审计全覆盖“回流式”机制探索——基于瀑布模型研究

一、审计全覆盖及瀑布模型概述

审计全覆盖是指对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行全覆盖审计，最终实现审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。

瀑布模型最早是一个项目开发架构，开发过程是通过设计一系列阶段顺序展开的，从系统需求分析开始，直到产品发布和维护，每个阶段都会产生循环反馈。因此，如果有信息未覆盖或者发现了问题，那么最好返回上一阶段，进行适当的修改，使项目开发进程从一个阶段“流动”到下一阶段。

二、审计全覆盖路径的现状

常规审计全覆盖路径为：审计部门按照审计全覆盖的要求和党委政府的需求制定政府审计规划，确定各阶段的目标和任务，并根据目标制定年度审计计划，将审计项目分配到各职能处室，由处室根据项目实际情况分配人力资源，组成审计组；审计组组长根据审前调查情况编制实施方案，确定审计措施和审计方法；审计组成员根据实施方案要求实施审计项目，由审计组主审出具审计报告，提炼审计专报或以审计公告方式展示审计成果（如图1所示）。

图1 常规审计全覆盖路径

图1是典型的瀑布模型。首先，当前审计全覆盖路径拘泥于“单向瀑布”形式，传导过程过于单一，缺乏“回流”机制。这种模式下，国家审计在审计全覆盖的实践中只看到了全覆盖与突出重点的对立关系，而忽视了在追求覆盖面的同时突出重点。其次，当前全覆盖路径放宽了对审计质量的控制，简化了必要的审核程序，放弃了重要的审计延伸，忽略了审计成果的开发。最后，“单向瀑布”末端缺乏有效的成果传输渠道和成果运用载体，使得审计成果无法与外界共享，无法转化为党委政府需要的决策参考。例如，近些年来，比较热门的领导干部自然资产资源审计，由于审计全覆盖要求和党委政府对自然资源审计的需求不一致，再加上部门间资料数据不共享以及资源审计技术水平的限制，使得当前自然资源资产审计治标不治本，提出的审计建议也不能契合党委政府大政策发展方向，不能给政府决策提供依据。

三、审计全覆盖存在的问题

（一）顶层设计相互独立，缺乏有机结合——“一山二虎”如何相处

“单向瀑布”模式下的审计全覆盖路径在瀑布顶端有两个顶层设计，也就是审计全覆盖的总体要求和党委政府的实际需求。一方面，审计全覆盖是我国新时期审计工作的必然要求，审计部门要认真领会相关文件精神，按照全覆盖要求对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，不留监督盲区和死角，注重一个“全”字。另一方面，审计部门应具备一定高度的政治站位，以各级党委政府需求为导向，关注党委政府重点工作、关心民生大事，充分发挥审计监督职责，围绕党委政府工作中心，服务地方经济发展大局，注重一个“重”字。

目前，由于复杂的行政机构设置和职能交错的监督环境，审计工作过于宽泛，审计部门除了要推进审计监督全覆盖，做到“审钱审人审政策、审山审水审空气”以外，还要兼顾党委政府需求，为打造经济平稳、廉洁清正的服务型政府提供审计保障和决策参考。如此跨领域、全方位、高要求的工作需求，使审计部门兼顾不暇。但不可否认的是，党委政府所需求的审计结果必然是审计全覆盖的审计结果，而如何串联双方供需、突出重点，有机权衡“全”与“重”的关系，是一个亟待解决的问题。

（二）审计组织阶段各自为政，缺乏资源统筹规划——“统一战线”如何建立

审计组织阶段的“单向瀑布”是一种处室化的审计流程组织模式。依据审计活动的阶段特征和处室职能的特点，将各阶段审计工作划分给各职能处室和人员负责。这类审计组织模式在一定程度上缓解了审计活动权力过于集中的问题，使审计活动流程的分类和归属、职责和权利更加清晰，但权属和职能的分立势必造成不同阶段间的反馈、联动机制出现障碍，进而使审计目标偏离审计全覆盖和党委政府的需求。

一是审计计划与审计资源分配之间缺乏反馈机制。从审计计划制定到项目组织实施的传导流程趋于单向，缺少反馈程序，导致审计计划在决策时缺乏充足的沟通和交流，造成综合部门和业务处室间信息不对称、资源组合不恰当等情况，甚至出现部门重复进点、事项重复审计等问题。

