%，11—20万元的占比13%。贷款期限1年之内的占比92%，2—3年的占比8%，没有3年以上的质押贷款。三是提前还贷比例较高。国债质押贷款的用途仅为缓解投资者临时性资金周转压力，一旦贷款人有还款资金， 正常情况下会提前归还贷款，以获取国债收益的最大化。定西市国债质押贷款中90%以上的贷款人会提前归还贷款，工商银行定西市分行最短的一笔质押贷款使用期仅为31天。

二、国债质押贷款业务推广中存在的问题

（一）承销机构与投资者缺乏应有的对接与互动

一是宣传不到位导致信息不对称。在新的金融产品使用上，居民希望金融部门经常、广泛地加强社会宣传，普及金融业务知识，增加操作透明度。面对这些新的需求，商业银行明显缺乏应对的准备和策略，各期储蓄国债发行期，大多数承销机构仅仅通过电子显示屏形式发布承销信息，营销国债质押贷款的主动性不足。相对于丰富多彩的银行理财产品宣传，国债质押贷款业务的宣传渠道十分有限。二是质押贷款手续繁琐。商业银行办理国债质押贷款审核过程繁琐，即使是经过了审核，有时还会有疏漏出现，有的甚至出现过质押的国债是假单的尴尬事，金融部门因为蒙受较大损失而心有余悸。个别想办理这项业务的客户，也会因为银行方面“繁琐的审核过程”而退却，这也是造成质押贷款开展缓慢的重要原因。

（二）市场环境和投资者主体环境的双重制约

目前，金融理财产品日益多样化，大多数投资者更青睐回报率高、流动性强的金融产品。尽管储蓄国债可以提前兑取、可以办理质押贷款，但只能一次性全额兑取，对投资者的辐射面与影响力退化。 定西市购买者70%以上为60岁以上的中老年人，部分持有者是职业收入较为固定的工薪人员，这类人群一般无其他的投资计划，所买国债很少用于质押贷款。国债发行对其他年龄结构的投资者未形成足够的吸引力，一些经商或创办实业的人往往很少购买国债，造成持有国债的人不贷款，需要贷款的人未持有国债。储蓄国债质押贷款虽然起步较早，但也是每况愈下，目前已基本处于停办状态。

（三）银行投入成本与质押收益不匹配的矛盾

国债质押贷款与个人定期存单、人寿保单等办理质押贷款的手续基本相同，但由于质押额小、贷款期限短、提前还贷比例高，商业银行办理质押贷款的投入大，收益低。此外，国债期限为3年和5年，而质押贷款一般属于小额短期借贷。一旦借款人到期未还款，贷款行行使质押权时，未到期国债只能被动持有，不利于适时调整自身资产结构，造成经济收益的下降，导致商业银行营销国债质押贷款的内源动力不足。10多年来，国债发行虽几经变革，但国债质押贷款进展缓慢的格局始终没有发生大的变化，且越来越多地呈现出边缘化的倾向。

（四）销售渠道不畅制约国债质押的拓展空间

从定西市的情况看，农业银行等国有商业银行在乡镇一级已基本没有基层网点，少数幸存下来的营业网点主营业务就是吸收存款；农村信用社作为金融支农的主力军，始终未取得国债承销资格。受地域、信息条件和销售渠道的限制，农民很难在第一时间得到国债发行信息，农民购买国债难的问题依然没有完全解决，国债业务在农村还基本处于空白状态，与农户的期望与要求还十分遥远。农村金融机构面对农业、农村、农户广泛的资金需求难以从容应对，农民的资金需求无法转化为金融需求。

（五）市场准入条件抑制国债质押贷款业务推广

《凭证式国债质押贷款办法》第六条规定“借款人申请办理质押贷款业务时，应向其原认购国债银行提出申请；各商业银行之间不得跨系统办理凭证式国债质押贷款业务；不承办凭证式国债发行业务的商业银行，不得受理此项业务”。《储蓄国债（电子式）质押管理暂行办法》第五条规定“各试点银行办理以储蓄国债为质押品的贷款时，其质押品应为本系统售出的储蓄国债；借款人申请办理质押贷款业务时，应向原购买银行提出申请。” 现行国债质押贷款的政策规定对商业银行的市场准入限制过于严格，这不但限制了国债作为质押品的市场流动性，而且将跨系统其它银行和没有承销资格的金融机构排除在此项业务之外，使质押贷款业务限定在一个狭小的范围内封闭运行，从而限制了商业银行国债质押产品和服务创新的空间。

三、破解国债质押贷款困境的路径选择

（一）放宽国债质押贷款准入政策

储蓄国债具有双重功能：既有筹集建设资金功能又有普惠金融功能，因此，国债质押制度规定必须同时跟进。近年来，商业银行将查询个人信用信息作为贷前审查和风险控制的固定程序，但国债质押管理办法十多年未进行任何形式的修改和完善，已不适应普惠金融发展的需要。建议修改《办法》的相关内容，放宽商业银行准入政策，将国债质押贷款业务范围扩大到所有银行业金融机构，以充分发挥国债的普惠效应。

（二）建立國债质押风险缓释机制

一是将国债质押贷款作为普惠金融产品，应纳入政策性补贴范畴，通过减税、风险补偿等制度安排， 提高商业银行营销国债质押贷款的积极性，更好地满足居民多层次、个性化的信贷需求。二是加大国债质押贷款宣传力度，彻底解决信息不充分、不对称的问题，提高广大群众对国债质押贷款业务的认识。三是做好国债防假反假工作，避免产生质押风险。

（三）改进国债品种和利率设计，提高国债融资的灵活性

我国国债的设计、持有期限和利息计算方法都比较简单，投资的灵活性不足。需借鉴西方国家储蓄债券的优点，设计出适合我国投资者偏好的品种，在利率设计上更为灵活多样，在期限结构上合理搭配，采取折价发行、按年付息等多种形式，更好地满足居民多层次、个性化的质押需求，促进国债质押贷款业务的发展。

（四）拓宽国债发行渠道，实现投资群体多元化

一是以投资能力作为拓展市场的依据，调整、优化国债发行的地区分配结构，适当向广大郊县农村倾斜，以获得新的客户群体。二是合理设置国债发行网点，方便居民投资。三是发展代理业务，拓宽分销渠道。建议承销机构与实力较强的农村信用社合作，由其代理发售部分国债，满足农民国债投资需求，进一步拓宽普惠金融的覆盖面。

（五）建立国债信息资源共享平台

改革国债管理机制，取消国债提前兑付手续费，消除投资者在提前兑付国债的收益损失。建立国债联网管理平台，开发国债通买通兑、实时销售、实时监控、调剂余缺、数据统计等信息共享网络管理系统。商业银行通过国债管理系统准确、及时核对国债投资信息，办理质押登记和冻结、支付等手续，以解决国债质押跨区域、跨系统的禁锢，为进一步推广国债质押贷款创造条件。

参考文献：

[1]中国人民银行，财政部.关于印发《凭证式国债质押贷款办法》的通知[E].银发（2006）29l号.

[2]中国人民银行，财政部.关于印发《储蓄国债（电子式）质押管理暂行办法》的通知[E].银发（2006）29l号.

[3]俞永勤.对凭证式国债质押贷款业务发展的思考[J].上海金融，2009（10）.

[4]任中红.湖南凭证式国债质押贷款情况的调查与思考[J].武汉金融，2009（10）.

[5]娄飞鹏.商业银行发展普惠金融的路径分析[J].西部金融，2014，（4）.