全面绩效管理视阈下的高校政府会计改革问题研究

王典

政府会计改革已进入实质性阶段，全面绩效管理是国家治理体系现代化的要求，高校作为财政预算单位，应以全面绩效管理为导向，推动政府会计改革的有序进行。本文对高校政府会计改革的必要性和内容进行了阐述，并就政府会计改革对高校会计核算和财务管理的深刻影响进行了分析，最后基于全面绩效管理提出了高校政府会计改革的建议。

党的十九大对新时代建立国家现代财政制度做了重大战略部署，报告中明确提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。要将这一战略落到实处，必然要切实提高财政资金的配置效率，将预算绩效管理理念融入预算全流程。党的十八届三中全会提出了政府要全面深化改革。政府会计改革是政府改革的重点内容，更应顺应新时代国家治理发展需求，全面展开财政预算改革，并提出了以权责发生制为编制基础的政府综合财务报告的要求。为适应改革要求，财政部相继出台一系列政府会计准则和制度，2017年财政部印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，并提出自2019年1月1日起施行，这标志着政府会计正是进入预算会计和财务会计并轨的新阶段。政府会计制度的改革举措将政府全面绩效评价贯穿始终，为新时代政府全面预算绩效管理提供了科学的管理理念、重要的信息保障和有力的实施手段。高校作为财政预算单位，也应全面实施绩效管理和政府会计改革。

一、高校政府会计改革是新时代国家财税改革的必然选择

现行政府会计制度是以预算会计形式记录政府部门的预算执行情况，反映预算单位对预算资源责任的履职，但不能全面反映政府取得资源的能力及这些资源产生的绩效。

新时代在新公共管理理论的推动下，社会公众作为财政资源的主要提供者，开始越来越关注财政资源的产出和效果，政府服务的责任和效率，如何把财政资金分配合理，管理有序，产出高效成为政府的首要任务。政府会计改革迫在眉睫，权责发生制的会计核算基础则是改革的必然选择。党的十八大以来随着国家进入全面深化改革的重要阶段，市场经济环境也发生了深刻变革，全面绩效管理的提出对政府会计信息提出了更精细化的要求，而现行以收付实现制为基础的会计核算体系仅能提供政府预算收支执行情况，不能提供政府公共管理的成本及实施绩效。目前国外经济发达国家以权责发生制为编制基础的政府会计改革的成功案例，虽然各国的经济发生水平、政府会计改革的进程 和方法不尽相同，但可为我国政府会计改革提供有益经验。因此以全面绩效管理为导向的政府会计改革理论思路是现实选择。

二、政府会计改革的内容

政府会计改革是一项错综复杂的系统工程，涉及内容众多，必须从法律法规、会计核算、财务报告等多维度展开。近几年，国家相继出台了一系列相关的制度和准则。2014年国家出台新的《预算法》明确指出应按年度编制以权责发生制为核算基础的政府综合财务报告的要求；同年，财政部制定《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》；2015年财政部出台《政府会计准则——基本准则》，准则中规定政府会计由预算会计系统和财务会计系统“双系统”组成、以权责发生制和收付实现制“双基础”核算、实现政府决算报告和财务报告“双报告”模式，并规定自2017年1月1日起施行。2016-2017年财政部又制定了包括政府存货、投资、固定资产、无形资产、公共基础设施、政府储备物质的六项基本准则。2017年制定了固定资产应用指南。同年10月印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，制度规定自2019年1月1日起施行。与现行制度相比，新的政府会计制度改革的主要内容包括以下几个方面：

（一）实现了各类行政事业单位会计制度的统一

新的政府会计制度明确指出不再区分行政与事业单位，也不再对事业单位进行行业划分。并尽量做到同类业务一致处理。

（二）重塑政府会计核算模式

新的政府会计制度实行收付实现制与权责发生制并行的“双基础”核算模式。即在会计信息核算系统中，设置预算会计和财务会计核算科目。单位一项经济业务发生，既按照预算会计核算方式编制会计分录，同时按照财务会计核算模式生成会计分录。

