金融支持安康“精准扶贫”的实践与思考

鲁振满

摘 要：近年来，安康市紧紧围绕国家扶贫战略要求，积极探索金融精准扶贫的新思路新举措，大力建设金融基础设施，持续推动产业扶贫，不断强化政银融合，在金融精准扶贫的实践中取得了比较突出的效果，但也存在金融扶贫难度加大、产业结构单一、政策措施不够配套等一些值得关注的问题，亟需在今后的金融扶贫工作中加以改进，争取金融精准扶贫取得更大成效。

关键词：金融；精准扶贫；脱贫攻坚

中图分类号：F830.46 文献标识码：A 文章编号：1674-0017-2018（5）-0095-04

农民脱贫致富是党中央国务院高度重视的一件大事，更是一项政治任务。全面完成建设小康社会的目标，最突出艰巨的任务在农村，特别是贫困地区，是扶贫攻坚的关键点和主战场。到2020年，我国现行标准下农村人口要实现脱贫，贫困县全部“摘帽”，解决区域性整体贫困。在当前精准扶贫新形势下，金融部门如何对接国家扶贫战略，实施金融支持“精准扶贫，精准脱贫”目标，发挥“雪中送炭”的作用，是一个值得研究的重大课题。安康是典型的西部贫困地区，自然环境差，交通落后，工业欠发达，导致贫困面广、人口多、程度重。全市要实现2019年底前十县区脱贫“全部摘帽”，1003个贫困村“全部销号”，58.17万贫困人口“全部脱贫”的目标，必须激活“金融扶贫”这一重要要素。

一、金融支持脱贫攻坚的基本情况及主要成效

近年来，安康市金融机构围绕国家扶贫战略要求，积极落实市委市政府扶贫工作安排部署，在探索和实践金融脱贫的思路和举措、方式方法上取得了阶段性成效，主要表现在以下方面。

（一）金融创新力度加大，金融扶贫能力明显提升。虽然受经济下行大环境影响，但安康经济增速仍居全省前列。各金融机构发挥主观能动性，创新机制和产品，积极投身金融精准扶贫工作。全市金融机构存贷款稳步增长，2017年6月末，各项存贷款余额分别增长17.70%和17.44%，自2016年4月开办扶贫再贷款以来累计撬动金融机构信贷投放60亿元。金融机构立足创新，开发了多样化金融产品，如“脱贫贷”“产业贷”“健康贷”“搬迁贷”等金融扶贫专项产品，自2016年以来累计扶持贫困户4万余户，继续位居全省首位。平利县国家级“两权”抵押贷款试点进展顺利，发放两权抵押贷款，累放量和余额居全省前列。

（二）金融基础设施惠及百姓。截至2017年6月末，安康市银行金融机构为全市1392个贫困村、11.64万户贫困户建立了个人“信用档案”，对符合条件的贫困户进行了授信，对9.04万户发放信用贷款35.8亿元。

（三）降低涉农融资成本，金融扶贫模式推陈出新。在政策引领下，金融机构因地制宜，积极用活或开辟新的融资方式，先后推出“贫困户+龙头企业+金融机构”“贫困户+扶贫局+金融机构”等信贷扶贫模式。如“公司+企业（专业合作社）+农户”的生猪产业联盟模式（阳晨模式）、“合作社+农户+直营店”的蔬菜产业忠诚模式等运作良好，并持续得到金融机构“产业链贷款”等方式的信贷支持。对贫困户小额贷款按银行基准利率贴息，2016年发放扶贫贴息贷款14亿元。

（四）强化政银融合，建立扶贫贷款风险补偿基金。基层央行积极协同政府扶贫办、财政局全力推进金融扶贫工作。各县区财政出资设立扶贫贷款风险补偿基金，同时要求无明确投向的扶贫资金、财政年度结余资金等注入风险补偿基金。每县区至少注资1000万元以上，为贫困户贷款提供风险补偿，通过财政资金杠杆放大作用，金融机构按照风险补偿基金余额不超过1：10的比例给贫困户发放贷款，截至2017年6月末，全市建立了1.5亿元风险担保补偿基金。通过风险补偿资金的注入，撬动了金融机构对贫困户的信贷投放，2016年发放扶贫贷款55.61亿元，彰显了财政资金与银行信贷资金联动的效应。

（五）找准扶贫着力点，持续推动产业扶贫抓手。围绕政府脱贫攻坚战略，金融机构制定金融扶贫工作规划，把金融促推产业扶贫作为脱贫增收的内生动力，将发展特色产业作为主抓手，让精准扶贫与特色产业相互支撑，互为推动，重点推动种植业、畜牧养殖业、循环农业等产业，实现了规模和效益双提升。截至2017年6月末，安康市各级各类园区总数达355个，其中，省级现代农业园区34个，市级现代农业园区达146个，现代农业园区数量位居全省前列。培育市级以上农业产业化重点龙头企业124家、农民合作社1190个，家庭农场286个，培育职业农民4427人。

