外汇管理政策服务陕西自贸区发展临空经济的思考

赵斐

摘 要：陕西自贸区作为国务院批复的第三批自贸试验区，对于全面深化改革、建设内陆型改革开放新高地、推动区域开放发展、主动融入“一带一路”国家战略具有重要意义。本文介绍了我国临空经济发展现状，具体分析了陕西省发展临空经济面临的优势和挑战，提出外汇政策支持自贸区以空港新城和国际港务区为重要节点发展临空经济的政策建议和思考。

关键词：陕西自贸区；临空经济；外汇管理政策

中图分类号：F830.46 文献标识码：A 文章编号：1674-0017-2018（5）-0074-04

陕西是古丝绸之路的起点，也是新欧亚大陆桥的重要枢纽，正处在追赶超越的关键阶段。陕西自贸区作为国务院批复的第三批自贸试验区，对于陕西全面深化改革、建设内陆型改革开放新高地、推动区域开放发展、主动融入“一带一路”国家战略具有重要意义。金融是现代经济的核心，外汇管理是改革开放的排头兵。坚持开放发展理念，发挥自贸区的综合功能，研究外汇政策支持陕西自贸区以空港新城和国际港务区为重要节点发展临空经济，有助于建设空中丝路走廊，以转型发展、常态发展、精细发展推动金融服务陕西融入“一带一路”建设，为支持陕西企业走出去提供政策借鉴和思考。

一、陕西自贸区發展临空经济的必要性

（一）临空经济概述

临空经济是依托航空运输和物流所创造的条件而形成的以现代服务业为主体的经济发展模式。这种发展模式本质上是源于“速度经济”的流量经济，其核心是通过生产要素的流动、集聚、重组和融合，以科技创新为动力推动产业链系统的构建与升级，从而实现经济能量的扩大、经济能级的提升和经济能力的提高，是人流、物流、资金流、技术流、信息流高端资源全球化配置的产物。相对于传统规模经济而言，临空经济能够促进大量生产要素通过机场及航空运输网络在空间上实现快速移动和交换，推动经济增长空间由传统的“地方空间”向基于网络的“流空间”转变，引致周边产业不断调整、集聚与趋同，在机场周边形成临空指向明确、产业关联紧密、满足需求迅速及市场利润巨大的航空制造业、航空配套服务业及现代服务业产业集群，促进航空经济实现集散效应、规模效应和组织效应最大化。目前，国际上形成了航空物流强势发展的孟菲斯模式、爱尔兰香农国际航空港自由贸易区模式、物流商务并重发展的法兰克福模式、以休闲产业为主的韩国仁川模式、多元化综合性发展的荷兰史基浦模式和购物天堂的迪拜模式。

我国临空经济发展还处于起步阶段，更多的城市还仅仅是停留在规划阶段。中国临空经济建设的两种主要模式：一种是采用综合经济区的模式，主要是以北京顺义临空经济区和天津临空产业区作为代表。另外一种是航空城模式，以重庆航空城作为代表。临空经济主要吸引航空产业、航空物流业、高新产品制造业、国际商务会展业和康体娱乐休闲业等五大产业。在机场和区域经济的双重驱动下，中国临空经济在未来几年必将进入快速发展的时期。对中西部地区而言，适时发展临空经济，是实现区域跨越式发展的重要契机。临空产业走廊将连接机场与城市主城区，临空经济区将成为全球产业链的主导环节，不仅有效带动地区经济发展，更能促进经济全球化发展进程。

（二）陕西自贸区独特的区位优势有利于发展临空经济

陕西自贸区位于中国内陆腹地，是中国大地原点所在地，是古丝绸之路的起点，沟通内陆与欧亚大陆桥和海上丝绸之路的交通枢纽，承接东部乃至全球产业转移的重要区域，是西来东去的出海点和东联西出的汇聚点。全国第八大国际机场——西安咸阳国际机场已开通国内外航线269条，已开通至欧洲、东亚、南亚等地的国际航线，正在加强与中亚国家的直联航空通道建设，初步建立向西开放的国际运输通道。以机场为核心的集航空、铁路、公路、轨道交通于一体的交通枢纽加快建设。

