公共政策的有效变迁

何阿娟

【摘 要】随着私人运营公交体制缺陷越来越明显，以及在宁夏石嘴山市创建全国文明城市之际，2012年开始，石嘴山市人民政府出台了有关城市公交运营体制改革的公共政策，它符合了公共管理满足人民物质和精神需要、促进社会和谐健康发展的目标，有益于建立良好的社会公共秩序，增进了社会效益，提高了公共管理的效率，同时也促进了对公共物品合理而有效的管理。实现公共政策的有效变迁，一方面要坚持渐进性和灵活性相统一的原则，另一方面要整合各方利益，消除执行障碍和隐患，重在抓好落实。

【关键词】公共管理；公共政策；公共物品；公共秩序

一、案例描述

2016年，宁夏回族自治区石嘴山市委、政府将全市公交运营体制改革作为重要的一项民生工程，列入全市深化改革重点工作，按照“政府主导、企业运作”的模式，2016年度改造大武口市区内6条线路，淘汰老旧公交车80辆，改革工作稳步推进。2017年，全市共开通公交线路26条，拥有公交车337辆，有6家公交客运企业。2012年，按照市政府第97次政府常务会议纪要和《市人民政府办公室关于推进公共交通运营国有化工作的实施意见》文件精神，要求尽快完成各县区间班线车和大武口区、惠农区城市公交国有化改造。截至目前，全市已完成大武口市区1、3、5、7、9路80辆公交车收购工作，善道集团公司购置的100辆新能源公交车已正式上线运营，大惠线已更新15辆新车，其他线路和车辆改革工作正在稳步推进。公交运营体制改革，是全力提升公交运营服务水平，切实改善居民出行环境，为广大市民提供优质的公交服务的一项惠民政策。该政策实施以来，政策利害相关人对政策主动而又自愿地遵从，城市市容大为改观，公共交通秩序井然，市民对政府的利民举动大加赞赏，社会各界反响良好。

二、背景透视

就其历史和现实背景而言，由于历史遗留等原因，石嘴山市城市公交经营主体分散，且大部分公交车属私人挂靠经营模式，造成线路调整优化难，日常管理难度大，公交运营不能很好的满足群众出行需求，市民群众反映强烈。“公交改革”顺应了历史的发展和现实的要求。

就公共管理的政策背景而言，“公交改革”是石嘴山市公共管理过程中关于公交运营政策的演变和发展的结果。“公交运营体制改革”是石嘴山市政府讨论已久的一个老话题，而且呼声也越来越高。从2012年，按照市政府第97次政府常务会议纪要和《市人民政府办公室关于推进公共交通运营国有化工作的实施意见》文件精神，要求尽快完成各县区间班线车和大武口区、惠农区城市公交国有化改造，到2016年，宁夏回族自治区石嘴山市委、政府将全市公交运营体制改革作为重要的一项民生实事，列入全市深化改革重点工作，从针对公交运营体制改革的公共政策演变过程可以看出，石嘴山市政府的政策有其发展的内在逻辑过程，也符合了民众的愿望和要求。

就社会主义市场经济下的经济背景而言，公交运营体制改革源于市场竞争和政府对公共物品的宏观调控。政府部门不能完全干预公交企业的运营，但公交与民生关系密切，如果公交企业因为资金、经营等出现长期停运、破产等局面，无法保障市民正常出行，政府就得回应社会要求，接管公交企业。这就要求建立起应急保障机制，是政府维持的社会公益性与企业强调的自利性在长期博弈后可能出现的局面。

就其文化背景而言，市民对文明社会的强烈呼声和政府基于创建全国文明城市的目的，公交运营体制改革显得势在必行。首先，随着经济的发展，市民物质生活水平越来越高，其对精神文明的追求也就愈发迫切。希望在出行中能享受到轻松和闲适，感受到现代城市的文明、有序。因而建立文明、健康、有序的城市公交的呼声此起彼伏。其次，石嘴山市在全力打造全国文明城市之际，而公共交通恰恰是城市文明的第一窗口，因而当机立断，实现公交运营体制改革就在情理之中。

