城市社区多元治理的实践困境与对策研究

摘 要：在城镇化建设加速的背景下，各专家和学者不断探寻城市社区治理模式创新的演变过程。不同地区的社区发展情况不同，由此在实践中探索出不同的模式。本文基于对周边社区的调研，发现社区治理实践中的困境：各主体职能和任务有待明确，社区自治性不足，社区各类组织相对缺失，政府提供服务低效率，居民社区治理参与度有待提高。最后提出明确多元参与治理主体的权责划分。

关键词：城市社区 社区治理 多元参与

一、研究的背景

社区是中国公民社会在城市的新生长点，也是我国城市体制改革和管理的基础和基点，建立健全适合社会主义市场经济、符合现代化公共管理理念的城市社区治理模式成为时代的需要。党的十九大报告继续强调加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移；习总书记也强调，社会治理的重心必须落到城乡、社区。2018 年初的“全国城乡社区治理工作电视电话会议”做了较为全面的总结，会议指出： 全国城乡社区治理工作取得了显著成效，有关顶层设计更加完善，组织领导逐步加强，设施机构日益健全，创新实践持续深化，但在管理体制、服务能力、作用发挥等方面则需要进一步加强和改进。[1]使政府治理和社会调节、居民自治三者之间形成良性互动，为社区治理模式的创新提供了新的思路。

二、社區治理实践中的困境

（一）各主体职能和任务有待明确

在社区多元共治的主体中，政府的主导地位依然非常突出，与党组织一起，对社区居委会、业主委员会和物业管理公司进行渗透，主导社区治理等各项工作。这种行政化方式导致社区自治空间遭到挤压；社会组织力量较为弱小，缺乏专业人才及技术的支撑，依附于政府资源而生存，社会组织未能平等参与城市社区治理。在现阶段各主体之间的利益有时还存在分歧。难以有效协调，从而引发的社区治理秩序发生紊乱的风险。例如在居委会和物业管理公司之间，一些居委会不配合物业的管理，而物业管理公司有时也擅做主张；对于收费项目两者都争相管理，对于难点工作却相互推诿。

（二）社区自治性不足

社区党组织和居委会的关系是实现社区居民自治重要环节。但就目前情况来看，社区“两委”关系中，党组织主导甚至包办居委会工作等情况仍然普遍存在。

政府在职能运行过程中职责不清，定位不准，造成了社区管理机制的行政化。例如居委会的选举等诸多方面都存在行政化倾向。

（三）社区各类组织相对缺失

社区社会组织的发展相对滞后，已经存在的社会组织多为文体娱乐性组织，功能性、专业性社会组织则少之又少。社区业主委员会作为居民（业主）自发成立的社区组织，应是居民权益代表与维权载体，但业主委员会一般成员较分散，受到的限制较多，导致“不作为”现象时有发生。物业管理公司应为社区提供市场化、专业化的管理与服务，然而其与居民常因管理费等问题发生冲突。

（四）政府提供服务低效率

在公共治理中的，政府能力赤字的涵义为“政府自身能力存量与社会对政府能力需求的不平衡，即能力存量小于社会需求，或者反之为，社会对政府能力的需求大于政府能力存量”。[3]随着城市社区规模的不断扩大，现在的社区事务不同于以往，而是变得纷繁复杂，社区中组织、居民的复杂化，利益主体的多元化等不可阻挡。我国自愿捐赠普遍化的程度还达不到，造成政府财政负担加重，难以提升治理效率。行政化的供给方式“一刀切”，不同组织及不同群体的不同需求得不到满足，更无法满足社区弱势群体的服务需求，造成了服务的低质与低效。

（五）社区居民生活个体化，社区治理参与度有待提高

近年来，对社区居民参与社区治理状况的多次调查都反映出大多数人不愿意参与社区事务，居民的社区认同感、自治意识和参与意识还比较薄弱。社区参与多是处于被动参与，表现出冷漠的态度；或是知识水平能力有限，参与的结构比较初级，参与人员群体不均衡。社区活动的参与者主要是“一老一少一闲”，这必定阻碍社区的发展。

三、明确多元参与治理主体的权责划分

（一）党组织的领导核心地位，强化基层党建

社区治理的第一要务是加强执政党领导，在基层社会自治中发挥党的核心领导作用。构建以社区党组织为核心，引导居委会、物业管理公司、业主委员会等共同参与、良性互动的工作格局。