同时陕西省是我国重要的航空产业基地，已形成集大中型飞机研究、设计、试验、生产、产品支援、综合保障及教学培训为一体的较为完善的航空科研生产体系。西安阎良国家航空高技术产业基地是国内首家国家级航空高技术产业基地，为陕西临空经济发展提供了重要的产业支撑。目前自贸区内多个出口加工区、综合保税区已形成规模，正在申报建设的西安航空基地综合保税区毗邻自贸区，配套机场建设的空港新城保税物流中心已正式验收。陕西自贸区承东启西、连接南北的区位优势有利于发展临空经济，形成新的经济增长点。

（三）陕西自贸区特有的政策优势有利于发展临空经济

习近平总书记提出的“一带一路”重大战略构想，指出陕西是丝绸之路的起点，为我国加快形成陆海统筹、东西共济的全方位对外开放和全面发展新格局指明了方向。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的蓝图中，全国18个省份成为战略重点，明确陕西的定位是形成面向中亚、南亚、西亚国家的商贸物流枢纽、重要产业和人文交流基地。《中共中央、国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》、《关中—天水经济区发展规划》等国家政策的出台为陕西打造内陆型经济开发开放战略高地、优化对外开放格局进行了进一步明确。这些为陕西自贸区作为国家“一带一路”建设的桥头堡和陕西对外开放的战略门户，引进外商企业走进来，鼓励境内企业走出去，以临空经济推动涉外经济和全省经济发展奠定了坚实的政策基础。

（四）发挥临空经济优势有利于更好地推动实施国家“一带一路”战略

国务院对陕西自贸区的战略定位赋予了“更好发挥‘一带一路建设对西部大开发带动作用、加大西部地区门户城市开放力度的要求，努力将自贸试验区建设成为全面改革开放实验田、内陆型改革开放新高地、‘一带一路经济合作和人文交流重要支点”的重要使命。临空经济以自身独特的优势发展高时效性、高附加值航空运输服务业和航空制造业以及电子信息、生物医药等高新技术产业，对产业发展的整体拉动力较强，产业结构调整与升级中具有示范引领作用，对促进生产、技术、资本、人才等生产要素快速融合，加快推进产业集聚与产业升级，促进全球范围内资源配置与生产要素流动，提高国际间产业转移和集约化进程具有重要作用，从而能够更好地推动实施国家“一带一路”战略。

二、陕西自贸区临空经济发展现状

（一）陕西自贸区概况

陕西自贸区实施范围119.95平方公里，涵盖三个片区：中心片区87.76平方公里（含陕西西安出口加工区A区0.75平方公里、B区0.79平方公里，西安高新综合保税区3.64平方公里和陕西西咸保税物流中心0.36平方公里），西安国际港务区片区26.43平方公里（含西安综合保税区6.17平方公里），杨凌示范区5.76平方公里。

按区域布局划分，陕西自贸区中心片区重点发展战略性新兴产业和高新技术产业，着力发展高端制造、航空物流、贸易金融等产业，推进服务贸易促进体系建设，拓展科技、教育、文化、旅游、健康医疗等人文交流的深度和广度，打造面向“一带一路”的高端产业高地和人文交流高地；西安国际港务区片区重点发展国际贸易、现代物流、金融服务、旅游会展、电子商务等产业，建设“一带一路”国际中转内陆枢纽港、开放型金融产业创新高地及欧亚贸易和人文交流合作新平台；杨凌示范区片区以农业科技创新、示范推广为重点，通过全面扩大农业领域国际合作交流，打造“一带一路”现代农业国际合作中心。

按照陕西自贸区的特色定位和使命担当，其发展目标是：经过三至五年改革探索，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，努力建成投资贸易便利、高端产业聚集、金融服务完善、人文交流深入、监管高效便捷、法制环境规范的高水平高标准自由贸易园区，推动“一带一路”建设和西部大开发战略的深入实施。

（二）陕西自贸区临空经济发展基本情况

目前陕西自贸区内临空经济发展主要以西咸新区空港新城为核心，围绕机场建设不断辐射完善港口功能，发展航空物流、民航科技、高端制造及商贸服务等临空产业，构建空中丝绸之路新起点。

1.国际国内航线形成规模，但立体综合交通枢纽还不完善。据不完全统计，目前已开通连接国内外140个城市的269条航线中，国际航线31条，面向丝绸之路沿线航线4条，全货运航线5条，2个小时航程可以覆盖全国70%的国土面积，72小时过境免签已经实现。但同时，目前机场国际航线还较少，货物航线的开通较为滞后，还没有形成真正意义的国际航线网络。由西咸新区的空港向国际港务区的陆港两大枢纽间的交通联络已经打通，但尚未形成物流规模。空港向外辐射的公路、铁路等货运通道正在建设，多种运输方式的无缝衔接尚未形成，立体综合交通枢纽建设还不完善，从而影响了空港临空经济功能的发挥。