（六）做好扶贫政策效果评价，金融机构脱贫攻坚政治责任感增强。各级部门对金融精准扶贫工作高度重视，扶贫政治责任感增强，积极指导辖区因地制宜，各有侧重地开展金融精准扶贫。人行安康中支主动作为，与市政府扶贫部门建立扶贫工作考核机制，明确优先发放再贷款、差别存款准备金率等激励政策，引导全市各金融机构加大扶贫信贷投放，改进扶贫金融服务，积极履行社会责任，在金融精准扶贫和支持地方经济发展方面取得了积极成效。近三年投放小额到户扶贫贴息贷款累计扶持贫困户1.5万户。投放扶贫龙头企业贷款，扶持农业龙头企业61个。发放避灾扶贫移民搬迁贷款，支持移民搬迁7.5万户，28.6万农民得以搬离灾害频发高山地区。按照陕西省确定的人均年收入2500元贫困标准，2011年以来安康市贫困人口减少了42.7万人，其中2016年全年实现脱贫13.67万人。

二、金融支持精準扶贫面临的困难及问题

近年来，安康金融精准扶贫的实践中取得了比较突出的效果，也积累了一定的经验和启示，但也存在着一些值得关注的问题。主要表现在：

（一）自然和经济环境欠佳，金融扶贫难度加大。安康自然环境较差，经济欠发达，贫困面广、贫困程度深，增加了金融扶贫的难度。10县区均为秦巴集中连片特困地区片区县，有建档立卡贫困村1003个，占全市总行政村数的60.8%，占全省贫困村总数的11.4%；全市有贫困人口19.4万户58.17万人，贫困发生率为23.6%，分别高于全国和全省17和10个百分点，贫困县、贫困村个数居全省第一。致贫原因多样，单纯施策和兜底脱贫均难以解决所有实际问题，导致金融精准扶贫困难加剧。

（二）产业结构单一，缺少信贷投放产业基础。安康是连片特困地区，又是国家主体功能区，属于限制发展地区，加之地方主导优势产业不明显，新型市场经营主体不活跃，主导产业支撑乏力，产业承载能力、牵引能力和发展能力不足。正因如此，导致金融扶贫政策不能快速落地。如“5321”扶贫贷款模式作用发挥还远远不够充分，在调查中发现，有直接信贷需求而又有能力的贫困户为数不多，农商行存在着有钱贷不出去的普遍情况。有关部门缺乏加快培育多种方式的信贷需求和抓扶贫项目、农户与信贷资金有效对接的意识，信贷投放缺少产业基础。从农户家庭收入分析，农民务工收入占家庭收入70%以上，农业生产在很多地方已经“空心化”，农民收入可持续性不强，也造成信贷需求不旺。

（三）政策措施配套不够，弱化了政策引导作用。一是管理权限制约金融扶贫的主动性和积极性。主要表现在基层机构自主性不足，贷款审批权限较低、金融利润考核严格等问题，削弱了基层机构的扶贫积极性。二是财政、扶贫、金融政策相互协调配合松散，缺乏相应的配套跟进措施，基层协调难度较大，协调的时间和精力成本较高，效果与初衷难以统一。如对在册贫困户的信贷投入，离不开财政扶贫资金贴息和担保，但地方财力有限，往往难以落实配套担保资金，一些农村创新金融产品的开办，更需要政府建立风险缓释机制，同样难以落实。再如，农业保险市场建设滞后，政策性农业保险产品不足，风险覆盖面和覆盖率较低，农村信贷投入风险主要集中在涉农金融机构。风险分担机制不足，制约着金融扶贫的意愿和能力，弱化了政策在基层的可操作性。

（四）扶贫与金融机构信息共享不够，影响信贷资金的精准投放。目前，信息共享主要集中于传统领域，全国扶贫信息网络系统与银行贷款管理系统未有效对接。金融机构对建档立卡贫困户的信息了解不充分，不便于贷款风险审查和贷款额度审定和贫困户差异化评级授信工作的开展，机构则存在对于贫困户贷款审批公示等情况向扶贫部门反馈不及时等问题，信贷投放精准性受到影响。

（五）扶贫金融资源仍显贫乏，信贷投放主体需要多元化。贫困地区资金外流严重，难以形成资金洼地。县级金融机构吸存意识强，放贷意愿弱，特别是县级国有银行、邮储银行存贷比较低，资金以上存为主。非银行机构小贷公司基本不会涉农，支农的主力军落在农商行和信用社肩上。其他银行机构、保险公司等机构扶贫业务发展较慢，对脱贫支持带动作用有限。

