广西区直国有林场场办企业存在的问题及化解途径

刘霜莲，林佳贝，潘海晏，王劲松，蒋 凡

（1.广西壮族自治区国有维都林场，广西 来宾 546100；2.北京林业大学 经济管理学院，北京100083）

广西13家区直国有林场均为差额拨款公益二类事业单位，其主管部门均为广西林业厅。从20世纪90年代初期开始，广西区直国有林场陆续投资创办一些企业，在特定的历史时期，为减轻财政负担，发挥技术、人才和资源等优势起到了积极的作用，在一定程度上促进了国有林场的经济发展和社会稳定[1]。但是，这些国有林场场办企业的国有资产管理一直存在着职能定位不清、管理体制不顺、内部控制机制不健全、责任主体不明确、监管不完善等问题。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中指出：公益性事业单位要强化事业单位的公益属性，加强公益性事业单位所办企业中的国有资产监管，加快建立事企分开、权责明确的国有资产监管体制机制，防范事业单位所办企业中的国有资产流失，实现国有资产保值增值。因此，公益二类国有林场作为公益性的事业单位，为了使场办企业更加规范、健康、持续地发展，维护国有资产的安全性，保障国有资产的合法性，应提高场办企业管理水平，加强场办企业的管理与监督。本文以广西13家区直国有林场为例，研究国有林场场办企业存在的问题及其根源，在此基础上提出化解途径。

1 广西区直国有林场场办企业基本情况

广西13家区直国有林场场办企业共计148家，其中林场独资企业90家，林场控股企业28家，林场参股企业30家。场办企业业务主要涵盖林木种植、林产加工、园林规划设计、动物养殖、房地产、房屋租赁、商贸物流、化肥生产、文化旅游等。

1.1 场办独资企业的基本情况

从表1可见，从在编人数、总资产、总负债、总收入等方面来看，场办独资企业在国有林场中均占有较大比例。从表2可知，随着市场竞争的加大，场办独资企业经营总收入呈下降的趋势；独资企业总经营净利润近三年一直亏损，在90家独资企业中，只有29家企业3年平均净利润为正，48家企业3年平均净利润为负，还有13家企业3年平均净利润为0；独资企业平均资产负债率较高，达到84.0%，远高于2015年中国国有企业平均资产负债率66.4%[2]。此外，场办企业中微型企业比重大，难以形成规模效益。根据工信部联企业〔2011〕300号《关于印发中小企业划型标准规定的通知》的标准，90家场办独资企业中，中型企业22家，小型企业28家，其他的为微型企业。其中中型企业主要集中在板材加工工业、林木种植业和花卉苗木培育产业等低端产品生产上。

1.2 场办的控股企业基本情况

从表1可知，不管是在编人数、总资产、总负债、总收入，场办控股企业在国有林场中均占有较大比例。在编人数、总资产、总负债等均低于场办独资企业，但总收入却高于场办独资企业，说明场办控股企业的经营收入比独资企业好。从表2可知，企业经营净利润近三年一直亏损，但亏损额度逐年减少。此外，在28家控股企业中，只有9家企业3年平均净利润为正，16家企业3年平均净利润为负，还有3家企业3年平均净利润为0。控股企业资产负债率达66.5%，与2015年中国国有企业平均资产负债率基本持平，但低于场办独资企业。控股业中微型企业比重大，28家场办控股企业中，大型企业1家，中型企业10家，小型企业4家，其他的为微型企业。其中中型及以上企业，同样主要集中在板材加工工业、林木种植业和花卉苗木培育产业等低端产品生产上。

独资企业和控股企业的总收入占林场总收入的比例高达53.9%。可见独资企业和控股企业为林场完成年度收入目标做出了巨大贡献，在完成林场收入目标的同时却没有为林场创造净利润。

1.3 场办的参股企业基本情况

30家国有林场参股企业中，林场实际投资1.42亿元，占林场场办企业总投资的1.9%；3年平均投资收益0.025亿元，年投资收益率为1.8%；其中近三年有投资收益的只有6家企业，只占参股企业的20%。