2.空港新城西咸保税物流中心成立，但仍需向综合保税区加速升级。2015年12月18日空港新城西咸保税物流中心通过海关总署、外汇局等国家四部委预验收，成为陕西省第五个海关特殊监管区。但目前保税物流中心保税物流、保税展示、保税加工等项目还未展开，这些都直接影响着临空经济功能的发挥和延伸，仍需进一步向综合保税区加速升级。

3.临空产业开始聚集，但缺乏深度参与全球产业分工的企业。围绕临空经济发展，自贸区内空港新城目前布局了航空运输业、航空物流业、半导体（LED）产业、高新技术产业、高端服务业、国际文化交流和临空农业等企业产业。目前，空港新城已引进新加坡普洛斯、丰树、上海绿地等世界知名企业和东航、九龙仓等39个行业龙头项目，14个项目建成投运，11个项目主体封顶。顺丰、邮政、申通等国内物流业前五强企业已入驻，圆通和韵达日均快件处理量达350吨。探索与丝绸之路沿线国家开展跨境经济合作，挂牌设立意大利航空航天企业协会中国中心，吉尔吉斯共和国驻中国陕西商务代表处即将落户，中意产業园、中吉产业园区正在顺利推进。初步实现了临空产业的聚集，为进一步完善临空经济产业功能奠定了基础。但同时也发现，除美光、三星、中兴外，省内大型出口型制造企业数量较少，缺乏深度参与全球产业分工的企业，高附加值产品较少。航空货运以国内货邮为主，国际货邮量偏少；航空货运的产品结构中，通信、医药等新兴产业仅占40%。

三、当前发展临空经济面临的挑战

（一）经济发展新常态与陕西自贸区临空经济发展需求的挑战

新常态下，我国经济增长正从高速增长转向中高速增长，增长动力和发展方式正在发生转变，以往依靠大规模粗放式的投资和出口拉动经济增长的模式难以为继。陕西自贸区作为改革开放的试验田，承担着国家战略中区域经济增长极和战略支点的重任，发展临空经济与全球价值链和区域产业链高度融合，面临着巨大的发展机遇和广阔的发展前景。但当前在加快机场周边交通网络的建设、推进临空经济区基础设施的完善和周边环境的改造、提高综合承载力和公共服务功能方面还不尽完善，难以充分发挥临空经济的集散与辐射效应。

（二）传统开发融资模式与自贸区临空开放发展的挑战

目前陕西自贸区发展尚处在建设初期，主要是通过土地融资获取建设资金，即通过建设各种开发园区把征收来的土地到银行抵押或质押贷款，增加政府财政的可支配能力，为城市公共服务提供投资融资。这种方式以政府信用为支撑，增加了政府财政和金融的风险，也让地方政府背负了沉重的债务负担。临空经济的开放发展，同样需要资金的支持和保障，特别要发挥市场配置资源的决定性作用，深化与金融的合作力度。传统的土地开发融资模式难以支撑临空经济发展的投融资需求。

（三）创新政策的先行先试与自贸区现实发展的挑战

国家赋予自贸区先行先试的权利，不是发展模式的简单复制，而是基于实践的发展和创新。一方面通过落实国家赋予新区的优惠政策，找准自贸区与国家政策的结合点，把政策优惠落实到具体的产业和项目；另一方面结合自贸区实际情况，用足用好用活现有政策，制定相应的配套政策，找准新的发力点，促进一带一路等国家发展战略的推进。仅从外汇管理角度看，许多试点还没有开展进行。目前国家外汇管理总局已经开展的跨国公司外汇资金集中运营管理试点、外债宏观审慎监管试点、跨境电子商务外汇支付试点等多项创新性外汇管理政策，这些政策有些在上海、江苏和深圳前海等地试点，有些已推广到全国范围，但在作为陕西自贸区内临空经济发展重点区域西咸新区和国际港务区还都没有开展，其主要原因是区内企业规模有些还未达到试点要求；有些具备资质的跨境外汇支付机构数量少、业务覆盖范围较窄，意识不强。这些现实条件使外汇管理的现有政策还没有用足用好，深度不够。

