财政支出中的扶贫投入及其效果

袁月 饶海琴

摘 要：2017年党的十九大召开，会议指出，我国的社会矛盾已经转变为人民对美好生活的需要与不平衡、不充分发展之间的矛盾。政府再次强调了全面脱贫的目標，继续鼓励精准扶贫，实现脱真贫、真脱贫。目前，我国扶贫脱贫工作取得了历史性的成果，但是巨大的财政支出和扶贫脱贫的成果不完全匹配、地方脱贫的进展跟不上经济的发展，种种现象暴露了政策的问题。新的形势、新的发展对监管提出了更高的要求。在此关键的时期，政府需要放慢脚步，分析财政扶贫资金的使用效率及效果，加强监管，脚踏实地，以科学的手段、人文的关怀谱写扶贫新篇章。

关键词：财政支出；扶贫政策；监管；发展

中图分类号：F812.45 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2018）20-0131-02

引言

2015年，党和国家制定的“十三五”规划提出，实现我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，同时解决区域性整体贫困。目前，我国的扶贫计划也取得了阶段性的胜利，进入最后的脱贫攻坚时期。2012—2016年，我国脱贫人口数年年递增，2016年贫困人口总数比2012年下降了56%，比2015年下降了22%。取得如此大的成果固然值得高兴，然而背后巨大的财政支出同样需要关注。2016年，李克强总理宣布，中央财政扶贫资金投入增长43.4%，2017年财政部仅扶贫专项资金就投入了861亿元。不相匹配的投入与结果反映了资金使用效率低下等问题。在后续的政策扶贫中，政府不仅需要继续增加资金投入，更要加强监管，发展科技，开发优质的扶贫项目。最重要的是，政府应结合贫困地区的实际情况，使资金得以充分有效的利用，使贫困地区能够充分脱贫致富。

一、财政扶贫支出

（一）财政支出

2017年，财政部预算中央财政扶贫专项资金860.95亿元，同比增长29.08%。1986—2017年，财政支出增长了44倍，净增长842亿元。

我国的财政扶贫政策可以追溯到20世纪80年代。1987—2016年，政府先后出台了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要》等，帮助贫困地区脱贫致富。从2015年开始，财政扶贫支出突增，2015年后财政扶贫资金每年净增长200亿元。结合我国政府的工作，2015年，习近平总书记在减贫与发展高层论坛上强调要增加投入，此后，扶贫财政支出年年递增，涨幅近30%。

根据2016年中国农村贫困监测报告，以2015年扶贫财政资金拨款为例，1 897.1亿元扶贫资金主要来源于扶贫贴息贷款（15.29%）、财政专项扶贫资金（23.31%）、低保资金（18.27%）。资金主要流向农业（9.08%）、林业（5.36%）、畜牧业（5.37%）、村通公路（14.63%）。可以推断，目前中国扶贫的主要产业依旧以农林牧业为主，缺乏新兴产业；村通公路的持续支出则反映了贫困地区的基础设施建设依旧有待改善。政府仍然需要关注基建情况，只有贫困地区的基建基本完成，人民的生活质量才能初步保证。在十九大的指引下，现阶段的政府扶贫工作不仅要把重心放到减少贫困人口规模上，更加要改善贫困地区人民的生活水平，提高人民的幸福指数。

（二）贫困人口及贫困指标

2016年，我国贫困人数在现行标准下（2010年标准）下降至4 335万人，比1978年下降了82.66%，总人数减少了20 665万人。《中国扶贫开发报告2016》指出，改革开放以来，中国实现了“迄今人类历史上最快速度的大规模减贫”。而在2007年，学者提出了多维贫困指标，对全球的扶贫事业提出了更加综合性的测评指标。随后的2015年，世界银行宣布调整国际贫困线。国际对贫困人民的关注越来越多，中国的扶贫工作已经对世界的扶贫工作产生了巨大的影响。在此情况下，我国的贫困标准线也应与世界接轨，这也是我国近两年走向世界，获得更多话语权的需要。

