农村土地流转过程中的政府与市场、社会

摘 要：目前我国农村土地流转已取得较大的进展，在农村土地流转过程中，作为主导者的政府需要界定与市场、农村社会组织之间的行为边界。由政府调控和引导，在尊重市场配置的决定性作用、尊重农村社会自主管理的基础上，最终将政府与市场、社会置于一个相互联系的整体中来积极应对农村土地流转过程中的问题与挑战。

关键词：农村土地流转 政府 市场 社会

我国是一个农民占大多数的国家，不管是在改革时期还是建设时期，农民问题都是中国的根本问题，而中国的农民问题，就是一个土地问题。在土地问题中，处于核心地位的是土地所有权与经营权的问题，而土地流转跟经营权有着密切联系。

一、农村土地流转现状

当前，我国正统筹城乡发展，为实现全面建设小康社会而努力奋斗。土地流转在我国实行所有权和经营权“两权分离”，经营权是使用权的一种。农村土地流转的最根本动因是土地产出收益，没有土地产出收益，就不会有外来资本，也就不会有农地需求，土地产出收益就是农地流转的必要条件。同时，农地流转市场的形成源于“收益—需求”动因，即“收益—需求”因素共同决定着农地流转市场的形成。对土地承包经营权进行“承包权”和“经营权”分权设置，明确经营权流转及行使的法律地位，建立所有权、承包权、经营权“三权并行分置”的新型农村土地制度，显得十分必要。

二、政府在农村土地流转过程中的作为与存在的问题

政府是土地流转过程中的重要主体，扮演着设计者、引导者、管理者和服务者的角色。近几年来，各级政府围绕地农地流转做了很多积极有益的探索与尝试，如成都市和重庆市作为国务院批准的城乡统筹综合配套改革试验区，大力推进土地向规模经营集中，规范农民家庭承包土地流转，逐步推进农村土地市场化。但是由于行政体制、流转机制、法律法规等因素制约，农村土地承包经营权流转依然存在许多问题，主要表现为：

第一、对土地流转的过度干预，如随意缩短承包期，收回承包地；不尊重农民的生产经营权，强迫农民必须种植某种农作物；强行流转承包地等。少数乡镇把土地流转作为增加乡村收入的手段和突出地方政绩的形象工程，用行政手段干预农民的土地流转。由于土地承包经营权人在与政府和社区的博弈中往往处于弱势地位，农民并没有对承包经营权真正的处分权。这些“错位”或“越位”现象，严重挫伤了农民的主动性和积极性。

第二、由于信息不对称，造成土地流转市场的萎缩。尽管我国大部分地方政府已成立相关土地流转网站和组织，但是在信息平台和体系方面依然比较薄弱，导致农民对于农地流转的信息获取渠道少，信息量小，这严重阻碍了土地流转的进程。

第三、对土地流转政策法规宣传不够深入，致使很多农民错误地将土地承包权和经营权混为一谈，误认为流转土地经营权就会失去土地承包权。很多地方规范的农地流转机制还没有建立，在完备流转手续、规范流转程序方面还存在不少问题；同时，农村土地承包经营纠纷调处机制不健全。虽然目前《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》已经出台，但农村土地承包经营纠纷调处机制建设总体仍处于起步阶段，许多土地流转纠纷难以得到及时有效地调处。

综上所述，政府在土地流轉过程中的角色扮演在一定时期有着良好的效果，但我们的政府是有限政府，并不能解决土地流转过程中的一切问题，这需要通过与市场和社会的共同作用来解决。

三、市场、社会在土地流转过程中的重要性

随着我国市场化进程的不断加快，在土地流转过程中政府并不是唯一的主体，它需要在与市场、社会的互动中解决土地流转过程中的各种利益矛盾冲突。从中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》到十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，市场地位得到极大转变，强调政府调控和引导土地流转，并不意味着政府完全替代市场和社会力量。只有恰当界分政府与市场、社会的边界，转变政府职能，才能真正找准土地流转有效进行的契合点。

30多年来，我国的农村土地制度发生了历史性的变迁，特别是党的十七、八届三中全会关于土地流转的政策，政府与市场的相互配合，确定市场在资源配置中的决定性作用。目前进行的农村产权制度改革是土地流转的重要动力，只有通过市场的支撑，再加以政府的引导和调控，才能实现农村土地的高效流转。

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”、“ 建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。目前，我国农村土地流转交易市场主体主要有农地流转服务机构和农村产权交易服务机构。第一、农地流转服务机构主要指各级政府依托职能部门（农村经管系统）成立的各级农村土地流转服务中心，具有公益性服务机构的性质；第二、产权交易是建立在集体产权交易和非国有、非集体产权交易基础上的产权交易行为。

四、从政府、市场和社会的关系中探索促进我国农村土地流转的建议

（一）政府、市场、社会的关系

在政府与市场、社会之间进行选择是复杂的，因为它是在不完全政府与不完全市场、不完全社会之间的不完全结合。讨论政府与市场、社会的关系是为了再不完善事物种进行不完全选择。肯定市场实现效率的基础地位和社会协调公平的积极作用，并不意味着政府的完全退出，政府仍然需要担负促进经济社会发展的重任。而如今，虽然市场在资源配置中起决定性的作用，社会治理思潮不断深入人心，仍然需要政府的大力支持，承担“兜底”职能，即是农村土地流转过程中市场和社会力量的最终补充，更好地为人民服务。政府在为市场、社会提供运行的制度基础，补充和匡正市场、社会失灵之外，还必须重视对市场、社会能力的培育和发展。