三、理论要求

公共管理以服务民众、维护秩序、和谐发展为主要目标，而实现这一目标的重要手段在于良性的公共政策设计和合理的制度运行规范。

第一，公共管理的目标是服务大众，即满足人民的物质和精神需要和促进整个社会健康、和谐地发展。满足人们精神上发展的需要是公共管理服务大众的长期目标。物质上的满足使人们提出了精神上的追求，即使在公交车上，人们也需要宽敞、整洁、文明、闲适的环境，需要将乘车的负担，转化为一种身心的愉悦和精神的满足。公共管理的出发点和归宿就是整个社会健康、和谐地发展。

第二，实现公共管理目标的重要手段是在合理制度规范下建立良好的公共秩序。在现代社会中，公共秩序，首先是指一种交通秩序，任何车辆都要遵守城市的交通规则。私人公交乱停乱靠，时间混乱，服务态度恶劣等都极大地扰乱了公共秩序，建立良好公共秩序就必须从铲除这一根源著手。其次，市场经济体制作为一种制度安排，也就是一种公共秩序，其核心是竞争秩序。实现公交车运营体制改革是维护市场秩序、建立良好公共秩序的必要举措。

第三，建立良好公共秩序的核心是加强对公共物品合理而有效的管理。在这种良好的公共秩序下，既能提高公共管理的效率，又能增进社会效益。公共交通作为一种公共物品，一方面要保证其供给能满足人民的需要。政府财政出钱补贴投入也是及时供给公共物品的体现。同时，公共物品的集中管理，规模经营异常重要，这是公共管理效率和效益的体现。私人公交的个体经营、多头管理使其效率低下，也导致市场的无序。因而私人公交的经营和管理模式已不再适应公共物品管理的要求。对其进行改制更能提高公共物品的利用效率，实现公共物品的最大社会价值。

第四，公共政策的制定和执行必须遵守渐进性和灵活性相统一的原则。公共管理是一个连续性和稳定性的过程，因而政策的制定和实施也是一个渐进的过程，当然也不能缺乏灵活性。公交运营体制改革的话题由来已久，政府也相应制定过一些政策，但执行上的不力导致问题一再复发。在创建全国文明城市的契机之下，政府全面进行公交运营体制改革也不失为一个灵活而果断的举措。

第五，公共管理的服务对象是人民大众，因而其制定的公共政策必须整合各方利益，减少摩擦，尽可能消除政策执行过程中的障碍和隐患，提高政策执行的效率和价值效应。公交改革必须从社会效益出发而非经济效益。但维持社会效益导致公交企业产生经营亏损，比如低票价、油价上涨带来经营困难等情况时，政府应给予财政补贴，以防企业通过提高票价、降低服务标准来弥补损失。

四、结语

综合上述，要实现变迁过程中的“以旧换新”和有效的公共管理，必须做到：首先，公共决策需要细致周延、思维慎密，避免草率和仓促，如果制定不力势必导致出台政策仓促而流于形式，这对政策的后续执行显然极为不利；其次，决策方案设计必须顾及政策利害相关人，全面统筹、有序规划并寻找政策的关键点，在该案例中尤其重要的是落实公交改革的补偿问题，切实保障经营者的利益；再次，降低政策变迁成本，减缓政策变迁压力，在统一个体经营业主思想认识的同时，按照成熟一条线路改造一条线路、成熟一个市场改造一个市场的思路，分步实施，稳步推进。先改5路、8路两条亏损严重最难维持的线路，再逐条改其它线路。这种渐进式的改革同时也是为了兼顾石嘴山市财政每年的承受能力。最后，选择好政策公示和执行的最佳时机，讲究实施策略。比如，在该案例中，公交运营体制改革时机选择在石嘴山市创建全国文明城市之际，并通过公共媒体大肆进行政策动员，从而使该政策得以顺利推广和实施。

【参考文献】

[1]向玉琼. 全球化与公共政策的适应性分析[D]. 武汉大学， 2004.