二是现场审计实施与大数据技术运用之间缺乏联动机制。业务处室和计算机中心在审计业务上应是互补的，但实际工作中，它们的工作往往缺少交集。业务处室人员通过采集被审计单位基本数据，使用简单的SQL查询语句发现问题，但由于数据面比较狭窄、获取数据程序复杂、计算机业务能力薄弱，无法有效地使用大数据技术开展审计工作；计算机中心会根据要求每年向政府各部门采集大量数据并储存于数据库中，目前运用最多的就是将各部门财务数据统一成AO数据包供审计组使用，但由于业务能力的局限性，在批量数据比对分析、形成疑点、辅助审计问题查处方面仍有欠缺，缺乏对数据资源的挖掘，造成资源浪费。

（三）审计工作过于独立，缺乏成果转化途径——“单枪匹马”如何建功

在审计监督范围方面，由于缺乏与外界沟通交流，审计监督与其他监督主体之间在监管目标、监管对象上存在重叠，在监管内容与监管职责上也存在交叉和错位。例如，经济责任审计中的“一观三化一廉”审计事项与巡视组的“贯彻科学发展观”“执行民主集中制的情况”“执行党风廉政建设责任制和自身廉政勤政的情况”“开展作风建设的情况”等监督事项重复；又如，财政审计与财政监督在部门预算执行、预算支出绩效等事项上，监督目标、监督内容、监督对象也存在一定程度的重叠，这不仅会耗费审计资源，在一定程度上也会阻碍审计监督全覆盖推进。

在审计建议站位方面，审计成果提炼人员缺乏与两办、财政、发改委等政府主要部门的沟通交流，无法提高审计站位、掌握当前党委政府工作动向，提炼出对党委政府决策具有参考价值的信息和报告。再者，当前审计部门“重业务、轻文字”，对审计成果的深加工少、精加工更少，且缺乏全面深入的综合分析。

在审计成果转化方面，审计作为一项独立的经济监督行为，除了部分重要审计报告和审计专报向党委政府反映外，其余审计成果均被密封在审计部门内部。审计全覆盖路径仍缺乏有效的成果传输渠道和成果运用载体，审计成果无法与外界共享，无法转化为党委政府需要的决策参考。

四、基于“回流式”瀑布构建审计全覆盖路径

根据上述审计全覆盖路径中存在的问题，笔者深入分析，构建“回流式”瀑布模型（如图2所示），推动审计全覆盖建设。

（一）形成政府需求与审计全覆盖“回流”，构建“全”中有“重”审计导向

审计全覆盖对于党委政府需求而言，实质是一种保障性的存在，审计工作只有渗透到政府工作的不同领域和环节，才能发现政府运行中产生的差错并提出审计建议，为党委政府各领域工作开展提供优质环境。但审计全覆盖并不是简单意义上的扩充审计范围，而是在加深政府审计广度和深度的基础上，结合党委政府重点工作和实际需求去实施全覆盖审计，形成党委政府需求与审计全覆盖“回流”，将党委政府意志反馈到审计全覆盖中，体现审计服务大局的观念。

笔者所在的审计局将党委政府需求作为实现审计全覆盖的重要考虑因素，将符合当前政府重点工作的审计项目提前实施，注重突出重点、服务政府工作，在贯彻“全”的同时，突出需求导向，准确把握“全”与“重”的关系，关注党委政府重点工作、重大政策落实情况等。

（二）形成审计组织各阶段“回流”，构建“财政审计大格局平台”

为克服审计活动“部门化”、缺乏统筹规划的现状，迫切需要构建一个有组织、有计划、有重点的审计全覆盖工作体系，使审计部门能更好地统筹力量、整合资源、集成方法、共享成果。如探索开展审计项目“一个审计现场、多个审计报告”模式，推动一果多用。在开展财政“同级审”的同时，采用“1+N”的组织方式，结合具有代表性的资金领域进行专题专项审计，有效拓展财政资金审计覆盖面；在经责审计方面，采取“N个经责项目+1个审计主题”方式，整合审计资源力量、推动经责审计全覆盖。

图2 审计“回流式”瀑布模型

今年5月，笔者所在的审计局正式发文构建财政审计大格局平台（如图3所示），基于审计组织各流程之间的“回流”机制，统筹审计部门内部的人力资源、技术资源和信息资源，形成全新的成果运用体系，实现各审计内部流程有效衔接，提升审计效率，推进落实审计全覆盖。