市场、社会分别是促进经济发展、协调公平发展的首要路径，政府则需要承担农业农村发展中的兜底职能。同时，政府职能应该随着市场、社会的不断变化而相应地做出改变，三者在一个整体中互相存在和影响。在我国农村土地流转过程中，政府、市场和社会的关系亦如此。

（二）促进农地流转的相关建议

土地是农民的命脉，如何让改革释放最大的“土地红利”，又要确保农民利益不受损失，这是目前我国农村土地流转过程中面临的一个新挑战。如何应对这个挑战呢？我国农村土地流转必须按照中央要求，在政府的统一规划和领导下，正确发挥市场机制功能，社会中介组织的桥梁作用，政府宏观调控、政策调节、规划引导作用，探索出一条符合我国国情的农村土地流转道路。

1、发挥市场配置资源在农村土地流转的中决定性作用

农村土地流转属于经济活动的范畴，政府要明确农业发展中市场机制的决定作用，构建符合市场化要求的制度环境；要深化和扩展农村经营体制改革，促进农用土地流转、土地经营权和宅基地抵押贷款发展；要正确处理政府主管部门与农村产权交易所之间的关系，建立一个规范、高效的农村土地流转交易市场。

加快农村流转市场建设、培养市场主体。政府要加快农村土地流转市场主体培育，积极发展农民专业合作组织，引导和鼓励其通过土地流转发展连片开发经营；要建立健全农村土地流转市场监管体系，按照相关法规政策要求积极审核农地流转的程序，不断规范市场行为，切实保障各方利益；要构建农地流转仲裁体系，搭建政策法律服务平台，秉承公平公正的原则，及时合理地化解各种矛盾，维护交易秩序。

2、创新农村社会治理体制

党的十八届三中全会明确提出创新社会治理，这一理念的提出是对社会管理的重大突破，在我国农地流转过程中同样适用。基于社会作为政府行动工具的积极意义，政府应该创新农村社会管理体制，培育社会组织参与公共事务治理的能力，引入市场化机制，建立健全一个能够凝聚各方力量的治理主体结构。政府需要继续规范和深化以村民自治为代表的基层民主，并采用政府购买服务等促进社会组织的成长和发育，从而引导和规范社会组织供给服务水平。

3、发展土地流转中介服务组织

农村土地流转市场正常运行的关键在于土地使用权流转价格要公正合理地

反映市场供求关系。土地资产评估机构要科学估价，信息服务机构要及时准确传递价格变动信息。引导土地使用权按照市场需求合理流转。法律服务机构要引导土地流转各方规范合同的签订，调解土地流转过程中产生的纠纷。还要着力培育土地金融服务中介机构，农村金融服务市场与农村金融服务组织必须协调发展；使土地这一生产要素与资金、劳动力和技术等其他生产要素相结合，产生最佳的经济效益。

4、强化保障支持体系

为了推进农地流转的有效进行，需要一个强大的保障支持体系做后盾。一是加大我国财政扶持力度，地方各级政府每年在土地出让中投入一定的资金，用于鼓励农地流转，壮大规模经营主体，培育和发展重点产业企业，支持建立土地流转服务组织等流转服务；二是加大金融支持力度，农村金融机构要把规模经营主体作为信贷支农的重点，给那些有实力，信用度高的经营主体给予足够的信贷额度。通过相关政策优惠，鼓励开展以土地流转规模经营主体为服务对象的涉农保险服业务。探索建立保险公司与农村类银行金融机构政策互补、风险共担的互动机制，有效分散农地流转规模经营风险。三是完善税收优惠政策，对农业投入的生产资料减或免征增值税，调动从事农业生产的积极性。而且，对土地流转免征流转税、所得税，提高流转收益。四是健全社会保障制度。在同等条件下，各地要优先将流出土地的农民纳入农村养老保险范畴。建立较完善的社会服务体系，最大限度降低土地流轉所带来的风险。五是强化管理和服务。建立健全各项规章制度，提供流转信息，调解流转纠纷，确保流转工作健康有序运行。

5、积极探索农地流转交易方式

一是成立农村土地银行，把银行存贷机制引进农地经营。农户把承包的土地自愿“存入”农村土地银行，土地的最终承包权仍属于农户。

二是土地使用权折价入股。通过由土地评估资质的专业机构对农民的土地使用权和地块内的相关附着物进行评估，对土地使用权及地上附着物作价。经评估作价的土地可以入股作资成立公司或合伙制企业。

三是建立农村土地股份合作社。土地股份社把每家每户农民承包的土地按照依法、自愿、有偿的原则集中起来，按照一定的数量把农民土地折合成股份，每户农民根据流转土地面积持有相应股份。农民依据股权份额享有土地租金，收益分配是保底实物分配架逐年递增的红利分配。

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作者简介：张欣，女，籍贯：四川达州，单位：四川文理学院，学历：硕士研究生，职称：助教，研究方向：地方政府治理、公共政策。