2 广西区直国有林场场办企业存在的主要问题

场办企业在一定程度上弥补了林场经费的不足，保障了国有林场的发展，同时在促进就业、增加国家和地方税收等方面也起到了一定的作用。但随着市场经济体制的逐步建立和公共财税体系的逐步完善，国有林场场办企业日益呈现出一系列问题，突出表现在以下几个方面。

2.1 事企不分

事企不分主要是以下几个方面：一是人员混岗。国有林场作为场办企业的上级主管部门，场办企业领导的任命和人员的安排都由出资的国有林场来安排，企业的法人代表通常由国有林场的在职人员担任，或者直接由国有林场场长直接出任，甚至无论场办企业的管理人员还是经营人员全部由出资国有林场的在职人员担任。这种人员和身份的双轨制，导致国有林场和场办企业之间的职责划分不清，场办企业的经营业绩、国有资产的保值增值责任和义务难以落实到人。二是资产混用。调研中场办企业实质上成为国有林场的内设二层机构，无偿使用国有林场办公场所、技术检测设备、人力资源等开展经营活动。三是收益分配不清。一些国有林场将日常支出在场办企业开支，变相转移国有资产，影响了事业单位财政收入分配职能作用的发挥；此外，国有林场通过坐支留用场办企业的投资收益，违规发放生活津贴补贴等[3]。事企不分使国有林场场办企业运行过程中，国有林场对场办企业的行政干预过多，导致运营效率低下、管理模式僵化。

2.2 场办企业市场竞争力低下

从现有的情况看，国有林场场办企业普遍具有“小”、“散”、“差”、“弱”的特点。“小”是指场办企业的规模较小，难以形成规模效应；“散”是指场办企业主营业务的涉及面较广而且散乱；“差”是指场办企业的经营业绩较差，管理和经营效率较低；“弱”是指场办企业的盈利水平较弱，国有资产整体收益不高，甚至有些场办企业一直亏损。

2.3 场办企业经营管理不规范

第一，资金“体内循环”，导致虚增收入。为了“肥水不流外人田”，场办企业承建的项目往往不经过招标或政府采购，而由国有林场直接委托给场办企业经营；此外，国有林场与场办企业之间、场办企业内部之间大量采用“过账销售”手段，虚增账目经营收入和业务量，使场办企业经营成本增加，销售利润下降，形成收入与实际利润不匹配。第二，账务处理不规范。场办企业的资金，在国有林场账务处理时计“往来款项”科目，未按规定计入“对外投资”科目，造成国有林场产权登记时无法确认“对外投资”。第三，场办企业的会计信息失真。调查中场办企业财务报表反映不真实，隐瞒业务收入、坏账损失严重、偷税漏税的情况屡见不鲜。

2.4 人才匮乏

第一，管理人才缺乏。优秀的企业管理人才影响着企业的兴衰与发展，他们除了要具备企业家的基本素质之外，还要担负着整合各种资源和把科技成果转化为现实生产力的重任；不仅要有强烈的事业心和进取心、敬业精神与奉献精神，还应具备完备的知识水平、良好的职业素养和不断创新的精神。但是现有国有林场场办企业的企业家大多不是专业的管理人才，也未有过企业经营管理经验，许多由国有林场委派到企业的经营者不擅长经营管理。第二，高层次技术研发人才缺乏。面对高度竞争的市场，技术进步是企业发展的核心。然而调查中发现，场办的118家独资及控股企业中，只有3名人员具有副高以上职称，12名人员具有硕士以上学历；且副高以上职称和硕士以上学历的人员，大都是面向森林培育、森林保护、生态学等方向，极少是与林产工业、建筑、园林规划设计、物流、商贸等与场办企业的主营业务相关。