（六）有效抵押及担保机制不健全，融资难问题依然突出。农业产业大户和新型农业经营主体对贫困户脱贫带动作用巨大。从调查情况看，贫困户基本缺少产业发展基础，更缺少生产技能，需要一批能人大户和龙头企业带动。目前，大户缺少有效贷款抵押物，同时也没有担保机构提供担保，产业大户和龙头企业融资难矛盾依然存在。虽然县级有财信担保部，由于过多考虑风险问题，审批严格，产业大户一般很难获得资金支持。目前平利县国家级“两权”试点进展顺利，但在全市推广任重道远，金融机构普遍担心信贷风险，尚未开展两权抵押业务，解决产业发展融资难问题刻不容缓。

三、金融支持“精准扶贫”的政策及建议

精准扶贫离不开金融的支持，金融支持扶贫需要瞄准“精准”，只有开对金融“药方子”，才能拔掉农村贫困户的“穷根子”。

（一）贫困群体划分要精准，信贷扶贫政策导向体现差异化、特色化。首先要精准对接金融扶贫对象。政府要公平公正划分好贫困户，金融机构做好与政府职能部门对接，将金融扶贫的对象精准定位于其确立的建档立卡贫困户，在此基础上，认真甄别贫困户的财产构成、致贫原因、融资需求，根据不同情况采取相应金融信贷政策。其次精准培育新型农业经营主体。安康是“一江清水送北京”的水源保护地，自然生态环境好，农村要立足资源优势，发展生态农业。从土地确权、流转寻找金融扶贫新模式和开发新产品，鼓励和引导土地向家庭农场、产业大户、农民合作社、龙头企业等新型农业主体流转，形成金融扶贫工作新业态。

（二）扶贫机制建设要跟进，构建政府扶持、多方参与的扶贫风险分担机制。扶贫是一项系统工程，要建立科学的扶贫机制才能保证完成。一是针对贫困地区自然灾害风险，探索建立扶贫信贷补偿基金，对无法收回的金融信贷资金，按规定比例予以补偿。二是探索实施农业保险大灾分散机制，提高农民和农业经营组织参保覆盖面，并优先向参保主体发放信贷资金。三是对农村信贷市场缺乏有效抵押物问题，建立专门农村房屋和土地交易平台，推动农房财产和农村土地要素价值的流通、流转。四是探索建立扶贫贴息贷款担保机构，落实扶贫贷款风险补偿担保制度，提高扶贫贷款贴息比例和周期。金融机构总行要出台专项政策，适当放宽对扶贫贴息贷款的呆账核销条件，提高扶贫贴息贷款风险容忍度。

（三）市场主体建设要完善，形成多层次、多类型的扶贫金融机构体系。合理布局农村金融网点，增加农村扶贫金融供给。一是鼓励各类金融机构到贫困地区设立网点，放宽对村镇银行、中小金融机构、小额贷款公司设立的审批，限制現有贫困地区金融网点的撤并，加快贫困地区村镇银行、社区银行、农村资金互助社等草根金融机构组建步伐。二是建立直接面向贫困户的“金融脱贫主办行”制度，确定农商行、农信社、农行、农发行等为扶贫主办银行，进一步发挥好政策性银行和合作性金融扶贫的优势互补。

（四）产品开发要便利化，不断创新和丰富金融产品及服务方式。金融部门要有针对性地开发适合农民脱贫的金融产品，有效解决农业生产需求。一是金融机构要大力发展大型农机具、林权抵押，产成品、仓单、应收账款质押等信贷业务，重点加大对种植大户、家庭农场、龙头企业等新型经营组织的支持力度。二是稳步推进农村“两权”抵押贷款，统筹农业、林业、国土等部门，探索拓宽农民财产抵押担保的范围。结合农户、农场、农民合作社、农业产业化龙头企业之间相互合作的需求，健全完善“龙头企业+基地+贫困户”、“公司+家庭农场”、“家庭农场+农民合作社”、“公司+合作社+贫困户”等服务方式，提高金融服务贫困地区农业发展能力和水平。三是配合一村一品、一县一策等扶贫举措，积极推广小额贷款，支持鼓励符合条件的贫困地区企业尝试企业债、集会票据等直接融资业务。四是创新支持贫困地区医疗、教育扶贫的金融产品，落实好国家信贷扶贫政策。

（五）信用环境要优化，打造多形式、普惠性的金融生态环境。首先是积极开展普惠金融服务。对贫困家庭、贫困人口开展针对性的金融知识教育和金融诚信意识普及，提高金融产品运用能力。其次是继续推进信用体系建设。继续开展信用户、信用村、信用镇创建活动，健全完善农户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等经济主体电子信用档案，多途径收集整合社会信用信息，促进信用等级与提高贫困户小额信贷的有效结合。三是切实改善农村支付环境。进一步拓展和扩大支付清算网络的辐射面，继续深化贫困地区城乡一体化网络建设，加大非现金结算工具运用的力度，提高贫困地区农民卡特别是手机银行使用率，为贫困地区农民在支农补贴、日常存取款、转账、查询等方面提供更加畅通、便捷的服务，延伸金融服务终端。