现阶段，我国贫困标准线采用的是2010年的标准，即每人每年2 300元，2010年不变价。我国统计局每年根据农村居民生活消费价格指数，进行更新。目前我国的贫困标准线的测算建立在两个假设上：贫困标准中的食品支出满足小康生活的需要和食品支出占贫困标准比重的60%。

根据中国国家统计局的计算标准，用FE表示食物消费支出，TE表示总消费支出，H表示家庭特征，D表示地区特征，ZF为食物需求线，NF为非食物需求线。

则FE=f（TH，H，D）

当TE=ZF，低贫困线ZL=ZF+NF

当FE=ZF，高贫困线ZU=ZF+NF=TE

按照现行食物热量需求，ZF为每人每年1 498元，NF为1 302，因此贫困线为2 800元，换算为美元，为每人每天1.15美元（2017年11月汇率）。

2015年10月，世界银行将国际极端贫困线从1.25美元上调至1.9美元，按照购买力平价计算。世界银行的计算方式是取全球15个最穷国家的平均值，而发展中国家的中位线是每人每天3.1美元。

双方指标不同，代表含义也不同。国际贫困线指的是每天消费水平低于1.9美元的人，强调1.9美元的购买力。而中国的贫困标准线指的则是在2010年的标准下，每年收入低于2 300元，即每天收入低于6.3元人民币。国家扶贫办负责人表示，经过换算后，2016年中国的贫困标准线高于国际贫困标准线，为每天2.19美元。然而，基于我国发展程度，贫困标准线应该比照英美等发达国家，参考世行建议值3.1美元左右。

随着经济的迅猛发展，国际社会在衡量贫困时，收入已经不是唯一的参照值，人民的生活水平、健康、医疗设施等逐渐成为制定贫困标准的考量因素。2007年，经济学家提出了多维贫困指数（MPI），综合了贫困标准指数和人类发展指数。MPI从三个维度即健康、教育、医疗水平以及10个指标加权测算贫困。根据《2014年人类发展指数》，中国的多维贫困指数为0.023。与传统贫困指数相比，MPI更加考虑到贫困人民的个体需求，旨在进一步提高贫困人民的幸福感，但同时多维贫困指数对国际脱贫工作提出了更高的要求，需要政府对贫困原因作更深入的分析。

二、贫困的原因

（一）地理原因

2015年我国贫困人口多聚集在中部、西部以及民族八省，因此地理限制是脱贫最大的阻碍。

中部地區以四川省为代表。主要地理限制在于中部地区地势较高、多山脉，不利于轨道交通建设，同时较多的山脉相比平原不利于农业的发展，再加上地质问题，灾害频仍，虽然有发达的旅游业，但是夏天易发生滑坡，危及当地居民生活的同时，也不利于经济的发展。产业的发展需要平稳的运营，人民的生活更需要稳定的环境。

西部地区以甘肃省为代表，主要问题在于气候。西部地区多干旱少雨，非常不利于农业发展，即使在现代科技的辅助下，依旧出现水土荒漠化、盐碱化等问题，再加上土地脆弱、风沙严重，西部地区的科技农业面临很大的挑战。就发展产业而言，西部地区地广人稀，需求不足，缺乏强大的经济拉动力。

民族八省的主要致贫因素除了上述问题，还在于宗教文化信仰。因为各民族宗教信仰以及生活方式差异很大，协调统一地进行经济、科技发展非常困难。尤其是多个民族聚集地，如何团结不同的民族发展共同经济需要人民更多的沟通和思考。文化差异有时比地理气候更难克服，一方水土养育一方人。相比较东部发达地区人民的主动谋求发展，西部地区人民表现出对安稳生活的偏好。除此之外，有些民族省（区）例如新疆，接近祖国边疆，存在较大的安全隐患。

（二）收入构成

根据统计，贫困地区人民的收入构成中，财产性收入占比较低，2%左右。党的十八大提出，要增加人民的财产性收入占总收入的比重。区别于劳动收入，财产收入是按照资本、技术等要素分配，发达国家财产性收入占比达到40%。财产性收入之间的差距导致了贫富差距扩大，而2008年的危机后，由于各国采用低利率的货币政策刺激经济，结果刺激了资产价格，各国的分配方式逐渐表现出按资产价格分配的特征，拥有更多资产的富人将在资产价格上升时变得更加富有。