3 广西区直国有林场场办企业存在问题的根源

3.1 企业性质和职能定位不清晰

国有林场场办企业的性质和职能定位不清晰，严重影响了国有林场提供公共服务职能，在“利字当头、利润最大化”动机的驱动下，国有林场往往不考虑与其职能定位和主营业务的相关性，而选择经济收益好、见效快的行业或“短平快”项目进行投资[4]，如投资房地产、商贸、物流、金融、建筑装饰等公司，严重影响了国有林场提供公共服务职能的履行，导致国有林场偏离公益服务目标。

3.2 监管体制不顺

长期以来，省级财政部门、省级国资部门、省级林业主管部门和国有林场对场办企业国有资产的管理职责和管理边界划分尚不清晰。如何管理，管到哪一级，管哪些事项，依据哪些法律规定等均不十分明确，一定程度上影响了场办企业的健康有序地发展。《事业单位国有资产管理暂行办法》第五十六条规定：“事业单位创办的具有法人资格的企业，由财政部门按照企业国有资产监督管理的有关规定实施监督管理”。但在实际工作中，财政部门对国有林场场办企业的管理仅仅停留在设立时的审批、产权的登记、年度财务报表的上报等简单层面上，对场办企业经营业绩的绩效评价、国有资产保值增值的考核、经营管理人员的奖惩等制度均未落到实处。此外，《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）第十一条规定，“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”《企业国有资产法》界定了国资委的管理范围为本级政府授权履行出资人职责的企业，但对国资委履行出资人职责以外的企业，由政府哪个部门管理未做明确规定；目前，国资委仅对国有林场场办企业开展年度的国有资产产权登记和资产统计工作。

3.3 内部控制机制不健全

内部控制制度是为了防范管理漏洞，利用企业内部分工而产生的相互制约、相互联系的具有控制职能的方式、措施及程序[5]。内部控制制度不健全主要表现在以下方面：一是，企业法人治理结构的不完善，企业虽然已按公司章程建立了由股东会、董事会、监事会及经理层的企业法人治理结构，但在实际工作中各个管理层的职责划分不清，股东会、监事会形同虚设，导致管理缺位，监督不力。企业法人治理结构的不完善，严重影响场办企业的监督和制约机制；二是国有林场“一股独大”的局面，使企业不能形成投资主体多元化，不能形成利益相互制衡的格局，这往往容易导致集权式的管理决策模式；三是缺乏激励机制，大多数场办企业没有形成完善的激励约束机制，企业管理者的收入未与经营效益挂钩，员工工资每月定时定额发放，干好干坏一个样，导致管理人员缺乏经营企业的动力和员工缺乏工作的活力。

4 广西区直国有林场场办企业问题的化解途径

国有林场场办企业应是建立产权明晰、权责明确、管理科学的现代企业管理制度。产权明晰要求国有林场场办企业出资人必须到位，权责明确要求场办企业的国有资产保值增值的责任必须落实，管理科学要求场办企业应建立健全科学有效的国有资产监管体制机制。

4.1 明确国有林场场办企业的职能定位

明确公益二类国有林场场办企业在发挥公益服务职能中的定位，是规范和加强国有林场场办企业管理的前提和基础。在现有情况下，国有林场应结合自身优势和社会需求来投资办企业，弥补国有林场的经费不足，实现国有林场提供公益服务主体多元化和提供方式多样化的目标，对国有林场开展公益服务活动的一种有益补充，确保国有林场作为公益事业健康发展中的职能定位。

4.2 完善国有林场场办企业产权制度

①分类推进场办企业产权制度改革。对同国有林场职能关系不大、主要属于竞争领域中的企业，建议移交给同级国资部门管理，实现事企分开；并大力推进投资主体多元化的公司制度改革，鼓励个体企业、民营企业和外资企业参与国有企业改制，促使国有资本调动、组织和吸引更多的社会资本，增强国有资本的控制能力，并建立完善的公司法人治理结构；对企业现阶段主营业务仍同国有林场职能有一定关系的场办企业，建议这类场办企业继续归林场管理，国有林场履行出资人职责。

