我国地方政府性债务风险约束机制分析

周春明

摘要：随着我国城镇化的不断发展以及地方政府事权的不断扩大，我国地方政府债务规模快速扩张，债务风险日益加剧。建立一个有效的地方政府性债务风险约束机制，不仅有利于防范债务风险，更有利于地方融资以及区域经济的增长，从而推动财税改革，维护我国经济的持续增长以及我国的长治久安。本文主要通过对我国地方政府性债务形成机理及风险约束状况的分析，提出了对我国地方政府性债务风险的约束机制设计。

关键词：财政；债务风险；约束设计

随着我国经济的不断发展，我国地方财政支出不断增加，债务规模不断扩大，地方政府的债务负担也越来重。而且在地方政府性债务中，有相当一部分并不在政府的财政监督体系之内，严重威胁到了地方政府财政收入的可持续性，还会对中国经济转型升级以及中国的金融体系产生严重影响。

一、我国地方性债务形成机理

地方性政府负债主要用于承担公共品生产以及支出以及偿还供给公共品而产生的资金成本。地方政府负债形成的体制背景主要包括：行政体制背景、经济体制背景、财政体制背景以及金融体制背景。这些体制变迁是地方政府性债务形成的重要原因，在这种体制下，地方没有任何权利，由中央统一安排。这种体制抑制了地方的财政能力，在资金需求不断增加的背景下，只能通过举债等其他渠道进行融资。我国地方性债务形成机理还包括：地方政府缺乏规范化的市场化融资手段、大量财政转移支付扭曲了地方政府的融资约束。同时，地方债务也受到我国扩张型宏观经济政策的影响以及城镇化发展加快的影响。

二、我国地方政府性债务风险约束状况

1.法制建设滞后

我国对地方政府举债限制的相关法制还较为滞后，主要包括三点：第一，对划分中央和地方政府财政事权的法律较为缺失。我国法律没有明确中央以及地方的财政事权范围，法律依据的缺乏容易造成中央与地方财政事权的分配问题。第二，对地方债务的法制建设较为落后，无法满足地方债务的发展需要。我国对地方债务的态度较为模糊，一方面，对地方发债严格限制。另一方面，某些時期政府又会出台一些规章，允许地方举债。这样不仅增加了地方政府的举债成本，还增大了监管难度。第三，缺乏地方政府破产约束机制。我国不存在地方破产机制，而且地方政府还会以某种原因向中央政府转嫁责任负担，对债务资金的使用缺乏考虑。

2.预算软约束问题突出

第一，地方政府收支矛盾突出，负债动机强烈。随着我国经济的不断发展，政府的财政支出将增速较快，其中主要投入包括道路交通以及通讯设施等等。由于这些项目不能由市场提供，只能由地方政府提供，在加大政府财政压力的同时，还恶化了财政收支的矛盾，使债务约束进一步被弱化。第二，行政集权和经济分权弱化了预算约束。在行政集权制度下，地方行政长官要向中央负责，而在经济分权制度下，中央政府与地方政府责任不同，中央负责调控以及提供公共产品，而地方则负责促进地区经济的增长。经济分权与行政集权并存，影响了地方政府的经济行为。第三，地方政府举债方式多元化、中央政府隐形担保机制，弱化了市场的预算约束。

3.市场约束不完善

市场约束的产生要相应制度的配合，第一，国内的金融市场要自由、开放，政府不得干预。第二，地方政府未偿还的贷款以及政府偿还能力等等信息要及时公开并更新。第三，在地方政府濒临破产时中央政府不应给予援助。第四，地方政府要注意市场信息的收集工作，从而可以对借款政策作出相应的调整。这样就可以做到地方政府的借款以及借款额度完全取决于市场，由市场运作，并且有专门的投资机构来评估政府的信誉度，根据评估结果来决定授信额度以及是否举债。对地方政府进行信誉评级可以增强投资者对政府的信心，从而降低政府的融资成本，也有利于地方政府注重自身信用评级的建设，降低违约的风险。

4.地方政府性债务风险约束软化

地方政府性债务风险约束软化主要包括：债务边界不清、预算及统计制度存在缺陷、地方债务隐形化、缺乏偿债激励机制以及地方政府破产机制缺失等等。地方政府由于我国法律规定举债受到很大限制，比如地方政府不能发行地方债券，不具备借款人资格，不能通过商业银行贷款。这就使得许多地方政府通过融资平台来获取资金，从而实现其政治利益。而这种利用法律规定将债务推给融资平台的做法，很容易就造成资金的使用主体与债务承担主体互相分离的情况，这种获取资金的方法容易导致一些地方官员在借债时对还债考虑不充分的情况产生。预算及统计制度存在的缺陷主要有预算制度缺陷以及统计制度缺陷，预算制度缺陷主要是因为地方政府收支缺少规范和统一的标准，以及地方政府在预算上缺少规划，较为随意，而且很多地方政府没有有效地执行《预算法》。而统计制度缺陷主要是由于负债核算范围狭窄、负债信息披露不完备以及负债评估指标不一等等原因。其他原因还包括地方政府破产机制缺失、地方债务隐性化以及地方政府缺乏偿债激励机制，道德风险严重。

三、我国地方政府性债务风险的约束机制设计

1.限制地方政府性债务，合理约束动机

适度举债是地方政府的必要手段，但政府要自我约束动机。地方政府要保持适度的债务规模，不仅能增加地方政府的财源还能维持较高的信用等级，降低融资成本。上级政府要约束动机，防止下级政府举债过度，从而诱发债务危机，影响执政能力。上级政府要采取强硬措施，约束下级政府性债务膨胀的动机，控制下级政府的债务水平。

2.地方政府的债务风险约束方式

第一，财政约束。施加财政约束具有必要性，其方式主要包括：财政支出约束、财政收入约束、预算原则约束等等。财政支出约束要保证财政规模防止供应不足，但又要防止规模过大，增加负担。第二，市场约束。市场约束要完善信息纰漏制度，识别和判断地方政府的债务程度。中央政府要避免对地方政府进行隐性担保，从而避免弱化金融市场的约束效力。第三，民意约束。要提高地方债务的信息透明度、加快生产要素的流动，从而有助于民意约束作用的发挥。

四、结语

建立有效的风险约束机制，有利于我国城镇化的发展、带动财政改革的同时，还对我国的长治久安有着很重要的意义，对地方政府负债十分必要。