区县级地方政府投融资平台转型发展中财务管理困境与对策

于洁

【摘 要】 近年来，我国地方投融资平台为国民经济的发展做出了巨大贡献，但也积累了较大的财务风险。随着国内外宏观环境的变化，区县级地方投融资平台作为数量最多的投融资平台，其转型和发展显得尤为重要。本文以区县级地方政府投融资平台转型过程中的财务管理为研究对象，在分析区县级地方政府投融资平台转型发展中财务管理的重要性基础上，深入探讨了区县级地方政府投资平台发展现状及财务管理困境，并针对性地提出了改善区县级地方政府投融资平台财务管理困境的对策，以期对区县级地方投融资平台的转型发展提供借鉴。

【关键词】区县级地方政府；投融资平台；财务管理

一、引言

20世纪90年代，国家推出“四万亿”经济刺激计划，为了支持地方城镇化建设和经济发展，区县级地方政府投融资平台如雨后春笋般迅速建立起来。随着中央政府对地方政府债务管理的监管下，地方融資平台承担地方政府融资功能的历史责任已逐步结束，地方政府融资平台逐步由政府主导向市场化运作转型过渡。通过各地优秀融资平台的转型发展的实践看，地方政府投融资平台最为理想的转型模式为产业经营与资本运营结合的综合性集团公司。然而，区县级地方政府投融资平台普遍存在资产规模小，可运作资源少，加上区县级财政和土地收入不高，平台成立较晚，治理结构不规范，综合能力较弱等特点，转型发展遇到瓶颈。因此，积极改善投融资平台的财务管理方式，建立健全的转型过程中配套财务管理体系，寻求系统化、组织化及高效化的财务管理模式成为有效需求。

二、区县级地方政府投融资平台发展现状及财务管理困境

根据审计署2013年12月20日公告，《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，其中区县级及以下政府负有偿还责任的债务42643.72亿元，占比39.2%。根据银监会数据统计，山东省17地市地方政府融资平台366家，其中，省级平台6家，市级平台100家，区县级平台260家，区县级平台占比71%。以山东省为例，债务资金投向主要用于基础性项目和公益性项目。区县级地方政府投融资平台为加快基础设施建设、保护生态环境、改善民生和促进社会经济发展等发挥了重要作用。在我们肯定区县级地方政府投融资平台的巨大成绩时，市场化转型中平台公司主要面临以下财务管理困境：

1.职能定位不清晰，导致业务和财务管理缺乏独立自主性

区县级地方政府投融资平台由地方政府主管部门主导出资设立，公司高层管理者主要从政府部门选调或组织部门任命担任，且绩效考核方式由组织部、国资局部门监督，虽然形式上是独立的法人公司，但实际的所有权和管理权都掌握在政府手中，通过行政方法进行管理指挥，公司治理结构流于形式，因此模糊的主体定位给财务管理带来很大的难度，难以真正发挥作用。

2.缺乏核心盈利能力，抗风险能力差

一方面，区县级地方政府投融资平台的收入来源主要依赖于地方政府，投资经营项目多为公益性项目或基础设施建设，投资期限较长，收益率低，很难形成自我造血能力；另一方面，区县级地方融资平台公司成立之初的资本金没有实际到位，或以非经营性资产、公益性资产注入，虽然表面上增加的平台公司的资产，但无法真正产生经营收益，公司不具备独立经营、自负盈亏的能力。第三方面，当地产业结构、地方经济、地理区域等制约因素的影响，使得可以直接投资的优质项目较少，加上政府对平台公司的风险控制，难以取得经济收益。市场经营能力不强，没有稳定的收入来源，不能形成稳定的现金流，从财务管理角度存在较大的潜在财务风险。

3.负债不断积累，不能短时间化解，偿债能力差

为了防范和化解政府债务风险，保障地方各项基础设施建设及民生工程资金需求，区县级政府融资平台“借新还旧”不断融资，债务规模越来越大。2014年，在对地方政府债务审计时，部分区县级平台债务没有被纳入一类债务，不能通过省级政府发行地方政府债券置换，债务没有通道化解。地方政府出于政绩考虑，盲目超前性投资，使得平台公司超负荷运转，债务雪球越滚越大，偿债压力巨大。