②进一步优化产权结构。省级财政部门应当出台相应的扶持政策和配套措施，通过产权结构调整，盘活场办企业股权资产。主要通过以下几种形式：第一，股份制改造。国有林场原先兴办的独资企业，对有发展前景的企业进行股份改制上市，为企业的发展创造良好的制度环境；对于经营管理不善但亏损不算严重的企业，通过引进外资和民营经济，投入先进技术和设备，改造企业产权关系和经营机制，使场办企业产权主体多元化，增强企业的竞争力和活力。第二，资产重组。区直国有林场主管部门可以对各国有林场场办的同类性质的企业，通过组建新的企业集团形成规模经济。第三，破产清算。对独资企业，凡完全失去市场竞争力、长期亏损、资不抵债且符合《破产法》要求的，在合理安排好场办企业职工的前提下，应该坚决予以关闭破产，将国有资本完全退出；对控股、参股的场办企业，可以通过评估后拍卖股权等方式减持或退出国有股权，防止国有资产流失。

4.3 事企分开，完善企业法人治理结构

首先，场办企业必须在人、财、物等方面与国有林场分开，场办企业要有独立企业法人，事企人员要分开，财务要单独核算，债权债务关系要明晰，财产要清晰。其次，场办企业的股东会、董事会、监事会及经理层按职责权限，各司其职，发挥在场办企业的权力、决策、监督、经营管理的职责，确保场办企业内部机构设置、法人治理结构和机构运行机制等符合现代企业管理制度的要求，使场办企业的决策权、执行权和监督权相互分离，形成制衡机制。

4.4 理顺管理体制，健全运行管理机制

①明确省级财政部门、省级林业主管部门、国有林场与场办企业的权、责、利关系。省级财政部门要把握场办企业的原则和方向，提出企业分立、合并、撤销和改制的总体思路；省级林业主管部门应研究制订行业和产业的发展规划，严格把关本部门场办企业的原则、目标和任务；国有林场根据财政部门和林业主管部门的要求，对场办企业进行规范管理和年度考核。

②规范经营和管理。一是建立健全公司内部财务管理制度。按照《公司法》和市场规则运作，严禁从主管国有林场直接承接，达到政府采购限额需公开采购的专项业务，应杜绝资金“体内循环”，公开招标采购；国有林场不得向所属企业转移收入和支出；此外，严禁领导干部在企业兼职取酬和关联交易及利益输送等[6]。二是建立合理的符合市场规律的分配制度和薪酬体系，形成与个人对企业的贡献、企业的经济效益、市场风险挂钩的合理分配机制。三是应赋予企业用人的自主权。企业是以赢利为目的的经济组织，因此场办企业用什么人、用多少人，都应由场办企业根据生产经营的需要自主决定。

③强化监管投资领域和行为。第一，限定国有林场对外投资领域。国有林场使用国有资产进行对外投资，要严格控制货币性资金对外投资、非主业投资和对其投资兴办的企业、子企业的对外投资；对国有林场利用非货币性国有资产对外投资，要明确界定投入资产的范围。第二，规范国有林场对外投资行为。一是要明确国有林场对外投资可以占用的资产。按照目前国有林场会计科目分类，明确界定国有林场可用于对外投资的资产来源。因此，根据国有林场职能定位，为避免形成财政风险，应明确国有林场对外投资不得占用财政专项资金、银行负债、国家基金等科目的资金进行对外投资。二是要明确国有林场对外投资设立的企业再投资审批行为，对场办企业再投资的行为做出严格规定。

④建立国有林场场办企业的国有资产考核评价制度。首先，省级财政部门、省级林业主管部门和国有林场要根据各自的职责，设立相应的考核评价指标。在指标内容和范围方面，一是要建立企业国有资产考核评价指标，对企业国有资产的保值增值进行科学合理的评价，如：国有资本保值增值率、投资收益率等；二是建立企业国有资产风险防控指标，设置不同的安全等级，对严重低于安全警戒线的，应当收回出资，防止国有资产流失。其次，作为出资人的国有林场，还应对其全资、控股企业建立经营绩效考核指标体系，形成激励机制和约束机制，防止企业经营者的短期行为。