检察机关提起环境行政公益诉讼制度研究

摘 要：随着环境公益诉讼各项法律法规的出台，环境行政公益诉讼已经成为检察机关提起公益诉讼重要组成部分。2015年试点以来，检察机关提起环境行政公益诉讼取得了实质性的进展，同时也暴露出一些制度上的问题，比如案源单一、可诉范围局限、成本负担不明确、各种主体缺乏协作等。今后检察机关提起行政公益诉讼制度应从扩展案源、扩大可诉范围、明确成本负担、加强各主体协作等方面进行制度完善，以促进我国环境行政公益诉讼法制建设，为我国的生态环境和自然资源保护作出应有的贡献。

关键词：环境行政公益诉讼 检察机关 生态环境

我国改革开放以来，社会经济发展取得了举世瞩目的成就，随之而来的就是日益严峻的环境问题。为此，国家也在不断尝试转变经济发展方式，将生态环境和资源保护法制建设纳入总体战略布局，并加大环境立法、执法、司法力度。经过实践，检察机关提起环境行政公益诉讼中究竟发现了哪些问题？如何建立具有中国特色的环境行政公益诉讼制度？本文将针对这一问题进行探讨。

一、我国检察机关提起环境行政公益诉讼的发展概况

（一）检察环境行政公益诉讼的立法历程

从国家立法层看，我国检察机关提起环境行政公益诉讼立法历程主要分为三个阶段：

1.立法雏形：1999年，出台的新《海洋环境保护法》中就规定了“由海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”[1]

2.初步形成：2012年《民事诉讼法》首次规定了环境民事公益诉讼。2015年1月1日《环境保护法》正式实施，明确规定特定的社会组织可以提起环境公益诉讼。2015年1月7日出台《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等。”，对环境公益诉讼的初步形成奠定了基础。

3.诉讼资格确立：2017年新修改的《行政訴讼法》颁布，2018年3月最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，检察机关提起公益诉讼的身份从“原告”变成“公益诉讼起诉人，这些法律及司法解释的出台，为我国环境公益诉讼提供了有力的法律保障。检察机关提起环境行政公益诉讼也逐渐成为公益诉讼的重点受到社会各界的广泛关注。

（二）检察环境行政公益诉讼试点概况

2015年7月全国人大常委会做出决定，授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市开展为期两年的试点提起公益诉讼工作。[2]2015年7月1日至2016年12月31日，全国法院共受理检察机关提起的环境公益诉讼一审案件77件。其中环境行政公益诉讼案件有51件占比66%；环境民事公益诉讼案件有25件，占比32%；还有1件为环境行政附带民事公益诉讼案件。[3]现实情况说明，检察机关提起环境行政公益诉讼已经逐渐被接受和响应。至今为期两年的检察机关公益诉讼试点工作已经结束，也取得了预期成效，有效保护了国家利益和社会公共利益。实践层面的创新，推动了制度的创新。[4]但也存在不足之处，未来的检察环境行政公益诉讼仍将任重道远。

二、检察机关提起环境公益诉讼存在的问题

2015年7月开展试点以来，我国的环境行政公益诉讼也取得了实质进展，但也存在一些问题，值得我们探讨。笔者认为，主要有以下几个方面：

（一）案件来源被动单一

众所周知人民检察院的职责主要包括履行审查起诉、批准或者决定逮捕、诉讼监督、控告检察职责，也包括职务犯罪侦查等职责。[5]在2017年新修改的《行政诉讼法》中明确了检查机关提起行政公益诉讼的职能，该法第25条规定检察机关提起行政诉讼仅限于在“履行职责中发现的”行政违法或不作为，从而环境公益诉讼的案件线索来源表面看起来是主动履职主动发现，然后提出检察建议，若不依法履行最终再提起诉讼，实质上却是检察机关垄断了案件线索，只要是检察机关未主动发现，那么就无法提起环境行政公益诉讼，公共利益也就无法得到保障。然而，科技发展和人类认识能力的有限性，使得环境决策面临着一个“决策于未知之中”的困境，[6]并且，对于生态环境保护这样一个整体性、持续性问题，检察机关仅限于通过单一的履行职责来发现问题，对行政机关进行监督督促或者诉讼。从试点地区案件线索收集情况来看，案源匮乏的情况较为突出，有些省份甚至强令要求基层检察机关在一定期限内完成1件行政公益诉讼案件[7]。显然，这不符合环境行政公益诉讼制度设计的初衷！

（二）可诉范围比较局限

可诉范围是指法律主体为了解决某种纠纷保护某种利益而请求法院进行司法救济的法定范围，其解决的是法律主体“对什么可以提起诉讼”的问题。有学者认为，环境行政公益诉讼的受案范围只能是针对侵犯环境公益诉讼的具体违法行政行为提起的诉讼。[8]也有学者认为，“以预防环境损害为中心的环境公益诉讼的可诉范围应该是所有造成明显环境损害或将要造成环境损害的行为，不论这种行为是否合法，也不论其实施者是谁；如果是行政行为，也不考虑具体行政行为与抽象行政行为之别，只要造成了明显环境损害或将要造成明显环境损害，都应当属于环境公益诉讼的可诉范围。”[9]。