由局领导和各处室负责人组成的平台领导小组统筹各类审计资源，由领导小组办公室编制年度审计项目计划（如表1所示），通过“财政+”“+政策”“1+N”等方式将各类审计项目有机结合，形成大格局视角下的审计项目，如将预算执行审计、经济责任审计、专项审计调查等与同级审内容有机结合，采用集中取证、分类报告、分别处理的模式组织实施，使其成为一个覆盖多种审计类型的“财政+”项目。项目计划方案根据审计领域分配给业务处室，并广泛征求意见。各业务处室对审计项目组合方式提出意见，并将意见“回流”至领导小组办公室，再次完善审计计划方案，形成最优组合。与此同时，计算机中心根据审计计划内容采集数据，并组建由业务骨干和计算机人才构成的大数据分析团队，其中业务骨干提出数据需求，计算机人才负责数据处理。大数据分析团队按照“总体分析、发现疑点、分类移交”的思路，将疑点数据“回流”给各项目审计组。审计组梳理疑点数据形成审计线索，实施精准打击、重点核实，并按问题类型分类取证，为财政审计、经责审计、专项审计提供基础素材，按需求组合成各种审计报告。

图3 财政审计大格局平台

表1 **市审计局2018年度审计项目计划分配清单

（三）形成审计成果与政府需求“回流”，构建政府审计协同机制

为适应审计全覆盖新要求，深入推进审计服务改革，迫切需要改变以往审计部门单兵作战的组织形式，构建政府审计协同机制，促成审计成果与政府需求“回流”，避免审计成果沉淀，扩大有效决策参考供给，逐步提高审计成果利用的层次和水平。

一方面，审计部门要加强审计调研，创新审计成果利用的有效渠道。审计部门要通过调研增强需求导向的感知能力，准确把握党委政府对审计的有效需求，主动适应审计环境的变化，做到提前谋划、运筹帷幄，实现政府审计服务国家治理的现实需求。同时，在原有审计成果利用方式（如审计信息、专报、公告）的基础上，创新拓展渠道边界，形成新时代下的审计成果利用渠道。如在一定范围内建立审计成果共享资源库，实现审计成果资源信息化和受益部门范围化，使审计成果在政府内部得到有效利用，为政府行政治理、行政职能监督、干部任用管理等宏观领域提供决策参考。另一方面，要依托有效的审计成果分享渠道，构建政府审计协同机制。在与纪检监察等监督机关协同合作、信息共用、线索共享的基础上，审计部门要抛开监督者的形象，与发改委、财政、建设等被监督部门形成战略层面的协同战线，树立经济发展、政府治理第一要务的理念，逐步将审计成果摆上桌面，形成“政府部门一盘棋”的协同机制。建立审计成果运用交流会机制，将一年中各领域的审计成果与当地经济牵头部门共享，在战略层面达成目标协同、任务协同和职能协同，使各部门在下一年度规划制定、任务实施、制度控制方面趋向协同，与地方政府经济发展、民生需求配置相一致，形成审计成果与政府需求的有效“回流”。如笔者所在的审计局在加强国有企业和国有资本的监督管理方面，已与市国资委建立了协作配合工作办法，实行监督互补、计划互询、实施互动、问题互查、整改互促、成果互用、信息互享。此外，将每年的11月定为“财政、审计交流月”，召集市财政局和审计局各业务处室负责人召开业务研讨交流会。参会人员结合自身工作实际，按照“审计根据财政需求发现问题、财政依托审计成果规范管理”的思路，畅谈当前财政和审计管理现状，并确定下一年度财政和审计的工作方向。

总之，审计全覆盖是国家治理新形势下党委政府对审计事业发展的新要求，也是国家审计部门所承担的职责和历史任务。“审计模式创新”“大数据审计”“审计协同治理”等改革理念为实现审计监督全覆盖提供了坚实基础。“回流式”瀑布构建的审计全覆盖路径更加适应审计管理新格局的要求，理顺了顶层设计、提高了审计效率、拓展了成果运用，但这些“回流”机制涉及政府各部门、审计内部处室之间的协同交流，是一项庞大复杂的工程，且当前缺乏一定的制度支撑，仍需要进一步探索和完善。