第七次个税改革听了13万条意见

尹洁 陈霖

清华大学明斋建于1930年，有一种静谧之气，但楼外的路上也不乏往来的车辆。在这里做学问的人，心境想来是介于庙堂与江湖之间，正如清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明给《环球人物》记者的印象。

作为全国人大财经委员会委员，蔡继明为这次采访提前准备了一沓文件材料，其中包括一份《对个人所得税法修正案草案的修改建议》。此次个税改革受到社会高度关注，2018年8月31日，在第十三届全国人大常委会第五次会议上，表决通过了关于修改《中华人民共和国个人所得税法》的决定。这是自1980年个税立法以来的第七次修改。

免征额从800元开始调整

人们通常所说的“起征点”其实应该叫作免征额，或称个人所得税费用扣除标准。蔡继明对记者解释了其中的不同。

“采用免征额计税和采用起征点计税是两种完全不同的方法。比如你的工资是5001元，如果免征额为5000元，那么计税部分就是1元；如果起征点为5000元，那么工资5000元以下的人免税，而5000元以上的人要按工资的全额缴税，你的缴税基数就是5001元。中国实行的是免征额计税方式，即前5000元免税。”

1980年，《中华人民共和国个人所得税法》正式通过，免征额定为800元。当时中国老百姓的平均工资才三四十元，因此需要缴纳个税的主要是在中国境内工作的外国人。按照规定，当时外籍专家的工资不能低于800元。

之后30年间，随着改革开放的不断深入，中国人的收入水平逐年提升，个税制度也历经多次修改。1986年，国务院出台《个人收入调节税暂行条例》，形成了对内、对外两套个人所得税制；1993年，个税法进行了第一次修正，规定不分内、外，所有中国居民和有来源于中国所得的非居民，均应依法缴纳个税；1999年，个税法进行了第二次修正，到此时，免征额一直维持在800元。

从2005年到2011年，个税法又经历了4次修改，免征额从800元逐渐提高到3500元，税率也调整为7级，最低一级为3%，最高一级为45%。

在蔡继明看来，此次修改个税法有几个原因。“首先是距上次修改已过去7年，居民收入和生活费用都有所提高，原来的标准需要调整；其次，中国经济已经从高速度转向高质量发展，尤其面对国际环境的变化，需要进一步增加居民可支配收入，提升消费水平；第三就是要缩小不同阶层之间的收入差距，这也是个人所得税的立法初衷之一，即促进社会公平。”

这次最受社会关注的一点是免征额从3500元提高到5000元。蔡继明认为这一变化的最大受益者就是广大低收入阶层。根据财政部的统计数据，修法后，个税纳税人占城镇就业人员的比例将由现在的44%降至15%。

“2008年，免征额为2000元的时候，官方统计的全国个税纳税人约为8400万。2011年，免征额提高到3500元时，纳税人已经减少到2400万，约占全国总人口的2%。到2015年，财政部专家估计当时的纳税人为2800万。这次修法后，纳税人数字肯定还会有一个大幅度的下降。”蔡继明对记者说。

谁最应该缴纳个人所得税

纳税人数量虽然减少了，并不意味着国家征收个人所得税的收入总额下降。事实上，长期以来，各界争论的一个焦点是“谁最应该缴纳个人所得税”。

“对国家财政来说，个人所得税是非常重要的。关键在于，应该征收哪些人的税？”蔡继明对记者说，“在美国，年收入10万美元以上的人属于高收入阶层，其人数占全国工作人口的10%左右，但他们缴纳的个税却占美国个税总收入的60%左右。”

数据显示，1992—2008年，中国的国民可支配总收入年均增长率为16.7%，已经不低，但相比于同时期企业可支配总收入年均增长率21%，仍有一定差距。根据世界银行的数据，2005年中国收入最高的10%的群体，其收入占国民总收入的比重为31.4%；根据国家统计局的数据，2009年我国城乡居民收入的差距为3.33倍。

“这次修改个税法，我们计算了全国城镇居民的平均工资，包括公有制单位和非公有制单位，发现平均工资是4922元。如果去掉北上广深等一线城市，这个数字会更低。但一线城市的生活成本普遍较高，年轻人光是租房子可能就要花掉工资的1/3，更不用说买房。所以，此次个税调整的一个重要目的，就是进一步降低中低收入群体的税负。”

具体措施除了提高免征额外，还包括增加各种扣除项：子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或住房租金、赡养老人等。此外，还有一些收入不用缴纳个税，包括按照国家统一规定发放的补贴、津贴，独生子女补贴、托儿补助费等。

“目前，我国劳动者收入在整个国民收入分配中占的比重仍然偏低，所以中央一直强调，收入分配制度改革的一个重要任務，就是提高劳动者收入在整个居民收入中的地位。未来的改革会进一步向着减轻普通劳动者税负的方向发展。”蔡继明说。

“不要追求毕其功于一役”