（三）强化财务会计功能

政府会计改革引进权责发生制，增加应收和应付款项的核算内容，全面反映政府运行成本。这些信息能准确度量政府部门消耗的资源，反映政府履责的效率和效果。成本耗费的反馈能满足政府绩效管理和评价的需要。

（四）扩展了政府资产和负债的核算范围

一是在政府资产核算方面，政府提供公共服务的基础实际上是其拥有或管理的资产。新的会计制度明确增加了对公共基础设施等的核算，并要求计提折旧，全面核算单位控制的资产和摊销的成本信息。

二是在政府负债核算方面，增加预计负债和受托代理负债等的核算，全面反映政府承担的现时义务及债务风险，有利于政府负债绩效的客观评价。

三、政府会计改革对高校会计核算和财务管理的影响

高校作为财政预算单位，应顺应要求进行政府会计改革。严格按照改革后的政府会计准则和制度要求，并结合高校科研和教育的特殊属性，进一步规范会计核算模式，切实提高财务管理的精细化水平，全面实施预算绩效管理。

（一）对高校会计核算的影响

高校实现双基础的核算模式，其中收付实现制反映单位预算执行的过程及结果，为决算报告提供数据支撑。权责发生制则反映高校承担成本的实际情况。按照新的会计制度要求，高校在期末将对应收账款等计提坏账准备，加强对往来款的管理，更真实客观反映高校的资产状况。同时对资产计提折旧，有利于反映资产的真实价值，便于政府成本会计的管理。

（二）对高校财务管理的影响

全面引入权责发生制，按照收入配比原则，合理划分各期的费用和成本，更真实地反映各类资产的原始价值和现有价值。进而根据成本效益原则，明确各类财政资金的实施效率和效果，保证绩效评价的客观真实精确，有助于提升资产配置的科学有效。

四、全面预算绩效管理视域下高校政府会计改革的建议

政府会计改革是政府会计领域的一次重大制度变革，全面实行预算绩效管理是国家财税体制深刻变革的要求。高校应高度重视，以全面预算绩效管理为目标和导向，加强顶层设计，制定实施方案，推动政府会计制度改革落到实处。

（一）加强组织建设，认真贯彻落实政府会计改革

高校应高度重视，强化组织建设，成立政府会计改革工作领导小组，制度具体实施方案，明确任务要求，确保政府会计改革有序推动。

（二）加强学习，修订和完善高校财务管理制度

各高校应严格按照要求，结合自身业务特点，及时修订和完善相应财务管理办法。并强化单位财务分析、加强对单位预算执行、成本费用、资产情况及债务风险的深入分析，不断提升预算管理、资产管理和绩效管理的精细化水平。

（三）加强对高校会计人员的培训，提升职业判断能力

新的政府会计制度制定的一系列核算和报告要求，对会计人员提出了更高要求，会计人员更多需要跳出核算思維，构建管理、决策多维综合思维模式。这必然要加强对会计人员培训、更新管理理念和加强知识储备，提升专业判断能力。

（四）充分利用互联网，加强财务信息化建设

“互联网+”时代，将大数据等技术手段，与财务管理模式充分融合，利用信息化搭建会计核算和财务管理各子模块。不仅有利于资源节约和信息共享，更有助于提升财务管理水平和有效防范财务风险，充分利用信息化实现对高校的全面绩效管理。

政府会计改革对于提升高校财务管理具有重大现实意义，亦是实现国家治理现代化的必然选择。高校应严格按照要求推动改革有序展开，并以此推进学校的全面绩效管理。（作者单位为中南民族大学财务处）

项目编号：中南民族大学民族团结进步创建中心资助项目（民族团结进步创建中民族地区电子政务发展创新研究QSY17016）