笔者认为，就环境行政公益诉讼而言，首先要厘清环境破坏者、环境受损害者、行政主体三者之间的关系，该行为的损害程度。其次，若行政机关是在损害事实发生之后或者有明显破坏之虞时，对环境破坏者未采取应有的监管，毋庸置疑可以直接认定为该具体行政行为与环境破坏主体的侵害公共利益的行为具有牵连性。实践中，行政机关制定了很多“红头文件”等规范性文件，或者一些长期以来形成的习惯做法，但法律又未有相应规制。这就相当于为环境破坏者的错误行为找到了合法依据，那么环境损害的结果只能由环境受损害者自己承担或者国家负担，其结果可想而知。最终的受益者确是环境破坏者。等到事态已经恶化，此时再制定法规政策，为时已晚。

（三）诉讼成本负担不明确

根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第二十二条规定，人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件，人民检察院免交《诉讼费用交纳办法》第六条规定的诉讼费用。虽然免去诉讼费，但是环境行政公益诉检察机关仍然需要调查取证，所产生的如复制案卷材料、咨询有关人员以及委托鉴定、评估、审计等费用。因此，有检察机关在办案中即提出鉴定标准、鉴定部门以及鉴定费用的承担问题，尤其涉案鉴定费用过高由谁支付的问题。[10]

自2015年7月开展试点至2016年6月，检察机关在履行职责中发现公益诉讼案件线索1942件，其中行政公益案件线索1576件，占81.5%；生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件线索1416件，占72.91%。[11]由此可见，环境行政公益诉讼已经成为行政公益诉讼的重点和社会关注的焦点。长此以往，环境行政公益诉讼可能会半途而废。因此，公益诉讼费免还是不免、其他诉讼费用到底有谁来承担、怎么承担、制度上应该有一个明确的规定。

（四）各主体之间缺乏协作

环境行政公益诉讼在“检察机关履行职责中发现”，一个案件下来时间耗时之久、耗费人力物力之多将会对检察机关、社会、国家都是一个沉重的负担。我们所要追求的是经济效益、社会效益、生态效益三种效益协调和谐发展，以“人类和生态共同利益”为中心的法律制度。而由检察机关垄断环境行政公益案件，这不仅达不到三种效益的协调统一，有可能连单一的社会效益都无法达到。其次，在环境保护方面一些社会团体和专家团队的经验丰富专业性强，而检察机关在专业方面相对薄弱，没有专业团队的支持，检察机关只能增加大量的咨询费，或者闭门造车，这都不是一个科学可行的解决方法。再次，环境问题是一个整体性、持续性问题，在治理之前都仍然在进行中，甚至会不断恶化，若周期很长，期间无其他主体管理调节，单纯等待检察机关的监督管理诉讼，恐怕待到真正治理之时，我们的生态环境已是千疮百孔、无法弥补。

三、完善检察机关提起环境公益诉讼的初步设想

通过上述对检察机关提起环境行政公益诉讼的现实问题分析，笔者认为，检察机关提起环境行政公益诉讼需要在案件来源、可诉范围、成本负担、多方配合这四个方面进行制度完善。

（一）扩大案件来源

我国的环境行政公益诉讼案件目前还处于探索阶段，在试点期间将案件线索来源缩小也是现实需要，但是随着环境问题的日益严峻，环境行政公益诉讼已成为公益诉讼的重点和被广泛关注的焦点，单凭检察机关一己之力，实属力不从心。现实状况也在一定程度上说明了这一点。因此针对环境行政公益案件线索，笔者认为，可以通过两个方面解决。首先，利用网络资源和自媒体效应，扩大案件来源渠道。与社会各界保持信息渠道畅通，还可通过平台建立举报中心，接受各方举报，让广大人民群众参与进来，真正利用好群众的智慧与力量。其次，扩大解释“履行职责”，既包括基本的审查起诉、批准或者决定逮捕、诉讼监督、控告检察职责等职责，也包括接受民众举报、以及接受其他行政机关案件转接的职责。做到主动监管与被动接受二者相互补充，使得环境行政公益案件能夠全面地得到解决。

（二）有限度扩大审查范围

环境行政公益诉讼体现的是司法权对行政权的监督制约作用，也在一定程度上促进了行政执法的合法性和有效性。但司法权与行政权必然是要有区别的，不能过多干预，更不可替代。虽然在我国目前的宪政体制下，抽象行政行为是由立法机关或者立法机关设立的专门机关来行使监督权。但是对于政府众多的“红头文件”确实有很多无奈。笔者认为必须扩大司法权对此类环境行政行为的审查范围。但这并不意味着要走向另一个极端，即把全部行政行为都纳入司法审查的范围，在确定环境公益诉讼的可诉范围是，既要扩大司法权的审查范围，又要防止盲目的扩张，使司法权和行政权在保护环境公益的目的下保持适度平衡。[12]在实践中，可以详细明确规定对抽象行政行为提起诉讼的级别、理由和内容等。有限度的扩大，而不是盲目全面扩大。