（二）社区治理的自治层

居民代表大会、议事协商委员会、居委会、居务监督委员会这些都是社区治理的自治层，分别承担决策、商议、执行及监督等不同的功能。居委会是政府在基层社会的代表，是基层自治组织的基础，是联结政府、社会和市场的纽带，承担法律所规定的选举、议事的职责。面对社区公共服务职能扩张以及精细化服务，社区干部队伍要引进具有专业社会工作教育背景、较强工作技能和经验丰富的专业社区工作者人才。

（三）社区治理的辅助层

社区组织按其功能，可分为利益维护类、爱好类和公益类等不同的形式。通过运用专业社工技术，进行需求表达、活动策划等精准化的专业服务。社区遇到很多专业化治理难题。例如，社区灾后重建过程中的儿童心理康复、精神障碍群体的看护等，这些社区难题的治理需要的是具有专业化业务素质的社会组织。[2]

必须重视和支持社区组织成长。首先，要完善相关的政策法规，确保社区组织的成长发育得到法律的保护和保障，保证社区组织的合法地位和权力。其次，政府政策鼓励和指导社区社会组织，给予充分的关注，规范和引导社区组织的各项活动。最后，规范社区组织的管理，形成组织成长发展长效机制，建设社会组织孵化基地，吸纳精英的参与，促进组织专业化，为社区居民更好地服务。

（四）政府在社区治理中的应提供的服务

1.法治

政府要推动人民调解、法律援助、法制宣传教育等进社区，实现社区法律服务的全覆盖。将民主选举、决策以及监督等以条款的形式将其法定化，以此来增强城市社区治理模式更具有效性。

2.创制相关制度

现阶段社区治理的主导者还是政府。政府在社区治理过程中更多地依靠政策措施或红头文件来现实对社区的治理，需要系统性的制度设计。政府应通过创制吸引社会力量进入社区的相关制度，完善社区相关事务的运行机制。

3.技术方面：治理信息化建设、社区大数据建设

社区治理公共平台通过现代信息技术，将社区信息如分布的房屋、住户、家庭生活等进行汇总，涵盖了社区政务、城市基本公共服务、社区管理、综合治理

等多个信息技术应用平台。这样达到的效果：首先，有助于公民参与的渠道持续拓宽；其次，实现资源的整合、共享及统筹使用，使社区成员在信息沟通时更加便捷；最后，城市社区治理走向智能化、高效化，社区治理、服务水平得到提高。

4.公共服务方面

政府应积极向社区居民、组织以及以及其他社会力量开展活动配备一定空间，为他们的服务供给提供公共场所，扩大社区公共服务的规模和范围，公共服务的内容多样化这是社区治理的硬指标。

城市社区“一站式”服务大厅能够办理社会保障、民政优抚等事务受理业务。社区服务要尽可能的齐全，保持社区供暖电热气等生命系统的正常运行；保持社区医疗、义务教育、文体活动场所、社区就业和劳动保障服务站、开展社会治安综合治理等基本公共服务在城市社区的全覆盖。

（五）不断促进社区居民参与社区治理的常态化、均衡化

1.不断改进居民参与社区治理意识

建立新型的社区治理模式就必然要求广大社区成员尤其是居民群众广泛参与讨论和决定基层社区公共事务和公益事业。为此要加強宣传，组织适合的活动以丰富居民业务生活，如举办茶话会、社区文艺活动等调动居民的主动性和创造性，培育居民的社区参与意识、民主意识和社会责任感，增强社区居民相互间的联络和信任，在社区形成良好的氛围。

2.提高居民参与社区治理能力

一位高素质的社区居民应具备较高的社会责任感、较好的语言沟通表达能力、不断提升自己的政策理解能力和敏感度以及参与的技巧，以满足参与社区治理的需要。社区居民在参与治理的过程中锻炼表达、沟通和质疑的能力，居民参与社区自治能够达到常态性、均衡性及有效性。

参考文献：

[1] 《在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下奋力开创城乡社区治理新局面——全国社区建设部际联席会议全体会议暨全国城乡社区治理工作电视电话会议在京召开》，民政部门户网站，2018—03—01

[2] 沈亚平，李洪佳.人民满意的服务型政府及其建设路径研究[J].东岳论丛，2014，（3）.

[3] 潘修华，龚颖杰.社会组织参与城市社区治理探析[J].浙江师范大学学报：社会科学版，2014，（4）：79-84.

作者简介：郭南南 ，西北政法大学。