四、外汇管理政策服务陕西自贸区发展临空经济融入“一带一路”国家战略的思考

（一）开放发展，切实增强金融服务自贸区经济发展的主动性

党的十八届五中全会提出了开放发展的理念和战略思路，《“十三五”规划建议》也明确提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。金融是现代经济的核心，在经济发展中具有不可或缺的重要作用。特别是在当前经济发展步入新常态，推进经济结构型改革进入深水区，要实现雁行破阵，必须要有开放发展的理念，推进双向开放，促进国内国际要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合。加强金融支持自贸区建设的顶层设计，将外汇管理支持政策融入金融支持自贸区发展整体规划中。要转变外汇管理方式，从正面清单转变为负面清单；放宽境外投资汇兑限制，放宽企业和个人外汇管理要求，放宽跨国公司资金境外运作限制；推动人民币国际化进程，加强国际收支监测，保持国际收支基本平衡；推进资本市场双向开放，改进并逐步取消境内外投资额度限制。以开放赢得发展的主动，为发展开辟更广阔的空间，为实体经济注入新的动力。

（二）完善多层次融资体系，为陕西自贸区临空经济发展企业提供多元化融资渠道

加强财政、税收、外汇政策配合，推动区内外贸企业享受进口贴息补助、出口增量补助、地产品内陆运输费用补助等多种奖励措施。积极推进外汇在支持空港新城和国际港务区电子信息、新能源汽车、航空、光伏、新材料等新兴优势产业走出去中发挥作用。鼓励金融机构创新汇率避险产品，规避汇率风险。鼓励企业通过开展进出口设备融资租赁业务获取先进技术设备。鼓励区内外贸企业通过银行间债券市场开展短期融资券、中期票据、集合票据等多种融资，帮助企业利用政策优势多渠道统筹配置资金，有效降低融资成本。

（三）先行先试，争取外汇试点政策在新区落地

一是积极培育陕西省支付机构开展跨境电子商务外汇支付试点。继续研究跨境電子商务相关外汇管理政策和管理方法，加快培育陕西省支付机构开展跨境电子商务外汇支付试点，推进跨境电子商务服务平台等基础设施建设，鼓励银行等金融机构和支付机构合作，共同推进陕西省跨境电商平台的快速发展。二是研究新区符合条件的企业集团申报成为陕西省跨国公司外汇资金集中运营试点企业，吸引更多的企业集团在区内设立“资金中心”和“管理中心”，发挥金融资源的聚合效应。

（四）打造陕西自贸区内陆开放临空经济新引擎，主动融入“一带一路”国家战略

一是发挥空港保税物流中心作用，推进机场由区域枢纽向国际枢纽转型。发挥空港保税物流中心服务国际航空物流建设的海关特殊政策功能，以此作为陕西省自贸区临空经济发展的核心区。同时发挥西安综合保税区邻接西安北客站、国际港务区的区位优势，与铁路集装箱中心站、公路港组成三大支撑项目，构建铁路、公路物流集散平台，打造“东拓西进”的国际物流枢纽，提升货运枢纽功能，推进机场由区域枢纽向国际枢纽转型，打造临空经济功能服务区，成为全国打造丝绸之路航空枢纽和内陆空港城市示范的重要载体。二是推进电子信息、装备制造、航空产业等临空产业建设，深度参与全球产业分工。以三星、美光两大全球半导体制造商为引导推动半导体产业集群、IT产业集群建设。发挥装备制造优势，推动高端装备制造产业发展。发挥西安阎良航空产业基地优势，建设陕西航空产业综保区，满足陕西省优势航空产业发展需求。依托陕西省航空产业基地优势和西安咸阳国际机场区位优势，形成自贸区航空配套产业聚集区。三是推动总部经济在自贸区内聚集，推动跨境电子商务等适应临空经济模式的新型贸易业态发展。鼓励公司总部外汇资金集中运营管理在自贸区试点、放宽试点企业条件、简化审批流程及账户管理，鼓励总部经济在自贸区聚集。便利金融机构开办跨境电子商务结算服务。鼓励陕西省外商融资租赁公司开展融资租赁业务，促进区内企业通过开展设备融资租赁获取先进技术设备。允许非金融类融资租赁公司境内收取外币租金，解决货币错配问题。简化飞机、船舶等大型融资租赁项目预付货款手续，满足陕西省航空航天运输产业资金需求。

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