（三）建立“环境公益基金”

环境问题是一个整体性、持续性问题，因此我们的制度设计也应是可持续的良性发展的，那么合理的成本负担就显得十分关键。笔者倾向于有学者提出的建立环境保证金制度，环境保证金来源可以为国家、社会或环境损害赔偿金。也可以借鉴日本循环经济法律体系中采取的经济和信息手段。在日本通过经济和信息手段来减轻财政负担，实现循环经济。日本实行的经济手段是一种市场方法，比如排污费制度、环保补贴制度、排污权交易制度、环境税制度等。[13]建议采取环境税制度，将环境税的一部分直接划拨入环保基金账户，同时，再通过PRTR制度（环境污染物排放与转移登记制度）的约束监督，[14]使其自觉采取减少排放量的努力，以此利用循环经济法律体制，让我们的环境行政公益诉讼走得更远。

（四）加强各主体之间协作

在日本NPO[15]在生态环境保护中担任着重要角色，对于NPO的职责有：给国家和地方公共团体提建议；传播关于某些特定问题（例如大鹰的生态）必要的专门知识；提供从事自然环境保全的必要劳动力（例如森林除草人员）。[16]在瑞典也有类似“自然保护财团”的组织，他们不仅对自然环境发展进行调查研究，此外还和国家行政机关联合行动。笔者认为，日本和瑞典对非政府组织的重视程度和协作方法值得借鉴，我国的环保组织相对来说也是环保方面的专业团体组织，然而检察机关相对来说环境保护专业知识相对薄弱，二者若能充分协作，各自发挥优势，必然会达到环境行政公益诉讼的最终目的。同时，加强环境教育的协作，教育可以从根本上改变环境问题，这才是未来环境保护的发展方向。

四、结语

我国的环境行政公益诉讼还处于探索阶段，但检察机关提起环境行政公益诉讼对环境损害行为的监督约束将成为一个新常态，用法制化公益化的方式去推动环境保护也是未来环境保护的发展趋势。建立有效的环境行政公益诉讼制度，充分发挥检察机关的公益诉讼人作用，构建社会公共利益保护的联动机制，唤醒公民社会责任意识是我国今后法制的发展方向。

参考文献：

[1] 《海洋环境保护法》第89条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

[2] 第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定；授权最高人民检察院在生态环境和资源保护，国有资产保护、国有土地出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市。人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。

[3] 刘婧.最高法发布十件环境公益诉讼典型案例[N].人民法院报，2017-03-08（第1版）.

[4] 徐全兵.检察机关提起行政公益訴讼的职能定位与制度构建[J].行政法学研究，2017（5）.

[5] 职务犯罪包括贪污贿赂犯罪、渎职犯罪等。根据现行刑事诉讼规定，职务犯罪侦查由检察机关复杂。但是，随着2016年11月11日中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》、2017年10月29日中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》以及2017年11月4日十二届全国人大常委会第三十次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，我国正推进监察体制改革，原由检察机关履行的侦查职务犯罪职能将整合至同级监察委员会行使。

[6] 徐以祥.环境权利理论、环境义务理论及其融合[J].甘肃政法学院学报，2015（2）.

[7] 秦前红.检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨[J].政治与法律，2016（11）.

[8] 徐祥民.环境公益诉讼研究——以制度建设为中心[M].中国法制出版社，2009.

[9] 曹和平，尚永昕.中国构建环境行政公益诉讼制度的障碍与对策[J].南京社会科学，2009（7）：299.

[10] 岳向阳.行政公益诉讼制度从理论走向现实——“检察机关提起行政公益诉讼”研讨会综述[J].检察日报，2015（7）.

[11] 刘子阳.试点一年检察机关提起公益诉讼30件 发现案件线索1942件[N].法制日报，2016-08-17（第3版）.

[12] 刘卫先.对我国环境公益诉讼可诉范围的立法构想[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2009（2）：121.

[13] 刘惠明，王珠翠.日本环境法中非规制调整方法及对我国的启示[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2017（12）.

[14] PRTR（Pollutant Release and Transfer Register Portrayal）环境污染物排放与转移登记制度，属于一项环境信息公开制度，该制度规定企业要根据国家出台的清单，将自己的污染物排放情况上报，政府通过网络平台公开，让公众了解周边企业污染物排放情况。目前已被美国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国在内的30多个国家采用。

[15] NPO（Non-Profit Organization）民间非营利组织的简称，而不问法人资格的有无。不以盈利为目的的是NPO的特色。

[16] 〔日〕交告尚史，臼杵知史，前田阳一，黑川哲智.日本环境法概论[M].田林，丁倩雯译，中国法制出版社，2014：176.

作者简介：宁琪（1987—），女，陕西商洛人，湘潭大学法学院2011级宪法学与行政法学专业硕士研究生，单位：中原工学院信息商务学院，研究方向：宪法学与行政法学。