除了工资、薪金所得外，普通劳动者也存在一定的非劳动收入，如购买股票、投资房产、出租房屋所获得的收益等。此外，企业所有者的经营收入也是个人所得税的重要来源。

蔡继明坦言，改革开放前没有非劳动收入。“那时把工资存到银行叫支援国家建设，利息很少，相当于国家给你的一点奖励。随着改革开放的不断深入，人们的非劳动收入，包括财产收入、经营收入都在增加，这是改革开放的必然结果。”

在中国经济的不同发展阶段，劳动收入与非劳动收入的比重不尽相同。改革开放初期，为了鼓励人们投资、致富，政府为财产收入、经营收入提供了比较大的发展空间。几十年来，民营企业也为社会提供了大量就业岗位，对中国经济的快速崛起做出了很大贡献。

但另一方面，劳动收入与非劳动收入需要进行合理地平衡，不能顾此失彼。“如果劳动收入在GDP中占比过低，不利于社会的稳定，需要调整个税政策以达到一种长期平衡。”

数据显示，1997—2007年，我国劳动报酬占GDP的比重从53%下降到39.74%。面对这一情况，蔡继明等学者在2011年建议提高我国最低工资标准，并加快城市化进程。“只有实现公平的经济增长，使全体社会成员平等地参与经济发展、分享经济发展成果，我们的改革开放才能得到人民的拥护，共同富裕的理想才能成为现实，和谐社会的构建才能有坚实的基础，以人为本、执政为民的理念才能真正体现，国家昌盛、民族振兴才有希望。”

对于个税改革，民众的参与热情非常高。蔡继明告诉记者，此次修改个税法向社会征集意见和建议，最后收到了13万多条反馈。

“这些意见和建议全国人大常委会都看到了，很多委员也提出了自己的看法。不同阶层和社会群体有各自的诉求重点，不同地区也有不同的情况，一人一标准、一事一标准肯定是不现实的，那样征税成本太高，也无法执行。”蔡继明认为，个税改革的大方向是正确的，具体的措施则是兼顾各方诉求的结果，并非某一个人、某一个群体的主张。

“改革是一个渐进的过程，不要追求毕其功于一役。立法、修法不可能一步到位，也不可能让所有人都满意，我们只能在不断调整、优化的过程中，实现公平和效率的统一。”

“明星收入的最大问题是偷税漏税”

目前，个税在我国税收收入里的占比不到10%。蔡继明告诉记者，今年1—8月，个税占整个税收的比重为8.56%，而欧美发达国家的个税占比通常为40%左右。他认为，个税将来还有提高的空间。

“未来应逐步提高个税所占比重，但这不等于增加普通劳动者的负担。高收入阶层，尤其是非劳动收入应该承担更大的纳税份额。”蔡继明说。

近年来，明星天价片酬时有曝光，引发了巨大的社会争议。不可否认，这些收入也属于劳动收入，但与一般意义上的工资、薪酬不可同日而语。

蔡继明表示，大部分明星仍属劳动者，他们的主要问题在于偷税漏税的情况太多。“应该说，绝大部分明星的收入都达到了45%的税率级别，如果严格按照法律规定征税，其实是合理的。假如大众觉得45%的税率还低，未来还可以再讨论、再提高。但偷税漏税就是违法行为了，严重影响社会公平。”

换句话说，明星报酬属于国民收入的初次分配，纳税则是二次分配。初次分配要保证的不是收入均等，而是机会均等，即让每个人都有成为明星、成为企业家的机会。二次分配则要保障社会公平。

“明星也好，企业家也好，之所以获得这么高的收入，与行业制度、社会环境对他们的支持有很大关系。他们享受财富的同时也占用了更多的社会资源，包括比普通人更多的房子、汽车，所以他们理应为社会多做回報。”

相对于高收入群体一人享有几套房子的情况，中低收入群体则往往是一家人共住一套房子。在一些西方国家，缴纳个税的不是个人，而是整个家庭，征收标准根据家庭人均收入决定。

“在这种情况下，如果你家两口人，你的月工资是1万元，配偶无工作，那么人均收入就是5000元；如果你家老少三代，而且你能证明老人和孩子都由你来养活，那么平均算下来，你可能属于低收入阶层，政府还要给你补贴。”

以家庭为计征单位的讨论更为复杂，此次修法并未涉及。事实上，发达国家在实际执行中也存在着过犹不及和化简为繁的弊病。如何在中国国情下做到取舍和平衡，是一道颇具挑战性的题目。蔡继明认为，这是我国个税改革未来的进步空间。

改革开放40年，从个税制度的发展变化中能看出一些总体趋势。“一是免征额不断提高，二是由分类计征向综合计征转变，三是税收调整走向法律化。过去国务院发布的几个条例，现在都已经是法律了。”蔡继明说。

从整体上看，目前我国税收仍以间接税为主、直接税为辅。蔡继明认为，将来应扩大直接税的占比。“直接税是一目了然的，很难转移。间接税则不同，有些本该由经营者缴纳的税，实际上转移给了消费者。总之，如何让国民收入分配更加合理，让高收入阶层承担其应尽的社会责任，这与国家的政策导向有直接关系。个税改革仍然任重道远。”