（三）教育及医疗

目前贫困地区医疗普及率在90%以上，高于初等教育的普及率。在全国教育普及城市中，最低的是内蒙古，只有25.3%。教育公平是社会公平的基础，若贫困地区人民的文化水平达到平均水平，人民的知识和力量会拉动整个地区的经济。同时，受过培训的人民也能弥补发达城市劳动力市场的不足，为国家经济的发展贡献力量。近年来，政府为了提高贫困地区的教育水平，积极推进雨露计划等。但是政府更加要注重学生的生活质量和就业能力。我国目前的教育水平是4%左右，而国际发达国家则达到了5.1%。对于贫困地区，一方面，政府要颁布政策，强制要求人民接受教育；另一方面，国家可以帮助贫困地区人民到发达城市进修，鼓励他们通过学习建设家乡。

医疗情况总体略好于教育，贫困地区的覆盖率已经达到了90%以上。吉林、西藏两省（区）卫生站的比重最低，低于80%。海南省的卫生站比重虽然有84.7%，但是拥有合法行医证的比重只有67.6%。医疗水平直接关系到人民的身体健康，而身体健康是脱贫致富的前提条件。医疗的发达程度不仅体现在卫生站的数目上，更加体现在医生的质量上。因此，贫困地区在推进医疗硬件设施建设的同时，更要引进医务人员，甚至可以结合雨露计划，培养当地人成为医护人员，增强医疗软实力。

三、建议

（一）增加资金投入，加强审计

前文提到，地理气候问题是脱贫的最大阻碍。要想克服这一阻碍，政府应当作为领头人，增加资金在贫困地区投入的比重，大力发展科技，靠科学技术解决地理气候因素问题。资金到位后，后续的审计问题也需要重视。根据2016年审计署公布的关于40个贫困县的审计报告，约有2.99亿元资金未发挥效益或形成损失浪费。审计同样发现，有8.43亿元扶贫资金长时间闲置，最长的闲置时间超过15年。由于缺乏优质的项目或是无法将优质的项目发展起来，贫困地区政府往往闲置资金，甚至将资金挪用到政府开支、管理费用等，这些举措都严重地违反了相关规定，造成资源的浪费。因此，在投入资金后，政府还需重视资金使用前的审核和使用中的监管，对于未用完的扶贫资金予以没收，减少资金挪用现象。

（二）建立全面的网络教育平台，缩小教育差距

目前中央实施了雨露计划，以弥补贫困地区教育资源的不足。除了继续推进雨露计划的实施，政府还应建立科学系统的培养人才的机制，加强监管，一方面让贫困地区的人民接受与发达地区相同水平的教育，一方面提高机制的有效性，真正让贫困地区人民通过自身能力带领家乡脱贫致富。考虑到人力成本以及网络的普及率，对待欠发达地区可以实施远程教育，建立类似慕课之类的网络教育平台。

网络教育平台的搭建以及运作可以参考国外的Coursera和OCW。中国也可以鼓励名校带头录制公开课，向社会共享资源。网络授课和线下学习相结合，不仅可以帮助贫困地区学生更好地适应电脑等高科技产品，还可以找到兴趣所在，因为网络课程比学校课程更加丰富。随着社会的发展，信息的公开度大大提升，教育资源欠发达地区的学生可以通过自学等途径弥补自身教育的不足。

（三）创新思维，发展科技

科学技术是第一生产力，科技推动产业发展，发展科技是政府工作永远不变的重心。在扶贫工作中，政府应该有意识地把科学技术和扶贫结合起来，提高贫困地区的科技水平，用先进的科技弥补客观环境的不足。

科技同样可以应用于精准扶贫。如何规避问题，寻找个性化的解决方案，是精准扶贫工作中最大的难点。创新的思想、科技的手段有助于打开扶贫新思路，实现最大化脱贫。纵观历史，人类经济的巨大飞跃都有科技革命作为基础。政府应当鼓励全体人民尤其是贫困地区人民大力创新科技，不仅要精准扶贫，更要科技扶贫、可持续扶贫。

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