4.内部控制无效，无法支持市场化转型发展需要

尽管地方投融资平台以公司制法人的形式组建，但缺乏公司制企业应有的一些基础条件，管理机制缺失，内部控制有效性差。平台公司的各项业务主要以地方政府的行政管理来进行，所设立的内部控制制度基本没有落实，风险管控能力较差。融资、投资在政府主导下开展，资金来源良莠不齐。此外，平台公司为规避税收，财务上有采取不当措施尽量少交税或不交税。为了满足公开市场融资需求会对财务报表进行美化和修饰，从而影响融资平台公司的企业信用。

5.财务管理专业人员匮乏，薪酬激励机制待完善

区县级地方政府投融资平台市场化转型需要更多专业化人才的加入和充实。目前融资平台的高级管理人员多为政府行政人员，缺乏企业管理经验，人才队伍结构明显不合理，人才总量不足，且缺乏优秀的具备投资、融资、资本运营的专业财务管理人才。为吸引优秀人才，平台公司薪酬激励机制不完善，难以达到激励的预期。同时，受地域、薪酬等因素影响，很难引进并留住高水平的专业人才。

三、改善区县级地方政府投融资平台财务管理困境的对策

在经济新常态下，区县级地方政府投融资平台市场化转型过程中均在不同程度上遇到经营和财务管理问题，厘清政企关系、培养核心竞争力、完善内部控制、实现市场化人才建设是转型过程中的有效对策。

1.转变发展理念，理清政企关系

地方融资平台的发展转型前提是地方政府转变投融资理念和城市发展理念。平台公司转型一方面需要公司主要负责人理念的转变；另一方面需要政府主要领导及政府职能部门理念的转变。政府主要领导应具一定前瞻性思维，协同相关政府部门进行自上而下的转型。同时，地方融资平台自身要建立政企分开，管理规范的现代企业管理制度，完成企业战略定位和业务模式转变，改进政府服务提供方式，提高服务质量和效率，实现平台公司的自主经营、自我造血和循环发展。

2.加强产业拓展，增强投融资平台造血功能

地方投融资平台应依托现有项目、政府配套经营性项目或政府政策支持等，一方面继续发挥自身优势，把基础设施建设做好；另一方面积极拓展相关经营性产业，坚持多元化发展。要改变单一的业务结构，凭借独特的资源和机遇，延伸产业链条，向市场化领域转型，丰富产业类型，优化产業布局，形成新的利润增长点，不断积累自身发展动力，提高抗风险能力。

3.加强债务管理，优化融资结构

地方投融资平台公司应对存量债务实现全口径统计和动态管理，是政府债务的由区县级政府偿还，将政府性负债项目偿还资金纳入县级财政预算管理，同时推动融资平台债务重组、债务置换工作。基础设施建设的融资问题可以借鉴发达国家经验，通过政府发债解决。发挥资本市场的作用，优化公司融资结构，尝试公司债、股权融资、产权交易方式多渠道募集资金，同时加强融资谈判能力，降低融资成本。

4.加强内控机制建设，落实内控管理制度

平台公司应明确管理目标，按照《企业内部控制制度配套指引》的要求，结合公司实际业务，在现有各项管理制度的基础上完善、补充，从而形成一套完善且切实可行的投融资平台内控制度，并将其严格执行。同时强化监督检查，为公司转型发展奠定良好的规范性基础。

5.建立专业人才引进机制，实现经营团队职业化

为平台公司可持续发展提供智力支持和团队保障，投融资平台公司要做好人力资源发展规划，多渠道引进专业化人才，优化人才结构，建立健全现代企业用人机制。打破人才瓶颈，充分利用优秀人才丰富的实践经验和人脉资源，发挥独特优势，培育出市场化、有竞争力的人才队伍，实现公司转型发展。

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